新中国成立以来云南边疆行政区划与城镇化建设

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新中国成立以来云南边疆行政区划与城镇化建设行政区划是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。新中国成立后，国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次、大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。行政区划以国家或次级地方在特定的区域内建立一定形式、具有层次唯一性的政权机关为标志。行政区划因不同的国家结构形式而不同。行政区划的层级与一个国家的中央地方关系模式、国土面积的大小、政府与公众的关系状况等因素有关。新中国成立以来，我国政府以历史上的行政区划为基础，根据国家管理和建设需要，对我国行政区划进行了调整，以城镇化带动区域经济发展，逐步形成城乡一体；特别是对边疆少数民族地区的行政区划，采取了特殊的管理模式与发展方略，在60年的行政区划管理与城镇化建设实践中不断深化提高，为使其更符合时代发展的要求，摸索出了许多有效行政管理的宝贵经验。在中国少数民族聚集最多的省份――云南省的行政区划变革与城镇化发展就是极有说服力的例证。云南省简称“滇”或“云”，地处祖国西南边疆，总面积39.4万平方公里。云南与广西、贵州、四川、西藏为邻，并与缅甸、老挝、越南3国接壤，国境线长4061公里。云南以高原山区为主，山地面积占94%，坝区只占6%。云南是中国世居少数民族种类最多的省份，4000人以上的世居民族有26个，除汉族外，有25种少数民族，其中有傣族、壮族、苗族、彝族、哈尼族、佤族、拉祜族、景颇族、阿昌族、德昂族、傈僳族、独龙族等13个民族为跨境民族。

一、中华人民共和国成立前云南的行政建置及区划沿革

(一)清代及其以前云南的行政区划沿革1.远古至秦汉时期云南的行政区划沿革据《尚书?禹贡》记载，夏、商、周时期，云南属于九州之一的“梁州”一部分。春秋战国时期，云南被泛称南蛮、西南夷，亦为古滇王国，是独立的部落联盟式王国。这就是云南简称 “滇”的由来。公元前250年，秦孝文王以蜀郡李冰开凿僰道。公元前221年秦始皇统一中国后，为了进一步略通云南，派常安将李冰开凿的?k道延伸至建宁(今曲靖)，史称“五尺道”，即为“南方丝绸之路”主干线。公元前135年(西汉武帝建元六年)，汉武帝改变汉初“闭蜀故徼”的封闭政策，重开“南夷道”，在昭通境置朱提(昭阳)、南广(镇雄)、堂狼(巧家、会泽、东川一带)等郡县，扩大中原与西南边远地区的经济文化交流。从此滇西北被纳入中央政权的管理之下。公元前109年，汉王朝发兵滇国，以武力威慑滇国，滇国归汉。汉王朝赐“滇王之印”，并设益州郡，从此云南大部被纳入中央王朝的版图。益州郡辖今云南昆明、曲靖、楚雄、滇东南、丽江、昭通、保山、德宏等地区，以及川黔部分地区，归益州刺史部管辖，并设专门处理南夷部落事物的“南夷长吏”。东汉维持西汉郡县设置，并从益州郡分出永昌郡，辖今大理、保山、德宏、思茅、临沧、西双版纳等地，为汉朝在西南边境最遥远的一个行政区。永昌郡的设置，为祖国西南边疆疆域的形成打下了基础。秦汉王朝的地方政权为郡、县两级，汉时开始设州刺史，到东汉后期，整个地方行政制度变为州、郡、县三级。郡县大都以部族联结的范围为区划；既任命太守、令、长掌管郡县，又任命当地部族的土长为王、侯、邑长，为土流两重统治，流官负责边防，任期有时限，土官管理辖区的民众，基本为世袭。2.三国两晋南北朝时期云南的行政区划沿革三国时，云南为南中的一部分。诸葛亮将南中地区4郡调整为7郡，即建宁、朱提、永昌、兴古、云南、牂牁、越嶲，辖今昆明、曲靖、楚雄、昭通、保山、临沧、文山、红河、大理、楚雄、丽江及四川西昌和贵州南部等地，由庲降都督统辖。南中七郡的设置，使云南行政区划进一步适应了各地区社会经济发展的水平和各地部族分布的情况。西晋将南中7郡中的建宁、云南、永昌、兴古4郡从益州划出，单设为宁州，并增辖南中益州、牂牁、越嶲3郡，共辖7郡。宁州的建立使云南与四川、贵州分开，使云南成为中央王朝直接统治的全国19个州之一。东晋时将南中大郡分为小郡，多设9郡，共有16郡，以图加强中央政府对边境地区的控制。北魏时将宁州改为“南宁州”，辖兴古、建宁、朱提、云南4郡。3.隋唐两宋时期云南的行政区划沿革隋初在南宁州沿袭州、郡、县三级制，后改为州、县二级。隋在云南境内设置昆州、协州、恭州、越析州，并在4州之上设置南宁州总管府。隋朝结束了南北朝以来滥置州郡的情况，云南郡县制由三级转为两级。隋炀帝时改州称郡，与秦类似。唐时，洱海地区建立了南诏地方政权，唐王朝封南诏主皮罗阁为“云南王”。天宝期间，南诏统一云南，其后形成了地方割据政权南诏国。公元795年南诏重新归唐，中央王朝设云南安抚司作为统治云南的最高行政机构。公元902年南诏灭亡后，大理国基本继承了南诏国的版图。宋封大理国王为云南八国都王、云南大理国主、云南节度使大理国王等。4.元明清时期云南的行政区划沿革1253年，元灭大理国。忽必烈称帝后，赛典赤主政云南。1274年，元建立云南行省，将行政中心从大理迁至中庆(今昆明)。“云南”从此正式成为省级行政区划，昆明成为省会和全省政治中心。赛典赤设置云南行省政权机构，设37路、2个府、3个属府、54个属州、47个属县。元在边疆和少数民族地区推行土司制度，土司除对中央王朝负担贡赋和征发外，在辖区内有传统的权力和统治机构。设置了宣慰司(先后有10个)、宣抚司(先后有3个)，封赠各族首领以宣慰使、宣抚使、安抚使、招讨使、长官等职，并在各族聚居的路、府、州、县设立土知府、土知州、土知县等土官职，使之对本民族实行直接统治。明设云南巡抚、巡按；设立云南承宣布政使司(行政)、都指挥使司(军事)、提刑按察使司(司法)，三司相互制衡。省以下机构是，三江

(三江指怒江、澜沧江、红河)之内(内地)设府、州、县、卫、所5级，三江之外(边疆和少数民族地区)多数是设立由土司管辖、各族首领担任官职的宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司等或称御夷府、州的相当于省和县之间的转承机关。明代中后期，逐步推行废除土司制度、实行以流官(即由中央直接派出的、有一定任期、不世袭的官吏)为主、土官为辅的“改土设流”方针。清代设云南省，设巡抚，并设云贵总督在云南、贵州两省互驻。清代在行政区划上基本沿袭明制，省下设道、府(州)、县，但增设了“厅”的建制(直隶厅、直隶州)，有省、道、府(厅、州)、县4级。清代在云南设有守道4个(粮储道、盐法道、巡警道、劝业道)；巡道4个(迤东道、迤西道、迤南道、临开广道)，分别管辖所属府、厅、州、县。清代在云南的府(厅、州)和县两级建置是:14府、5个直隶州、6个直隶厅、12厅、26州、41县和2对汛督办。清代在边疆和少数民族地区设有20余个宣慰司、宣抚司、安抚司、长官司。清代土司制度且更加完备和规范，土官、土司需经朝廷授职，颁给信符，勘合等，方可确立；受职后，世代相传，守土卫边，征调兵役等。清朝较之前朝以更大力度推行“改土归流”，废除土司特权，任命流官治理，但少数边境地区仍然保留着土司制度，或土流并存。

(二)民国时期云南的行政建制整个民国时期(1911年10月到1950年2月)，云南行政区划有过几次大的变动。到1949年，全省共设13个行政督察区、129个县级行政单位，即110县、17个设治区、2个对汛督办。辛亥革命成功后，云南省地方政权建置一开始曾沿袭清朝道、府、厅、州、县建制，但很快就进行了调整和改革。1.行政层级的变动民国元年时，根据军政府命令，府、厅、州、县名称及所管区域不变，只是废除知府、知州、各县等旧官名，改称府长、厅长、州长、县长。民国2年，云南省裁去清时的直隶厅、州及散州，一律改称县，从而转为省、道、县三级体制。1929年，云南废除道制，各县直属于省政府，并新置20县，开始实行省、县两级制。对距城偏远，不便管理的地方设分县(称县佐)，全省共设县佐62处。1932年，中央政府明令裁撤县佐。云南即改各行政区为设治区，大量裁撤县佐，但仍保留10个县佐，为军事要地或距县城较远，县长权力不易达到之地，拟于抗日战争以后裁撤。同年，云南省政府将全省先后划分为12个、16个、6个、15个视察区。1942年，为适应战时需要，将云南沿边各县局划分为7个行政督察区，管辖全部沿边县(局)，其余各县统由省直辖。抗日战争结束后，云南省政府将全省划分为13个行政督察区、1个省辖市(昆明市)。行政督察专员公署既是省政府的派出机构，代表省政府督察所属各县，又是一级地方行政机构。于是地方行政机构由省、县两级，演变为省、行政督察区、县3级。2.土司制度的改革土司制度是云南行政区划的一大特点。土司制度是封建王朝在部分边疆少数民族地区分封各族首领世袭官职，以统治当地人民的一种制度。它以各地原有民族、部落为基础，设立各目，任命少数民族、部落首领为土长、土官，使之充当地方各级政权机构的长官。土司在一定的地域范围内，世袭官职，并保有土地，统治领地上的居民，并对中央王朝负担规定的贡赋和征调。云南从元代起在边疆和少数民族聚居区实行土官(土司)和流官(朝廷派驻外官)共同管理。明代开始在部分地区“改土归流”(改土官统治为流官统治)，清代实行大规模的改土归流，云南大部分地区的土官为流官取代，但边疆地区大部分土官则仍保留了下来。民国初年，因民族、语言文字、风俗习惯、宗教信仰等因素，土司在政府与边民之间，在一定程度上起传达政令、号召团结、相互沟通等作用，所以仍然保留着土司制度。凡有土司的地方，有的设县，有的是设治局，云南省政府在这些地方陆续设立行政委员、弹压委员、设治局长、县佐等行政官吏进行管理，其实是改土归流政策的延续。1930年，国民政府明令废除土司制度，但抗战使得改土归流政策暂时搁置，以稳定边疆，团结边疆各族人民共同反抗日本帝国主义的侵略。1938年，武定、盈江、德钦等28个县及设治局有土司99处。1948年8月，云南省政府下令废除各地土司制度，但由于国民党政权已摇摇欲坠，政令难行，各地土司制度仍延续到云南全境解放。3.建立特设派出机构鉴于云南省地处边疆民族地区的特殊省情，云南省在边疆民族地区建立了一些特派机构，以加强行政管理和处理国防外交事务，主要包括:(1)殖边督办公署。1929年，云南废除道制后，考虑到西南沿边与越南、缅甸相连，经与中央有关部门商议，省政府在腾冲、宁洱两地正式设立直接管辖的第

一、第二殖边督办公署，监督沿边各县及行政委员会(后为设治区)，管理边防外交事务，并将边区各县、各行政委员会交这两个公署管辖。1938年10月底，撤销第

一、第二两殖边督办公署。(2)对汛督办 [1]。1914年，根据中法对汛章程，云南省政府设置河口对汛督办和麻栗坡对汛督办，管理国防、外交、缉私、行政等事务。(3)设治局。民国初年，省政府在沿边少数民族众多地区设置了泸水、菖蒲等行政委员和芒板、干崖等设弹压委员，直隶于省，不受县的管辖。1914年改弹压委员为行政委员，弹压委员所管辖的地区改为行政区。1922年，行政委员改为设治局，相当于准县级，直接由省政府领导。据1949年的统计，全省分设1个省辖市、13个行政督察区、112个县、17个设治局、2个对汛督办区。4. 民国时期云南省的基层行政组织民国时期基层行政组织的设置，初期沿袭清制，后根据实际需要改为区乡闾邻制，继之为乡镇保甲制。民国时期云南省基层行政组织初为区、乡(镇坊)、闾、邻制[2]。县下设区，区下设保，保立保董，再下设甲，甲设甲长。1930年，根据国民政府颁发的《市县组织法》、《区乡镇闾邻组织法》和《乡镇闾邻选举暂行规则》，按照各县区域大小，人口多少，经济、文化、交通、语言、风俗习惯和宗教信仰等不同情况，组织区乡镇(坊)闾邻。抗日战争时期，废除闾邻，建立保甲，废除区公所，扩大乡镇。1940年，云南省公布《云南省各属乡镇保甲编组大纲》，废除区公所，扩大乡镇。乡镇下为保，保下为甲。据1947年保甲人口统计:云南省131个县市共有1426个乡镇、12650保、127591甲、1711402户、8960752人。

(三)新中国成立前云南城镇建设概况云南城镇建设的历史悠久，并具有鲜明的特点。早在先秦时期，古滇国都城(今晋宁县)就是云南最早的有规模的城镇之一。最具特色的是，云南为中国古代南方丝绸之路(蜀身毒道)的必经要道，叶榆(大理)、永昌(保山)、腾越(腾冲)、朱提(昭通)、味县(曲靖)、谷昌(昆明)等为丝路上商贸重镇，也是云南古代著名的工商业城镇。及至晚清，中国被迫打开国门，对外开放，云南一批近现代工商业城市随之崛起，如临近缅甸、印度的腾越作为玉石加工、商贸以及国防要塞，驻有英国领事馆，成为滇西军政商贸重镇；滇越铁路沿线的蒙自作为重要交通与商品集散中心也非常繁荣，并驻有法国领事馆，成为滇南军政商贸重镇。河口、麻栗坡也成为对外交流的重要口岸。一些著名矿产所在地也逐渐发展成为特色鲜明的矿业城镇，如个旧作为锡矿加工城镇、东川作为铜矿加工城市等。此外，古代各级政府驻地做为政治中心，也往往发展为一定规模的城镇，如元代之前，云南政治中心在大理，元代以后全省政治中心迁至昆明，昆明从此成为全省的中心城市。民国时期云南城镇化有一定的发展，除去上述工商城镇，最突出的是昆明城市的快速发展。1928年，云南省政府设立昆明市，将昆明县的8个乡镇各划分一部分作为昆明市的行政区域。抗日战争时期，昆明作为大后方的主要城市得到了快速发展，一批中央企业迁移到昆明，奠定了昆明作为云南省工业中心的基础。以西南联大为标志的内地高等院校迁滇亦极大促进了云南尤其是昆明文化教育的繁荣，并推动了昆明城市发展。抗战中，滇缅公路上的一些交通要塞也逐渐发展成为大小城镇。至1949年，昆明总人口27万。全省建制镇172个，镇区人口53万，平均每个镇人口不到3000人。总的来说，新中国成立前云南城镇化特点一是数量少、规模小，这与当时云南经济社会发育程度较落后密切相关；二是城镇的兴起大致有三个动力:或因交通而兴起商贸城镇，如古代的永昌，近代的蒙自、河口等，或因工业或资源开发而兴起工业城镇，如个旧与东川，或因政治经济中心而兴起综合性城市，如元代之前的大理和这之后的昆明。晚清时期的昆明城区

二、新中国成立初期的行政建置和区划体制(1950―1956)云南解放后，在中国共产党的领导下，全省各族人民拉开了建立人民民主专政性质的社会主义政权的序幕，各级地方人民政权相继建立。初步形成了省―地(市)―县―区―乡(镇)五级行政管理层次。从1950年至1952年为改造旧体制时期。为适应恢复国家经济的需要，根据云南的实际，本着“大稳定、小调整”的原则，对云南的行政区划进行了初步调整。从1953年至1957年为过渡到新体制时期。各项社会改造任务进展顺利，人民代表大会制度的建立，标志着政权和体制建设取得实质性突破。建政过程中，中共中央针对云南特殊情况提出了“团结第一，工作第二”的方针，并落实在行政区划与民族自治地区的建立等重大政策上，如结合民主改革，在行政区划的基础上推行民族区域自治，开创了云南行政区划工作的地方民族特色。

(一)人民民主政权在云南的确立云南解放后，在中国共产党的领导下，全省各族人民开始建立真正属于自己的人民政权。为了接管旧政权，成立了过渡性质的军事管制委员会。以后，社会秩序逐渐稳定，开始建立全省各级党组织和人民政权。为了调动各族各界各阶层人民参与建立社会主义政权的积极性，召开了各级各界人民代表会议。在行政区划和行政管理层次上，着重建立区、乡两级政权，确立了区、乡级基层行政管理体制和省―地(市)―县―区―乡五级行政管理层次以扩大和巩固党领导下的人民政权的群众基础，突出了社会主义政权为广大人民服务的新时代特色。

(二)调整行政区划随着社会主义政权在云南的确立，行政区划为适应建设社会主义的需要，本着“大稳定、小调整”的原则，初步对地(市)、县、区、乡的区划进行调整。专区级的区划变动较大的是设立个旧市、昆明市及东川矿区，撤销武定专区并入楚雄专区，宜良专区并入曲靖专区。县的数量和规模变动不大，撤销设治局和对汛督办的名称，其行政机构改为县或县级市。同时精减乡的数量，扩大乡的规模，加强乡级政权和机构的建设。

(三)民族区域自治制度的建立民族区域自治是在中华人民共和国领土内，以少数民族聚居区为基础的区域自治。民族自治区域的划分合理与否，关系到云南省的行政管理体制，关系到民族团结和边疆稳定。划设民族自治区的重要指标之一是辖区内少数民族人口所占比例。从云南的民族结构看，据1953年人口普查资料统计，云南省的少数民族总人口为540多万，占全省人口的31.59%。少数民族人口在全省形成大杂居、小聚居或互相交错分布的状况。云南不具备以某一民族为主体成立省级民族自治区的条件，拟实行自治州、自治县和自治乡三级民族自治的形式。1951年，云南省第一个县级民族区域自治地方――峨山彝族自治区正式成立。1953年，云南省第一个专区级的民族自治地方――西双版纳傣族自治区正式成立，它标志着中国共产党在云南边疆地区民主建政初步取得的重大进展。到1955年11月，全省先后建立了4个专区级、5个县级、12个区级、445个乡级的自治区，实行区域自治的少数民族达180多万人，占全省少数民族人口的32.2%，辖区土地面积占全省总面积的26.82%。值得指出的是，在这些少数民族中，还共有涉及8个州(市)、25个县(市)的地区，包括景颇、傈僳、独龙、怒、佤、布朗、基诺、德昂8个民族，及部分拉祜、苗、瑶、布依、纳西、阿昌、哈尼、汉、彝、傣、白、藏等共20个民族及尚未确定族属的“克木人”共66万人是直接从原始社会和奴隶社会直接过渡到社会主义社会(简称“直过民族”)，他们所居区域被划定为“民族直过区”，对他们采取了不同于其他地区的特殊政策，使他们跨越若干社会发展阶段，得以与其他兄弟民族一起迈步在社会主义道路上，实现各民族共同繁荣进步。云南民族自治地方成立时间一览表自治地方成立时间备注自治地方成立时间备注峨山彝族自治县 1951．5．12 河口瑶族自治县 1963．7．11 西双版纳傣族自治州 1953．1．24 沧源佤族自治县 1964．2．28 澜沧拉祜族自治县 1953．4．7 西盟佤族自治县 1965．3．5 德宏傣族景颇族自治州 1953．7．24 南涧彝族自治县 1965．11．27 江城哈尼族彝族自治县 1954．5．18 墨江哈尼族自治县1979．11．28 孟连傣族拉祜族佤族自治县1954．6．16 寻甸回族彝族自治县 1979．12．20 怒江傈僳族自治州 1954．8．23 元江哈尼族彝族傣族自治县 1980．11．22 耿马傣族佤族自治县 1955.10.16 新平彝族傣族自治县 1980．11．25 宁蒗彝族自治县 1956．9．20 维西傈僳族自治县 1985．10．13 贡山独龙族怒族自治县 1956．10．1 禄劝彝族苗族自治县 1985．11．25 巍山彝族回族自治县 1956．11．9 漾濞彝族自治县 1985．11．1 大理白族自治州 1956．11．22 金平苗族瑶族傣族自治县 1985．12．7 路南彝族自治县 1956．12．31 1998年改名为石林彝族自治县普洱哈尼族彝族自治县 1985．12．15 2007年更名为宁洱哈尼族彝族自治县迪庆藏族自治州 1957．9．13 景东彝族自治县 1985．12．20 红河哈尼族彝族自治州 1957．11．18 景谷傣族彝族自治县 1985．12．25

(四)新中国成立初期云南城镇建设发展1949年，全省只有昆明一个市，人口28万。经过增减调整，1950年，云南省设有昆明市和河口、麻栗坡两个县级市，1953年有昆明市和个旧、河口、麻栗坡、下关四个县级市，1954年，新设东川矿区，全省有172个镇 [3]。1958年9月，个旧市改为州辖市。10月，东川矿区改为东川市。截至1964年底，全省共有94个镇，其中77个是县级以上地方国家机关所在地，18个是农村集镇和工矿镇。为贯彻中央指示，1965年5月22日，云南省委决定撤销呈贡区，恢复呈贡县，仍归昆明市领导；缩小东川市行政区划，恢复会泽县，会泽县划归曲靖专区领导；个旧市保留原建制和规模；下关市仍保留原建制规模。5月26日，省人委决定全省保留83个镇、设立44个镇、撤销11个镇。截至“文化大革命”前的1965年，云南共有2个地级市、2个县级市、1个县级镇，市镇人口(按城乡人口分)由1960年的305.25万人降为261.39万人，减少43.86万人；乡村人口由1960年的1589.3万人增为1965年的1898.97万人，增加309.67万人，呈现逆城市化的不合理现象。

三、计划经济时期的行政区划体制(1957―1978)1957年基本完成社会主义改造标志着我国计划经济体制的正式确立，云南省与全国一样，由此进入了计划经济时期，伴随着全国跌宕起伏的政治经济形势，行政区划和城镇化在这个阶段也经历了曲折的发展，既有进步的地方，也有混乱甚至倒退的现象，尤其是 “文化大革命”对已经初具雏形的社会主义政权体系和行政区划体制造成极大的冲击与破坏，而整个计划经济时期的城镇化也处于停滞甚至倒退状态，留下了很多应引以为鉴的教训。

(一)政权组织的曲折发展1954年宪法的颁布，标志着我国的宪政体系即政权体系基本建立起来并逐步发展完善。总体来说，从1957年进入全面建设社会主义时期到“文化大革命”前，云南省的政权建设是平稳健康的，表现为随着宪法和政府组织法的颁布实施，省内各级党的组织体系、各级人民政府委员会等组织的建立和完善。“文化大革命”开始后，随着各地造反派纷纷夺权和公、检、法机关被 “砸烂”，全省上下陷入无政府状态。为此，云南省先是成立了各级军事管制委员会，以取代被破坏的各级党政领导机关，对全省实行了为期1年零9个月的军事管制。随着局势不断失控，军管会也逐渐退出了历史舞台，由各级革委会取而代之。至1968年12月16日，省、专区和县三级都成立了革委会。革委会是实行党政军合一，是“文化大革命”中全国省级及其以下各级政权和各基层单位领导机构的特殊组织形式。1980年，随着各级人民政府的相继成立，实行了12年之久的“革命委员会”正式退出历史舞台。

(二)行政区划调整“文化大革命”前云南省行政区域的调整。在农村基层行政区划方面，一是区、乡(民族乡)并存；二是并乡撤区工作，通过并乡撤区，构建了省、自治州(专区)、县、区、乡这样一种实四级、虚五级并存的行政管理模式，这就有别于内地大部分省区的行政区划；三是各种形式的农业合作组织在边疆民族地区建立，包括建立生产文化站，建立爱国生产委员会等。到1957年底，全省划分为8个专区、6个自治州、1个矿区(地级)、2个地级市、1个县级市、113个县、10个自治县、1个自治区(县级)、5个版纳(县级)、2个办事处(县级)、7个市辖区、1个镇(县级)。在整个“文革”期间，云南省的行政体制发生了几次重大的变化，但行政区划却始终保持了大稳定、小调整。至1978年，云南省共有7个地区、8个自治州、2个地级市、2个县级市、106个县、15个自治县、1个县级区、4个市辖区、1个县级镇。

(三)人民公社管理体制人民公社的建立与“大跃进”运动密切相关。1961年，国民经济调整后，人民公社从大公社体制过渡到“三级所有，队为基础”为标志的小公社体制。人民公社时期的行政区划，以一个较大的自然镇作为行政和政治中心；承认传统的居住模式，以自然村为基础区划生产小队。云南边疆民族地区的“大跃进”人民公社化运动，基本上是和内地一般地区同时发动的，由于忽视了边疆、民族的特点，而引起了社会的急剧动荡和大规模的边民外迁外逃，引起了中央高度重视。1959年5月25日，中共云南省委决定对边疆采取保留帽子办成联社的形式，行政区划基本又恢复了原区、乡的建制，没有引起更大的边疆民族地区的动荡。1969年，云南省革委会主任谭甫仁批判“边疆特殊论”、“民族落后论”，边疆各县第二次实现了人民公社化。云南边疆第二次人民公社化严重地挫伤了群众劳动积极性，严重破坏了生产力，造成人心不稳，边民外逃，致使民族团结和边防安定局面遭受严重破坏。

(四)民族区域自治的曲折1957年至1966年，云南的民族区域自治在曲折中前进。在1958年开始的“大跃进”运动中，云南在落实民族区域自治政策上偏离了党的民族政策，忽视了民族特点和少数民族平等权利、自治权利，一些民族自治地方被撤并，有的经历了反复的设立、撤并、再设立。从1961年起，云南省恢复了西双版纳、怒江、迪庆和德宏等自治州建制，恢复或新建了部分自治县和民族乡，并进行了相应的行政区划调整。至1966年，全省共有8个民族自治州、15个民族自治县。“文化大革命”期间，民族区域自治政策遭到严重破坏，西双版纳、怒江、迪庆、德宏4个自治州被取消，所属行政区域被并入附近专区，即使没有被取消的民族自治地方，自治权也丧失殆尽。后来在中央的多次指示及督促下，这些民族自治地方建制逐步恢复，并成