社会保障基金的严峻挑战

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社会保障基金的严峻挑战

在中国，通过社会养老体系提供老年生活保障，是在改革开放以后才开始的，历史还相当短暂。我国人口多，底子薄，经济不发达的基本国情和日趋严重的人口老龄化问题，决定了社会养老事业的进程比较艰难，发展中的中国养老体系面临一系列严峻挑战。 1.人口老龄化的速度加快，养老金负担增长迅猛自上个世纪70年代始，我国实行计划生育的基本国策，人口出生率经过一段时间的大幅度下降之后，一直保持在一个较低水平。与此同时，随着生活水平提高和医疗条件改善，人口预期寿命迅速增长。在这两个因素的共同作用下，老龄人口的比重迅速加大。2000年，我国60岁和65岁以上的人口占总人口的比例分别为10%和7%，这标志着我国已进入老龄化社会。根据中国人口研究中心的预测（2003）,2050前我国的老龄人口比例和老龄人口规模将持续增长。

根据他们的研究，从现在到2035年，中国老龄人口呈加速增长的态势，60岁以上和65岁以上人口的年均增长率分别为3.5396和3.7396，远高于2000年至2005年间的2.18%和2.64%。2035年以后，虽然老龄化的增速有所放缓，但是老龄人口的比例和绝对规模仍然继续加大。到2050年，我国60岁和65岁以上的老年人口数将达到4.5亿和3.36亿，分别占总人口的32.7%和24.4%。相关研究还表明，中国人口老龄化的速度大大高于世界平均水平。2000年，全球和中国60岁以上人口比例均为10%左右，二者大体相当。而到2030年，前者仅增长至1696，而中国的比例则高达24.5%。上述研究表明，今后相当长的一段时间内，我国养老体系将面临以下几个问题：第一，老龄人口数量大，养老负担总量很高，而且增长速度很快；第二，老龄人口比例高，人口赡养比（老年人口与劳动力人口的比例）逐步加大，每个劳动力身上需要承担的养老义务比以往更重。

更重要的是，发达国家是在经济和社会发展达到一个比较高的水平后才进入老龄化社会的，而我国是未富先老，在2000年进入老龄化社会时人均GDP仅约1000美元，远低于其他国家进入老龄化社会时人均GDP3000—5000美元的水平，这意味着我国在尚处于发展中阶段时期就必须迎接“银发危机”的挑战，我们所遇到的困难将更多、更大。 2.国家基本养老保险尚不健全，覆盖面较窄，历史包袱较重养老保障体系的核心部分是国家基本养老保险。基本养老保险是国家为了保障退休人员的基本生活，统一政策、强制实施的一种养老制度；具有低水平、广覆盖。强制性的基本特征。我国基本养老保险始建于上个世纪90年代，迄今为止，主要覆盖了城镇企业职工，其中主要是国有和集体企业职工，其他经济成份的职工尚处于逐步加入的过程中。

虽然近年来基本养老保险参保人数{缴费职工数与领取养老金人数之和）逐年增加，但参保人数占城镇人口的比例仍处于30%左右的低水平，基本养老保险在城镇地区的覆盖面还相当有限。此外，占全国总人口6096的农民尚无基本养老保险。改革开放以来，农村面貌发生了较大变化，但城乡差距却并没缩小，在养老方面表现得尤为突出。当前，只有部分发达地区在探索农村的社会养老模式，规模较小，保障水平很低。从全国来看，绝大多数农民尚无一个可以依靠的社会养老体系.老年人的生活主要依靠土地上的劳作和子女的供养，这种传统的养老模式很难持续下去。从世界情况看，各类公共养老金计划大约覆盖了全球三分之一的劳动力人口，相比之下，中国基本养老保险的覆盖面还不到劳动力人口（15岁到60岁之间的人口）的15%，不及世界平均水平的一半，扩大基本养老保险覆盖面的任务还非常艰巨。

当前，我国经济社会发展中出现的一些新情况新问题，反映出扩大基本养老保障覆盖面的迫切性。譬如，实施计划生育政策后出生的一代独生子女正在成年，越来越多的城市家庭呈现出4+2+1的抚养结构（4个老人，2个青年人和一个孩子），这种抚养结构之下，完全依靠家庭来供养老人将非常困难，需通过社会养老体系来解决。又如，随着我国工业化和城镇化步伐的加快，大量的农村剩余劳动力正在逐步转移到城镇中来。现在，进城务工的农民数量有一亿人左右，另外还有近4000万因为土地被征用而无地可种的失地农民.对他们而言，土地已不能再提供养老保障，加入社会养老体系才是解决问题的根本途径。覆盖面窄只是困境的一部分，基本养老保险的另一个问题，就是历史包袱重。

20世纪90年代的养老改革明确了基本养老保险实行部分积累制。基本养老金包括两部分：一部分来源于企业缴费形成的社会统筹基金，实行现收现付制；另一部分来源于职工个人缴费形成的个人账户基金，实行积累制。应该说这个制度设计是科学的，现收现付部分有利于国家发挥收入调节作用，维护社会公平；个人账户部分有利干积累养老基金，以缓解人口老龄化的冲击。但是新制度建立时，已退休的职工（老人）和在职职工（中人）在新制度实施前都没有个人账户积累，形成个人账户的历史缺口，这就是所谓的“转制成本”。1995年到2000年间，国内外多个机构曾经对我国的转制成本做过估算，这些结果是在不同的假设条件下计算出来的，所以有较大的...

急急急！我国养老基金空帐形成的原因和解决的基本思路

养老保险的基金缺口是体制运行的最大难关，究其原因我们认为有以下几点：1.人口老龄化。据统计，2000年我国60岁以上的老年人口已达1.3亿，占总人口的10.2%。10%是老龄化社会的临界点，也就是说我国已进入老龄型国家的行列。由于1950—1958年、1962—1970年以及1985年以后3次生育高峰，加上计划生育政策、不断预期的人口寿命延长、抚养孩子的成本增加等因素，使我国面临着比西方国家更为严峻的人口老龄化问题。另外，我国现有60岁以上的老人每年以3%的速度增加，这意味着我国每年净增380多万60岁以上的老年人，50多万80岁以上的老年人。预计到2025年60岁以上的人口将占总人口的33% ，到2040年将占45%，而以此相对应的劳动力队伍的规模将开始下降，1995年65岁（含65岁）以上的退休人数与职工比为1:10，预计2050年将下降为1:5。

这种人口走势预示着我国劳动者的数量将相对下降，社会保险缴纳水平也会随之下降，养老保险基金积累将相对缩小。2.退休年龄低。20世纪50年代初我国建立的企业职工退休制度，对退休年龄有明确规定，1958年和1978年曾两次修改。1991年6月国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对原职工退休年龄规定给予延续，即男职工满60周岁，女职工满50周岁，女干部满55周岁。提前退休的规定：男职工满50周岁，女职工满45周岁，因疾病完全丧失劳动能力的可提前退休即病退；从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或有毒有害工种（即特殊工种）的工作，男职工满55周岁，女职工满45周岁，可提前退休。世界各国退休年龄不尽相同。全世界165个国家对退休年龄做了具体规定，男女退休年龄相同的多于男女退休年龄不同的国家（相同98国，占59 4% ；不同67国，占40.6%）。

男性平均退休年龄高于女性。1999年，全世界165个国家平均退休年龄，男性为60.5岁，女性为58.6岁；凡男女退休年龄有差距，都是男性高于女性；男性一般比女性高3~5年；最高退休年龄（享受养老金年龄）男女都是67岁（丹麦、冰岛和挪威），男女最低退休年龄（享受养老金年龄）为5O岁（斯威士兰、赞比亚、科威特等）；我国退休年龄男性6O岁，女性5O至55岁。其中，男性“工人”与女性“工人”退休年龄差距为1O年，是世界上两性退休年龄差距最大的国家。我国男性低于世界平均退休年龄0.5岁，女性低于世界平均退休年龄8.6岁。因此，我国应在普遍提高退休年龄的同时，缩小男女之间的差距。3.覆盖面狭窄。在我国，养老保险并没有实现真正意义的全覆盖。社会保险的公平原则要求将全体国民都纳入社会安全网，但在我国真正能享受到社会保障的人只是国家机关工作人员、国有企业和城镇大集体企业职工，而这部分人员只占社会成员的一小部分。

据调查，各地国有、集体企业使用的本地籍农村劳动力、外来劳动力，特别是建制镇以上办理工商注册登记的各种所有制企业及其职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者，并未全部纳入养老保险覆盖范围。另外，一些国有、集体企业参保人数大幅度下降。随着企业改制力度的加大，近年来，各地中断缴费的职工急剧上升。据劳动保障部统计资料显示，截止到2001年6月，全国企业职工参加养老保险的人数比上年年底减少25万人，降幅为0.28% ，参保缴费人数减少155万人，降幅为1.45% ，而我国同期计增离退休人员79万人，多支出养老金105亿。4.基金投资运营管理水平不高，方式单一，难以实现基金的保值增值。为了加强对基金的管理，国务院明文规定，目前养老保险基金实行收支两条线管理，社会保险经办机构除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国债和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。

这种严格的投资政策造成了基金的低收益率，而实际收益率低是基金收支失衡的主要因素。在我国现行的部分基金积累制的筹资机制下，基金收益率只有超过通货膨胀率和工资增长率，才能保证其未来的抗风险能力。投资政策的限制使基金只能用于购买国债或存入银行。由于2O世纪8O年代以来我国通货膨胀的压力，基金的实际收益率自1992年之后一直为负数。事实表明，养老基金存在贬值『口』题，这必然会使基金的保值增值难以实现，最终导致养老保险基金的长、短期收支失衡。5 实际缴费率低。在我国，工资总额远远小于实际的劳动收__入，同时基金征缴率明显偏低，基金收入大打折扣。与发达的市场经济国家相比，作为社会保险费基石的工资总额在我国具有两个明显的特点。

第一，劳动收入非工资化、非货币化程度高，工资总额大大少于劳动收入；第二，社会保险制度核定的缴费工资额小于工资总额。我国的劳动收入由实物收入和货币收入组成。货币收入又包括政府统计口径的工资总额和非工资收入。虽然政府规定工资总额由工资、奖金、津贴、补贴等收入组成，但企业会以种种名义发放不统计在“工资总额”内的收入，形成一部分非工资收入。这样，社会保险机构核定的缴费工资总额远远小于统计口径的工资总额。6.转制成本的客观存在。过渡时期的社会政策存在转制成本是不可避免的，这也是影响养老保险基金...

中国目前经济社会下如何构建完善养老保险体系

改革前社会保障费用全部由企业负担，改革后由企业和个人分担。但由于个人负担有限，而国有企业对“以支定收，略有节余”原则的责任是无限的，虽然中央政府规定企业交费率一般不超过本单位职工总工资的20%，但有些老工业基地企业的养老负担已达工资总额的24%甚至更高，再加上失业保险和医疗保险，有的企业缴费率高达30%以上，一些企业开始用生产性资金甚至银行贷款来缴纳社会保险费。但在这么高的交费率下，养老金当期收入仍然不够当期支出，形成一种高交费率和低保费收入的矛盾。统账结合养老模式面临危机的原因分析养老保险统账结合模式之所以面临入不敷出、空账运行等危机，有宏观经济增长趋缓、企业效益滑坡、养老金管理不善等等客观原因，但最主要的还是模式本身固有的体制问题没有解决好。

（1）回避转制成本从现收现付制过渡到“统账结合”制，意味着当前就业人口养老金缴纳的一部分要建立他们的个人账户，这部分养老金不再作代际转移，这自然会出现一块“缺口”，这个“缺口”就是业内人士所言的转制成本。从拉美经验来看，各国都由政府来承担转制成本，然后采取不同措施加以解决。然而，中国却不愿意公开承担起转制成本，主要因为其规模太大。各个机构对中国转制成本规模的估计差别比较大，从1万亿 10万亿不等，比较折中的看法是3-4万亿元。由于绝对规模巨大，很难一下子筹集到这么一大笔资金以备转制之需，出于这种顾虑，中国回避了转制成本这个棘手的问题，希望能够通过巧妙的制度设计来慢慢将其消化，不太现实地寄希望于在职一代在为自已的老年生活积累养老基金的同时，担负起“老人”和“中人”的养老任务，也为我们的养老保险制度留下了隐患。

（2）目标替代率过高中国社会养老保险制度目标是建立一个由国家、企业和个人共同参与的，即基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）和职工个人储蓄养老保险相结合的多层次的养老保险制度。其中基本养老金的目标替代率是60%。而实际运行中，基本养老金替代率已达到80%左右，有的地方甚至达到100%以上，过高的替代率不仅加剧了基金压力，而且诱发了提前退休。中国基本养老金过高的替代率同时也挤占了企业补充养老保险和个人储蓄养老保险的发展空间，难以形成真正的“三支柱”养老模式。

（3）退休年龄过低和提前退休退休基金积累制度优于现收现付制度的前提条件之一是负担系数（退休年数/工作年数）小于制度内赡养率（退休职工人数/在职职工人数），否则积累制就是不经济的。中国在50年代建立养老保险制度之时，将退休年龄规定为：男60岁，女干部55岁，女工人50岁。目前中国人口的平均预期寿命比当时增长了20年以上，仍然采用这一退休年龄显然不合理的。在世界上中国的退休年龄与是很低的，在24个发达国家中，规定退休年龄为65岁的占67%,67岁以上的17%,60岁的占13%,55岁的占3%。中国人口在60岁时的预期平均余岁为16年，设工龄为40年，负担系数为1:2.5，高于目前1:3.1的制度赡养率。对女性而言，负担系数就更高了。如果不提高退休年龄降低负担系数，那么目前的部分积累制相对于现收现付制而言，便是不经济的制度。

（4）征缴率低养老保险费收缴困难，欠缴保费的情况大量出现。有关资料显示，1992~1998年，全国养老保险费的收缴率分别为95.7%、92.4%、90.5%、90%、87%、90.7%和82.7%。虽然1999年以后征缴率有所上升，但征缴工作仍比较困难。企业隐瞒缴费基数的行为十分普遍，加之职工工资外收入不进入缴费基数，导致实际养老金收缴率的低下，严重影响了基金总额。养老保险费的低收缴率，导致许多省级地区养老金收不抵支，1999年收不抵支的省级地区达到25个。由于养老养老金收不抵支，社会保障机构不得不提高缴费率，导致目前绝大多数地区企业缴费率超过20%，不少地方已近30%。于是，一些效益好的企业也觉得负担过重而无法支付，由此形成欠费。为了保证养老金的支付，社会保障机构不得不再次提高缴费率，导致恶性循环，使欠缴养老保险费的情况大规模出现。

（5）保障覆盖面窄养老保险制度改革的目的之一是实现职工养老的社会化，促进劳动力的合理流动和劳动力市场的发育完善，理应要求全体职工都参与到该制度来。实际上，一方面养老保险制度仅限于企业，行政机关的公务员、事业单位和社会团体职工尚未进入该制度，广大农民更是在制度之外。另一方面投保人对个人帐户制度缺乏必要信心，加上企业为了降低用人成本，导致养老保险扩面困难。而且超年龄结构高、养老负担重的国有企业制度参与率越高，越是年龄结构轻、养老负担轻的其他企业制度参与率越低，表现出一种较为普遍的逆选择现象。制度内退休职工增长率高于在职职工增长率，导致制度赡养率居高不下，养老基金收不抵支。有资料显示，从1996年至1998年，国有企业在职职工参加养老保险的人数分别占全国各类体制内在职职工人数的80.4%、79.6%和78.6%；城镇集体企业分别为16.6%、16.6%和16.2%；其他企业分别只有3%、3.8%和5.2%。截止 2002年末，全国共有11128万职工参加基本养老保险...