[从退耕还林谈我旗的生态建设]摘要：退耕还林工程是我国进入二十一世纪国家投资最大、涉及面最广、政策性最强、任务最重、群众参与程度最高的生态环境建设工程。加强对这一工程理论与实践研究，对搞好退耕还...+阅读
加强生态建设，是党中央、国务院提出的一项战略任务。2001年4月，朱镕基总理视察湘西，明确要求我州千方百计抓好以退耕还林为重点的环境保护和建设。5年来，我州各级党委、政府和各族人民谨记总理的教诲和嘱托，以生态州建设为目标，以退耕还林为重点，全面加强生态环境保护和建设，取得了显著的社会、经济和生态效益。但同时我们也看到，由于多种原因
，我州退耕还林中也存在着许多令人担忧和亟待解决的问题。
一、我州退耕还林取得的主要成效
我州退耕还林工程自2000年永顺试点、2001年全面铺开以来，已累计完成退耕还林面积366万亩，其中退耕地造林187万亩，宜林荒山造林179万亩。项目覆盖全州219个乡镇、2596个村、50.65万农户。国家累计投入建设资金12.7亿元，其中种苗及造林补助费1.72亿元，现金补助1.09亿元，粮食折现补贴资金9.89亿元。退耕还林工程的实施，不仅增加了农民收入，加快了农村脱贫致富步伐，推动农业结构调整，促进农村经济建设，改善生态状况，提高各级干部群众生态意识和环境保护意识，而且增强了广大群众全面建设小康社会，实现追赶型跨越式发展的信心和决心。
二、我州退耕还林工程实施过程中存在的主要问题
我州退耕还林建设取得了巨大的成绩，被群众誉为“德政工程”和“民心工程”，深受广大人民群众的拥护和支持。但由于退耕还林工程庞大、涉及面广、政策性强、时间紧、任务重，以及思想、物质准备不够充分等原因，工作中也还存在着许多不容忽视并亟待解决的问题，主要表现在：
1、规划布局不尽合理。我州退耕还林工程虽然实行了先行试点示范，以点带面的运作模式，但由于工程建设任务重，要求时间紧，准备不充分等原因，大多数项目区都是在先施工后规划或边实施边规划的情况下完成的，难免出现工程布局不合理，树种选择不科学，不适地适树等问题。全州已完成的366万亩退耕还林中，经济林仅占8.6，远远低于20的科学比例。
2、服务不够到位。退耕还林工程全面铺开后，针对退耕农户的技术、政策等培训工作并没有很好地落实到位。农民对退耕还林的抚育管理，特别是经济林培蔸、追肥、修枝等一系列技术措施缺乏了解，群众致富增收手段不多，退耕还林科技含量不高，后劲不足。此外，为实现退耕还林任务和面积的达标，一些县市和乡镇在退耕还林政策宣传上，讲优惠政策的多，讲权利与义务的少，导致部分群众特别是一部分造林大户在退耕还林过程中只注重钱粮兑现，忽视抚育管护，忽视长远利益。
3、后续管理困难。一是农村能源建设相对滞后，难以满足广大农民对能源的需求，群众生活燃料仍然以割草砍柴为主，给封山护林带来难度。二是护林人员报酬不落实，队伍不稳定，管护难到位。全州6000名护林员有60的人员报酬不落实，且报酬标准不统一，管护效果相差大。三是受传统思想的影响，不少农户习惯于粗放管理，重造轻管，只注重国家钱粮补助，不注重苗木培育管理。四是管护制度不健全，缺乏有效约束。
4、工作经费缺乏。我州自2000年实施退耕还林工程以来，州县两级财政应安排建设工作经费3674万元，但实际到位1539万元，到位率仅为41.9。由于缺乏工作经费，一些地方退耕还林检查验收工作执行不够到位。如按照《退耕还林条例》要求，钱粮补助兑现需在林业部门验收合格后才能进行，但实际上是国家的钱粮补助一到位就安排了钱粮兑现，根本没有组织有效的检查验收。此外，本该同步进行的退耕农户林权证发放工作也因经费不足而进展缓慢，且很不规范，这些都一定程度影响到退耕还林工程的质量和效果。
三、加强我州退耕还林后续管理工作的几点建议
（一）强化组织领导，完善退耕还林任期目标责任制。我州退耕还林工程规模庞大，涉及面广，影响深远，没有各级党委、政府的参与和重视，没有明确的责任目标，就不可能获得较好的社会、经济和生态效益。为此，建议州委、州政府在总结过来退耕还林实践经验的基础上，组织有关部门制定《湘西州退耕还林目标管理办法》，实行严格的任期目标责任制，纳入同级人大和上级政府的督查范围。对各地履行责任制的情况，由上级林业主管部门定期检查通报，严格进行考核。同时，建立退耕还林工程质量责任追究制度，对因工作不力，造成项目建设不落实、造成工程质量事故或造成新的生态环境破坏的，严格追究有关领导和责任人的责任，造成严重后果的要依法追究相应法律责任。
（二）以封促管，全面加强森林资源保护管理。目前我州退耕还林面积已达到360多万亩，有林地面积达到953.8万亩，封山育林、封山护林工程摆在了突出的位置。一是要搞好规划。根据全州林业发展总体规划，到2010年，全州封山护林面积要达到1200万亩，州级以上自然保护区要达到10个以上。建议由州统一制定封山育林具体规划，把任务分解到县，到乡镇，到村组，到流域，到山头。并将全州各类自然保护区、重点林12全文查看业建设项目区、生态公益林、风景名胜区以及河流两岸、公路两旁、水库四周全部纳入封山护林规划，从整体上封住管死。对生态区位非常重要的地方实行退人还山和生态移民，从根本上解决对生态环境和森林资源的破坏，促进农民脱贫致富。二是要加强护林员队伍建设。根据州委、州政府《关于加快林业发展的若干意见》的要求，各县市应结合本县实际，认真抓好护林员队
伍建设。做到每个村配备一名专职护林员，每个组配备一名兼职护林员。对护林员要明确职责，划定责任区，制定奖罚制度。护林员报酬应采取村民民主协商的办法，从退耕农户管护经费中解决。生态公益林和退耕还林封山育林资金到位后，从公益林和封山育林资金中解决。三是坚决执行林木限额采伐和征占用林地审批制度。严格按照州人大常委会《决议》和州委、州政府《意见》的要求，将商品材下达到商品林区内的国有林场、集体林场和个体规模林场内采伐。同时积极开展林业严打整治专项斗争，加大林业执法力度。
（三）统筹协调，完善退耕还林后续相关政策。一是改革和完善林业产权制度。依法及时核发林权证，切实保护林权所有者的合法权益。通过建立优惠政策和激励机制，推进森林、林木和林地使用权合理流转，明确非公有制林业的法律地位，落实“谁造谁有，合造共有”的政策。对大户林场、企事业单位和机关团体干部职工所造的人工林，各级林业部门应优先安排采伐计划，其更新造林纳入林业重点工程建设给予支持。二是完善农村能源建设政策。在全州农村能源建设的布局中把建设的重点向退耕还林和封山育林区农户倾斜，对农民自愿进行其他能源改造的给予政策性扶持，并逐步提高补助标准。同时在今后的林业工程建设中，有计划的发展桤木、刺槐等生态经济兼用的薪炭林，解决山区群众烧柴难的问题。三是建立退耕农户管理责任制。通过签订合同等形式，把国家补助政策兑现与林木抚育管理结合起来。对未完成年度抚育任务的农户不予兑现退耕还林补助；对造成苗木损坏、达不到验收要求的，由县市林业部门提供苗木，乡镇统一组织补植，其苗木费用从相关农户的退耕还林补助中扣除。同时制定造林大户经营承包管理办法，规范大户林木经营承包行为，减少合同纠纷，维护社会稳定。
（四）优惠政策，加大对林业的投入和扶持。一是加大对林业的财政投入。各级政府应把公益林建设、重点林业基础设施建设和退耕还林工作经费纳入本级财政预算，并予以优先安排。在认真落实和解决好乡镇林业站事业编制和工资待遇的同时，加大乡镇林业站的改革改制工作，做好富余人员的分流工作，解除基层林业职工的后顾之忧。二是继续对林业实行长期限、低利息信贷扶持政策。林业经营者和退耕农户可依法以林木抵押申请银行贷款。对纳入国家政策性贷款的林果重点加工项目和速生丰产林建设，各级财政应给予贴息。三是加强退耕还林科技服务。在林业部门技术力量有限的情况下，建议由各类科技协会、工程师协会牵头，组织农业、科技、畜牧、扶贫开发等部门技术力量，开展退耕还林科技培训和服务活动，着力培养和扶持一批退耕还林科技示范户、林业开发大户，以点带面，推动科技兴林和科技致富。
（五）以短养长，积极发展后续产业。一是在坚持生态优先的前提下，结合农业结构调整，合理选择造林树种，大力推行林竹、林药、林草、林果间种等生态经济型造林模式，发展中药材、林木种苗、花卉、森林食品等产业。通过开发林下资源，发展种植、养殖、培植、采集等多种经营。二是充分抓住我州与湖南泰格集团合作造林、与湘泉制药、本草药业合作建设木本药材基地的机遇，大力发展以桤木为主的速生工业原料林和以杜仲、黄柏、厚朴为主的木本药材，依托企业集团带动、基地带动和大户带动促进农民增收，促进林种、树种结构调整。同时在今后实施的退耕还林和林业重点工程造林中，根据生态优先的原则，选择适宜的林种、树种和配置模式，培植多种资源，带动相关产业的发展，解决5—8年以后的后顾之忧。12全文查看加强生态建设，是党中央、国务院提出的一项战略任务。
2001年4月，朱镕基总理视察湘西，明确要求我州千方百计抓好以退耕还林为重点的环境保护和建设。5年来，我州各级党委、政府和各族人民谨记总理的教诲和嘱托，以生态州建设为目标，以退耕还林为重点，全面加强生态环境保护和建设，取得了显著的社会、经济和生态效益。但同时我们也看到，由于多种原因
，我州退耕还林中也存在着许多令人担忧和亟待解决的问题。
一、我州退耕还林取得的主要成效
我州退耕还林工程自2000年永顺试点、2001年全面铺开以来，已累计完成退耕还林面积366万亩，其中退耕地造林187万亩，宜林荒山造林179万亩。项目覆盖全州219个乡镇、2596个村、50.65万农户。国家累计投入建设资金12.7亿元，其中种苗及造林补助费1.72亿元，现金补助1.09亿元，粮食折现补贴资金9.89亿元。退耕还林工程的实施，不仅增加了农民收入，加快了农村脱贫致富步伐，推动农业结构调整，促进农村经济建设，改善生态状况，提高各级干部群众生态意识和环境保护意识，而且增强了广大群众全面建设小康社会，实现追赶型跨越式发展的信心和决心。
二、我州退耕还林工程实施过程中存在的主要问题
我州退耕还林建设取得了巨大的成绩，被群众誉为“德政工程”和“民心工程”，深受广大人民群众的拥护和支持。但由于退耕还林工程庞大、涉及面广、政策性强、时间紧、任务重，以及思想、物质准备不够充分等原因，工作中也还存在着许多不容忽视并亟待解决的问题，主要表现在：
1、规划布局不尽合理。我州退耕还林工程虽然实行了先行试点示范，以点带面的运作模式，但由于工程建设任务重，要求时间紧，准备不充分等原因，大多数项目区都是在先施工后规划或边实施边规划的情况下完成的，难免出现工程布局不合理，树种选择不科学，不适地适树等问题。全州已完成的366万亩退耕还林中，经济林仅占8.6，远远低于20的科学比例。
2、服务不够到位。退耕还林工程全面铺开后，针对退耕农户的技术、政策等培训工作并没有很好地落实到位。农民对退耕还林的抚育管理，特别是经济林培蔸、追肥、修枝等一系列技术措施缺乏了解，群众致富增收手段不多，退耕还林科技含量不高，后劲不足。此外，为实现退耕还林任务和面积的达标，一些县市和乡镇在退耕还林政策宣传上，讲优惠政策的多，讲权利与义务的少，导致部分群众特别是一部分造林大户在退耕还林过程中只注重钱粮兑现，忽视抚育管护，忽视长远利益。
3、后续管理困难。一是农村能源建设相对滞后，难以满足广大农民对能源的需求，群众生活燃料仍然以割草砍柴为主，给封山护林带来难度。二是护林人员报酬不落实，队伍不稳定，管护难到位。全州6000名护林员有60的人员报酬不落实，且报酬标准不统一，管护效果相差大。三是受传统思想的影响，不少农户习惯于粗放管理，重造轻管，只注重国家钱粮补助，不注重苗木培育管理。四是管护制度不健全，缺乏有效约束。
4、工作经费缺乏。我州自2000年实施退耕还林工程以来，州县两级财政应安排建设工作经费3674万元，但实际到位1539万元，到位率仅为41.9。由于缺乏工作经费，一些地方退耕还林检查验收工作执行不够到位。如按照《退耕还林条例》要求，钱粮补助兑现需在林业部门验收合格后才能进行，但实际上是国家的钱粮补助一到位就安排了钱粮兑现，根本没有组织有效的检查验收。此外，本该同步进行的退耕农户林权证发放工作也因经费不足而进展缓慢，且很不规范，这些都一定程度影响到退耕还林工程的质量和效果。
三、加强我州退耕还林后续管理工作的几点建议
（一）强化组织领导，完善退耕还林任期目标责任制。我州退耕还林工程规模庞大，涉及面广，影响深远，没有各级党委、政府的参与和重视，没有明确的责任目标，就不可能获得较好的社会、经济和生态效益。为此，建议州委、州政府在总结过来退耕还林实践经验的基础上，组织有关部门制定《湘西州退耕还林目标管理办法》，实行严格的任期目标责任制，纳入同级人大和上级政府的督查范围。对各地履行责任制的情况，由上级林业主管部门定期检查通报，严格进行考核。同时，建立退耕还林工程质量责任追究制度，对因工作不力，造成项目建设不落实、造成工程质量事故或造成新的生态环境破坏的，严格追究有关领导和责任人的责任，造成严重后果的要依法追究相应法律责任。
（二）以封促管，全面加强森林资源保护管理。目前我州退耕还林面积已达到360多万亩，有林地面积达到953.8万亩，封山育林、封山护林工程摆在了突出的位置。一是要搞好规划。根据全州林业发展总体规划，到2010年，全州封山护林面积要达到1200万亩，州级以上自然保护区要达到10个以上。建议由州统一制定封山育林具体规划，把任务分解到县，到乡镇，到村组，到流域，到山头。并将全州各类自然保护区、重点林[]业建设项目区、生态公益林、风景名胜区以及河流两岸、公路两旁、水库四周全部纳入封山护林规划，从整体上封住管死。对生态区位非常重要的地方实行退人还山和生态移民，从根本上解决对生态环境和森林资源的破坏，促进农民脱贫致富。二是要加强护林员队伍建设。根据州委、州政府《关于加快林业发展的若干意见》的要求，各县市应结合本县实际，认真抓好护林员队
伍建设。做到每个村配备一名专职护林员，每个组配备一名兼职护林员。对护林员要明确职责，划定责任区，制定奖罚制度。护林员报酬应采取村民民主协商的办法，从退耕农户管护经费中解决。生态公益林和退耕还林封山育林资金到位后，从公益林和封山育林资金中解决。三是坚决执行林木限额采伐和征占用林地审批制度。严格按照州人大常委会《决议》和州委、州政府《意见》的要求，将商品材下达到商品林区内的国有林场、集体林场和个体规模林场内采伐。同时积极开展林业严打整治专项斗争，加大林业执法力度。
（三）统筹协调，完善退耕还林后续相关政策。一是改革和完善林业产权制度。依法及时核发林权证，切实保护林权所有者的合法权益。通过建立优惠政策和激励机制，推进森林、林木和林地使用权合理流转，明确非公有制林业的法律地位，落实“谁造谁有，合造共有”的政策。对大户林场、企事业单位和机关团体干部职工所造的人工林，各级林业部门应优先安排采伐计划，其更新造林纳入林业重点工程建设给予支持。二是完善农村能源建设政策。在全州农村能源建设的布局中把建设的重点向退耕还林和封山育林区农户倾斜，对农民自愿进行其他能源改造的给予政策性扶持，并逐步提高补助标准。同时在今后的林业工程建设中，有计划的发展桤木、刺槐等生态经济兼用的薪炭林，解决山区群众烧柴难的问题。三是建立退耕农户管理责任制。通过签订合同等形式，把国家补助政策兑现与林木抚育管理结合起来。对未完成年度抚育任务的农户不予兑现退耕还林补助；对造成苗木损坏、达不到验收要求的，由县市林业部门提供苗木，乡镇统一组织补植，其苗木费用从相关农户的退耕还林补助中扣除。同时制定造林大户经营承包管理办法，规范大户林木经营承包行为，减少合同纠纷，维护社会稳定。
（四）优惠政策，加大对林业的投入和扶持。一是加大对林业的财政投入。各级政府应把公益林建设、重点林业基础设施建设和退耕还林工作经费纳入本级财政预算，并予以优先安排。在认真落实和解决好乡镇林业站事业编制和工资待遇的同时，加大乡镇林业站的改革改制工作，做好富余人员的分流工作，解除基层林业职工的后顾之忧。二是继续对林业实行长期限、低利息信贷扶持政策。林业经营者和退耕农户可依法以林木抵押申请银行贷款。对纳入国家政策性贷款的林果重点加工项目和速生丰产林建设，各级财政应给予贴息。三是加强退耕还林科技服务。在林业部门技术力量有限的情况下，建议由各类科技协会、工程师协会牵头，组织农业、科技、畜牧、扶贫开发等部门技术力量，开展退耕还林科技培训和服务活动，着力培养和扶持一批退耕还林科技示范户、林业开发大户，以点带面，推动科技兴林和科技致富。
（五）以短养长，积极发展后续产业。一是在坚持生态优先的前提下，结合农业结构调整，合理选择造林树种，大力推行林竹、林药、林草、林果间种等生态经济型造林模式，发展中药材、林木种苗、花卉、森林食品等产业。通过开发林下资源，发展种植、养殖、培植、采集等多种经营。二是充分抓住我州与湖南泰格集团合作造林、与湘泉制药、本草药业合作建设木本药材基地的机遇，大力发展以桤木为主的速生工业原料林和以杜仲、黄柏、厚朴为主的木本药材，依托企业集团带动、基地带动和大户带动促进农民增收，促进林种、树种结构调整。同时在今后实施的退耕还林和林业重点工程造林中，根据生态优先的原则，选择适宜的林种、树种和配置模式，培植多种资源，带动相关产业的发展，解决5—8年以后的后顾之忧。
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