探析行政机关的内部法律关系

[国土资源局行政机关一线工作法实施方案]为推动县国土资源局行政机关及其工作人员转变工作作风，提升行政能力，根据《县人民政府关于印发县行政机关推行效能政府四项制度工作方案的通知》（元政办发〔2010〕33号）和《县行...+阅读

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一、行政机构内部劳动人事争议中的法律关系剖析行政机关的内部法律关系，首先要先界定行政机关内部行为的性质。行政机关内部行为是指行政机关对其所属机构及其工作人员所实施的不直接涉及相对人权益的有关组织、指挥、协调、监督等行为。行政法学界对于行政机构内部行为是否属于行政行为，有两种观点：一种是否定说，其理由是：①内部行为只影响政府内部，其得失问题，通过承担内部行政纪律处分的方式解决，不在行政诉讼之列，不属于行政行为的范畴;②内部行为是基于行政隶属关系而为，内部隶属关系不是法律关系，而是组织关系。另一种是肯定说，称其为内部行政行为。其主要理由是：该种行为也是为法律所规定的，因此是产生法律效果的行为。笔者认同否定说，因为对予行政行为概念的界定是以行政诉讼制度为其产生的背景并为行政诉讼制度服务为目的的，对于不宜由司法审查的内部行为应当排除在行政行为之外，不能称其为行政行为;在概念指称上，也不能界定为内部行政行为。根据行为的性质也可以把行政机关内部行为分为两类：第一类是工作性质的，如上级机关对下级机关或行政首长对所属机构人员工作上的指示、命令、批准、批复等，以及行政机关的内部工作安排、计划、制度等;第二类是人事性质的，指行政机关对工作人员的奖惩、任免、考核、调动、工资、福利待遇等。第一类内部行为由于不涉及具体相对人的权益，行政机关之外的公民、法人或其他组织与之没有直接利害关系，故不能称为行政行为。第二类内部行为则不同，它直接涉及国家公务员的权益，公务员在其实施具体行政行为时，它完全是代表行政机关而为，是行政机关的化身，而在行政机关对其实施监督任免、考核、调动、决定工资、福利待遇等行为时，它是作为行政机关的相对一方，与行政机关发生法律关系。这类法律关系介于第一类内部行政法律关系与外部行政法律关系之间，甚至更多的接近于外部行政法律关系，例如行政机关辞退、开除公务员，给其人身权、财产权导致的影响几乎与行政机关吊销外部相对人从事某种职业、工作的许可证、执照相同。所以，内部人事管理行为和外部具体行政行为一样，都可能侵害到相关公民的合法权益，只不过作为内部管理关系的对象是具有特殊身份的公务员。因为行政机构内部劳动人事争议中的主体是行政机关和公务员。因此，行政机构内部劳动人事争议中的法律关系主要是行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷关系。关于行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷的处理，目前《公务员法》只规定了可以复核和申诉。我国行诉法第12条第三款规定，人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。但如果这类行政行为影响公务员作为公民的基本权利，人民法院应该受理。即行政机关对内部劳动人事纠纷的处理结果只要不涉及相对人作为公民的基本权利和地位，相对人就不能向法院请求司法救济。法律面前人人平等。公务员不能因为其双重的身份而否定其作为普通公民所享有的权利。为受到某些内部行政行为侵害的公务员提供司法救济是平等原则的要求。对行政行为的研究着眼于对外部相对人的合法权益进行司法救济，对内部行为的研究则应当着眼于对公务员的合法权益进行司法保障。传统的行政诉讼理论着重于对外部相对人进行司法救济的研究，而对于同样具有公民身份的公务员权利的司法保障则较少论及。事实上，公民经法律程序进入国家公务员队伍以后，其原来的身份及其法律地位并不因此而丧失;公务员无论担任多高的行政职务，他仍然不失为一个公民，其作为公民的法律权利义务依然存在。目前，部分行政法学者也认识到内部行政法律关系中，如果行政机关的内部管理行为涉及到工作人员的基本权利，严重损害公务员的权益，应该被纳入行政诉讼的范围。对公务员实施开除或辞退等有关公务员基础身份的处分，对被处分人的权益构成极大的影响，这类行政行为也应当接受司法审查。将行政机关的部分内部行为纳入行政诉讼受案范围，很有必要。

二、行政机关之间的纠纷解决中的法律关系行政机关之间的纠纷主要表现为权限冲突。我国行政法律体系本不是很完善，行政机关的权限与职责规定有的非常笼统、不明确，有的相互矛盾、不严谨，有的甚至没有规定，导致行政执法体系比较混乱，加上行政执法人员的素质参差不齐，实践中发生权限争议便屡见不鲜。行政机关之间的权力争议既可能发生在国务院的各部委之间或同一地方政府的不同部门之间;也可能发生在不同地方但同级别政府的不同部门之间;还可能发生在上级政府部门与下级政府或下级政府部门之间;甚至可能发生在国务院与地方政府之间以及上下级地方政府之间。这些争议既包括积极的权力争议，即主张只有自己或与自己同性质的机关才有某项权力，而否认对方有某项权力;也包括消极的权力争议，即否认自己具有某项权力(这种权力可能难以带来利益却徒添责任)，现实中部门之间的许多踢皮球现象就属于这种权力争议。发生在行政机关之间的这些争议不仅可能导致行政系统内部的纠纷，而且往往使行政决定之间互相矛盾，直接影响行政相对人的权益。有些权力争议虽不直接影响相对人的权益，却直接影响公共利益。探析行政机关的内部法律关系