关于法院调解制度改革完善的探讨

[人民调解委员会调解规则]本文作者：黄永翔人民调解委员会调解规则第一编总则第一章任务、适用范围和基本原则第一条、本调解规则以宪法、调解法等相关法律为根据，结合本会调解实践经验与实际状...+阅读

法院调解又称诉讼中的调解，是指当事人各方就争议的实体权利义务，在人民法院主持下进行自愿平等协商，达成的协议经人民法院确认，从而解决纠纷的诉讼活动。法院调解制度在我国现行民事诉讼制度中具有重要地位，是我国人民司法工作的优良传统，它不仅在国内被誉为“政法工作的第一防线”，还在国际上被誉为解决民间纠纷的“美好制度”、服务于社会的“东方经

验”。但随着社会主义市场经济体制的不断发展，民主法制建设进程的逐步推进，一些旧有的社会价值观发生了变化，利益主体越来越多元，权利观念越来越鲜明，人们诉讼的目的越来越复杂，对司法活动的要求也越来越高，具有传统性的现行法院调解制度己不能适应现代经济和社会生活的需要，日益暴露出它的局限性和一些弊端，产生诸多负效应，有必要对其加以改革和完善。本文试就此略陈管见。

一、法院调解制度的根本属性

关于法院调解制度的性质，目前主要有三种观点：第一种观点认为，法院调解是与审判并列的法院行使审判权的方式之一，属于审判制度的范畴。第二种观点认为，调解本质上是当事人在法院的指导下自愿自律地解决纠纷的活动。第三种观点是上述两种观点的折衷，认为调解“是当事人行使处分权与法院行使审判权相结合”的产物。笔者赞同第二种观点。

由于民事诉讼是平等主体的当事人之间在共同社会利益基础上发生的解决个体性权利争议的活动，从诉讼一开始就存在着当事人以自愿协商形式解决纠纷的可能性。这是法院调解制度建立的自然理由和现实基础。我国民事诉讼法第十三条规定，“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”。当事人行使处分权，对诉讼程序的发生、变更、消灭有着重要影响甚至是决定意义。在法院调解中，经当事人各方协商一致而解决纠纷息诉结案，正是当事人行使处分权的具体表现。当事人对其民事权利和诉讼权利享有处分权，这是法院调解制度赖以建立的法理和法律基础。由此可知，法院调解制度的本质特征在于当事人的自愿。当事人是否愿意以调解方式解决纠纷，调解的内容是纠纷的全部或是其中的一部分，调解最后能不能达成协议，达成怎样的调解协议，这些都应是当事人自由、真实意志的体现，而不应是法院意志的体现。调解应当而且必须基于当事人的自愿，自愿原则是人民法院进行法院调解的首要原则，也是最根本的原则。人民法院在调解过程中的任务，是召集诉讼当事人进行调解，引导当事人自愿协商、谅解让步、达成协议。这个过程中不允许有违背当事人意愿的行为存在。

笔者并不否认人民法院在调解中所起的作用，有时甚至是主导作用，如当事人不主动申请调解，人民法院可以依职权召集当事人进行调解，必要时可以提出调解方案，调解达成的协议须经人民法院审查确认等。但归根结底，调解的开始、进行、结束和达成的协议都是当事人自愿的结果，起基础和根本作用的只能是当事人的意志，而不是法院的意志。至于对调解协议的审查，是人民法院对民事活动实行国家干预原则的体现，只要调解协议不违反国家法律，法院就应当予以确认。因此，人民法院对调解协议的审查和确认，与其说是行使权力，不如说是履行责任和义务。

二、现阶段法院调解制度的负效应及其成因

（一）法院调解制度的负效应。虽然调解的本质属性在于当事人的自由合意，但对于法官来说，由于现有的法院调解制度是在缺乏有效监督的司法背景下运作的，往往带给法官较大的随意性，以致任意办案。“尽管我们期待坚持公正标准，但调解过程比起我们习惯的民事诉讼还是有一种更大的流动性和非正式性特征”，加之法官对调解的有关规定存在认识上的偏差，因此导致了法院调解的负效应的发生。

1 、法院调解制度软化了程序法对法官的约束，往往造成法官行为的失范和审判活动的无序。审判权作为一种重要的国家权力，其正确、有效行使需要对其执掌者一一法官进行约束。当采用调解方式解决纠纷时，由于调解书或调解协议的不可上诉性，上诉这一极其重要的监督机制不复存在，使法官严肃执法的责任压力大大降低。虽然民诉法允许当事人对己经发生法律效力的调解书申请再审，但再审理由仅限于调解违反自愿原则或者调解协议的内容违法，并且要求当事人负举证责任，而调解书一旦生效，当事人是很难证明法官在调解中违反自愿原则或者调解协议的内容是违法的，所以能够申请再审的可能性相当小。法院调解制度在应有的监督机制被弱化的情况下，在法官的素质、社会风气、执法环境均不容乐观的条件下，会不可避免地造成法官行为的失范和司法活动的无序。

2 、法院调解制度软化了实体法对审判工作整体的约束，往往不利于法院公正司法和社会正义价值的体现。实体法的宽松性和适用上的流动性，不可避免地会带来调解结果的多元化、使事实相同或者基本相同的案件在调解过程中出现差异很大的调解结果。也就是说，适用调解解决纠纷，导致了案件处理的高度个别化。这不仅不利于我国民事、经济法律秩序的形成和12全文查看巩固，也不利于法院公正司法。司法公正或者说诉讼中的公正，首先意味着法院以相同的方式处理大致相同的案件，产生大致相同的结果。然而调解的功能仅限于对个案消弥争议，差异迥然的调处结果，失却了个案之外的普遍的示范作用。因此，就整体而言，法院调解不可能不对民事、经济法律秩序的形成以及法院公正司法产生消极影响。

（二）法院调解制度负效

应的成因分析

1 、法官的双重身份使调解的自愿原则变形、虚化。在现行调审结合的审判模式中，自愿原则往往难以落到实处。这一模式使法官在调解中具有双重身份。一方面，他是调解者；另一方面，他又是诉讼的指挥者和案件的裁判者。双重身份的存在使得法官较之于诉讼外的调解者易于获得成功，但同时又常常使得调解中的自愿原则不易得到贯彻实施，使调解协议的达成并非真正建立在当事人自愿的基础之上。尽管法官在调解中具有双重身份，但主导性的身份无疑应是调解者，在是否选择调解以及是否同意作出让步达成调解协议的问题上，不能对当事人进行强制或变相强制。当法官摆出裁判者的姿态进行调解时，或明或暗的强制便会在调解中占主导地位，这样在强制力的作用和影响下，自愿原则很可能被变形、虚化。

2 、法律不完善，立法相对滞后。现行的民事、经济法律虽然为数不少，但尚不够成熟、完善，一些法律是粗线条的，内容的完备性和可操作性较差。另一方面，当事人在民事、经济活动中签订的合同虽然越来越多，但是有相当一部分合同的条款极其简单，内容模糊。以违约责任为例，有的合同根本无违约责任的条款，有的虽有此条款，但仅约定任何一方均应依法向对方支付违约金，而相应的法律根本找不到关于该种合同违约金的规定。这就给法院的司法审判工作带来困惑，使得法官在处理某些具体案件时无法可依、无所适从。当立法相对滞后使部分新型纠纷的解决无可遵循的规范，并且法院面临案多人少的工作压力时，法院调解这一相对来说较为“稳妥”、“安全”的解决办法无疑成为法官的最佳选择。

3 、现行法院调解制度与民事审判方式改革相冲突。民事审判方式改革的一项重要内容是强调当事人的举证责任，这就使法官和当事人在程序上的分工发生了一定的逆转，当事人有可能成为推动程序展开的主体，其展开程序的基本动机是想让法官做出有利于自己的结论。而法院调解制度中，法官的目的是通过取得当事人的合意来结束诉讼。法官在引导当事人力求实现这一目的的过程中，根据现行民诉法的规定，还有必要进行查证，在分清是非和责任的基础上进行调解。这样的情况，又使法官成为推动程序展开的主体。可见，法院调解制度中的一些职权主义的规定与“缩小和弱化法院的职权，扩大和增强当事人的权利”的民事审判方式改革的目标是矛盾的。审判方式改革还要求法院坚决贯彻公开审判制度，实行法官审判责任制，强化对审判活动的民主监督等等。而从法院调解的程序结构和形式看，主要是法官对诉讼当事人进行引导和说服、教育，这其中有时可能是“背对背”的交替谈话。这些活动完全可以在法庭之外或者在只有一方当事人在场的情况下进行，往往使得法院调解缺乏相应的监督。法官审判责任制，客观要求法官享有独立审理处断案件的权力，同时对自己不正确或错误的案件处理承担完全责任。而依我国民诉法，调解不存在上诉的问题，调解书发生法律效力后，既不属于本院院长和上级法院依审判监督程序主动提起再审的范围，又不属于检察机关抗诉的范围。当事人对生效调解书申请再审的程序又极其严格，调解的案件因当事人申请而获再审的情况极少发生。而且，调解在程序法和实体法的适用上都具有相当大的灵活性，这种情况下调解协议明显违法的现象并不多见，而违反自愿原则，迫使合法、有理的一方当事人作出让步的所谓隐性违法会时有发生。正是因为法院调解的隐性违法具有隐蔽性特点，加之缺乏有效的监督机制，使得追究法官的责任实际上往往无法落实。

三、法院调解制度的改革和完善

法学理论界在对我国法院调解制度进行多方面研究后，相继提出一些改革方案，这些主张可以归结为三大类：一类是在现行的调审结合的框架内进行改革，可称为“合一说”，即主张调审合一；另一类是将调解与审判分离，设立专门调解机构，采取区别于审判程序的调解制度，可称为“分离说”，即主张调审分离；也有一部分学者提出取消调解制度，仿效国外设立和解制度，可一称为“取消说”。“2003 年，最高人民法院专门成立诉讼调解规范化研究课题组对全国法院诉讼调解情况进行全面深入的调研”, “起草了最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称《规定》），于2004 年11 月1 日实施”。笔者认为，民事审判制度应是一个有着合理的内在结构、和谐统一的制度体系。在现有的制度、现有的条件不变的前提下，把法院调解制度改革纳入民事审判制度改革的整体框架中，既不“伤筋动骨”，又能安定协和。要经过改革与完善，使法院调解制度同经过庭审做出判决的制度不再有相互抵触，减少和避免其弊端和负效应，解决这些现实问题的可行办法，是在法院内部实行审判制度与调解制度相分离，在充分行使自愿调解的原则时，既努力引导当事人达成合意，以结束诉讼，同时又照顾到法院对于公共秩序、社会利益的保留裁判权。

（一）调整法院调解的适用范围

1 、调整法院调解适用的案件范围。根据我国现行民事诉讼法的规定，对于除适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序和确认身份关系，以及因无效民事行为需要予以追缴或民事制裁的案件以外的民事争议，法院都可以其主持调解的方式解决纠纷。这样的规定使法院主持调解之门开得过大，可能导致由于法院力有不及，使其调解追求的质效目标不仅无法实现，反而造成当事人的时间、精力以及司法资源的浪费。因此，有必要对法院调解的案件范围作相应的调整。笔者认为，应当由法院主持调解的案件最好界定为三类，即为离婚案件、侵权案件、合同纠纷案件。诉讼中其他依《规定》可以调解的案件，可由有关组织或一定的案外人进行调和，达成和解的，其协议由法院通过诉讼程序予以确认。这样做，一方面有利于维护法律的严肃性和司法的权威性，优化法院调解的质效，减轻法院工作压力，一方面有利于充分和真正发挥社会调解组织的作用。比如，基层群众组织一一人民调解委员会工作制度就是我国几十年积累的宝贵财富。但近些年里，这一组织的工作很少开展或是流于形式，原因主要是缺乏有效的调解成果确认手段。通过将一定的不需要或不适宜法院主持调解的案件分流，确认有关组织和案外人的调解效果，可以充分实现《规定》第三条的本意。

2 、调整调解适用的阶段范围。现行民事诉讼法规定，只要当事人自愿，不管是一审、二审还是再审，任何审判阶段都可以进行调解。这既不符合二审及再审程序的设置目的，也不符合法院调解与审判的功能。结合“一审中设立审前程序，充分进行审前准备，提高庭审效率，增加和解的可能性”的设想，一审中对于可调的案件，应设立审前调解程序和审理中的调解程序，强调当事人自主申请调解的重要性和阶段性，反对任意扩大和模糊调解的适用阶段范围，避免造成无序调解、乱调解、滥调解。二审或再审程序是为当事人提供纠正不公和获得正义的机会而设置的，主要的功用不在于提供效率。既然当事人己经进入二审或再审程序，就有理由认为他们是为了寻求审判和正义而来，却并非为了寻求法院调解和效率而来。法院调解的功能侧重于实现效率价值，在二审及再审程序中设置调解，无论从审级的程序功能或调解的价值功能，还是从整个诉讼过程分析，都无多少合理性。在其间反复调解而不予及时判决，既无效率可言，公正和正义也无从得到真正的体现。可见，二审和再审程序中的调解没有设置的必要性，应考虑在以后的法律修改中予以删除。从审级分工职能要求而言，只要一审或己生效裁判实体正确，程序合法，就应当驳回上诉或申诉，这是二审或再审对一审或己生效裁判的应有态度，也是严肃执法和维护法制统一的必然要求。

（二）重新确立法院调解的原则

1 、取消法院调解必须遵循“事实清楚、分清责任”的原则，确立“两便原则”。可以想见，若要事实清楚，法院有必要进行认真调查，这一方面会强化法院职权主义，另一方面会使民事审判方式改革、尤是证据规则方面的改革出现倒退，与民事审判工作的发展趋势不相适应。分清是非和责任，难免使调解法官将个人主观意志强加于各方当事人．导致压制型调解的出现，损害司法的公正性及其效果。因此，对该原则应考虑在以后的立法中予以取消，确立体现司法为民思想的“两便原则”，即便于当事人充分利用民事审判制度，便于人民法院依法独立、公正、高效地行使审判权。这个原则强调民事审判权与当事人诉权的相互调和、尊重和平衡。它关注和尊重当事人在民事诉讼中的主体地位以及诉讼的民主性，强调民事调解的服务性，从综合的角度来考虑个人利益与国家法律秩序的平衡性。对于诉讼中案外人调和的成果和当事人自行和解的成果，只要不违背法律、行政法规的禁止性规定，并出于各方当事人自愿，法院就应根据“两便原则”认可其效力。

2 、实行“调判并重、调判分离”的诉讼原则，设立法院内部独立的调解机构和调解法官。实施法院机构设置上的改革，在法院内部实行调解与裁判的机构及法官人员的分离，设立专门的调解法官。本着“公正与效率”的主题，将调解与开庭审判置于同等重要的地位，对法院主持下的调解工作做阶段性的调整，明确审前调解及其期限，并声明，审前“调解法官不拥有裁判权，如不能达成调解协议，案件将迅速转入庭审阶段”。在庭审阶段，只有各方当事人均主动要求调解，法庭才按审理中的调解程序子以调解，否则即依审判程序做出判决。这样，既有利于促使当事人充分行使权利，又有利于提高诉讼效率，避免久调不决。

3 、实行当事人递交调解申请原则。为切实体现调解自愿原则，规定须由当事人提交法院调解的申请才能启动法院调解程序，并可借鉴台湾的做法，规定视为申请调解的特定情形。这样，一方面有利于充分保护当事人对自己民事权利的支配处分权，另一方面又能够最大限度地避免强制调解和滥调解，从而使法院调解真正建立在当事人自愿、程序规范和审判资源节约的基础和优势之上。我国法院调解制度是建立在现行的市场经济和民主政治基础之上的，它客观反映了现代市场经济和民主政治的法制要求。在实行依法治国、建设社会主义法制国家、构建社会主义和谐社会的进程中，法院调解制度具有不可替代的重要作用。法院调解制度在坚持和强调自愿、合法的基础上解决纠纷，这种制度正反映了现代市场经济条件下私权自治的要求，体现了对当事人权利的尊重，尤其是对当事人意思自治权的尊重。对我国法院调解制度进行改革和完善，使之更加有利于“公正与效率”司法主题的实现和和谐社会的构建，这是法学理论界和司法实务界都应深入思考并须付出实际努力的责任所在。12全文查看法院调解又称诉讼中的调解，是指当事人各方就争议的实体权利义务，在人民法院主持下进行自愿平等协商，达成的协议经人民法院确认，从而解决纠纷的诉讼活动。法院调解制度在我国现行民事诉讼制度中具有重要地位，是我国人民司法工作的优良传统，它不仅在国内被誉为“政法工作的第一防线”，还在国际上被誉为解决民间纠纷的“美好制度”、服务于社会的“东方经

一、法院调解制度的根本属性

二、现阶段法院调解制度的负效应及其成因

2 、法院调解制度软化了实体法对审判工作整体的约束，往往不利于法院公正司法和社会正义价值的体现。实体法的宽松性和适用上的流动性，不可避免地会带来调解结果的多元化、使事实相同或者基本相同的案件在调解过程中出现差异很大的调解结果。也就是说，适用调解解决纠纷，导致了案件处理的高度个别化。这不仅不利于我国民事、经济法律秩序的形成和[]巩固，也不利于法院公正司法。司法公正或者说诉讼中的公正，首先意味着法院以相同的方式处理大致相同的案件，产生大致相同的结果。然而调解的功能仅限于对个案消弥争议，差异迥然的调处结果，失却了个案之外的普遍的示范作用。因此，就整体而言，法院调解不可能不对民事、经济法律秩序的形成以及法院公正司法产生消极影响。

（二）法院调解制度负效

应的成因分析

三、法院调解制度的改革和完善

法学理论界在对我国法院调解制度进行多方面研究后，相继提出一些改革方案，这些主张可以归结为三大类：一类是在现行的调审结合的框架内进行改革，可