浅论小额信贷法律监管体制完善问题研究

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我国小额信贷自从国外引进至今已有30年的发展历程，小额信贷逐渐成为农村金融市场的核心。我国小额信贷旨在为贫困人口和微小型企业提供小额度、持续性的贷款金融服务，促使其走向自我生存和发展。我国现行的法律对小额信贷的监管存在着诸多问题，加大了小额信贷的运营风险，在一定程度上阻碍了小额信贷的发展壮大，因此我国应当建立一套完整的小额信贷法律监管体系，可以从以下几个方面完善法律监管体系：

一、明确小额信贷机构法律监管主体

第一类，银行业金融机构提供小额信贷服务的法律监管主体。提供小额信贷服务的银行业金融机构主要有政策性银行、国有商业银行、农村信用社及邮政储蓄银行。对于政策性银行其主要是定位于为三农服务。发放该种小额信贷业务的银行直接对小额信贷业务的监管即可，无需再由银监会进行监管。对于国有商业银行，目前提供小额信贷服务的国有商业银行主要是中国农业银行。根据《银行业监督管理法》规定，银监会对国有商业银行的监管十分有效，保证了国有商业银行的有序发展。对于农村信用社和邮政储蓄银行，目前这两类机构是我国开展小额信贷业务的主力军，处于垄断的地位，它们的监管主体是银监会，资金主要来源于吸收公众存款。农村信用社在受银监会监管的同时，还要受到省联社的监管，而邮政储蓄银行开展小额信贷业务时，往往以客户的存单作为质押，因此，其小额信贷业务除了受银监会的监管外，还应当受到储户的监督，从而最大限度的保护储户的利益。

第二类，非政府组织提供小额信贷的法律监管主体。以资金来源不同分为：以国内资金捐助成立的小额信贷机构和以国外资金捐助成立的小额信贷机构，由于这些小额信贷机构的规模一般较小，对小额信贷的影响不大，并且它们不能吸收储蓄，不属于金融机构的范畴，因此非政府组织提供的小额信贷业务不受银监会的监管。可以由登记注册机关负责对因捐助成立的非政府组织小额信贷机构进行法律监管，对于暂时性的以项目形式存在的小额信贷机构，由于其运作时间短，项目完成即撤离农村金融市场，可以由当地政府和提供项目资金的机构共同监管，但是法律必须明确各自的监管职责，以保证小额信贷能高效、有序的运行。

第三类，小额贷款公司的法律监管主体。小额贷款公司主要是由中国人民银行和银监会试点成立的，受中国人民银行的监管。但是由于中国人民银行的特殊地位，其并不适合作为小额贷款公司的直接监管主体。在这种情况下，银监会负责对小额贷款公司进行监管较为合适，因为银监会对银行金融业务的监管方面既拥有丰富的经验，又拥有专业技术和专业人才，分工明确，独立性强，能够更好的对小额贷款公司进行监管。但是我们必须制定相关的法律，明确规定小额贷款公司的法律地位，银监会对其监管的范围和职责。

第四类，村镇银行和农村资金互助合作社提供的小额信贷的法律监管主体。目前这两类机构由银监会负责监管，但是目前其监管模式尚未形成，因此，我国应当在小额信贷立法中，明确规定银监会的监管主体资格，明确规定监管的模式和监管职责。

二、建立多元化的法律监管方式

目前，我国农村金融机构的发展呈现出多元化的趋势，要求我国应当建立多元化的监管方式和监管体制。对小额贷款公司、村镇银行等通过个人投资或机构捐赠来获得资金的小额信贷机构，应当实行非审慎性法律监管，即在银监会的宏观监管下，出资人或捐赠方可以委托第三人负责具体的监督管理，可以采用常规注册、对报表的年审、主要股东的信息披露等方式，并且监管人员应判决小额信贷机构的所有者和其他高级管理人员是否有能力、有足够的经验和信心，是否愿意为小额信贷机构的成功做出贡献。政府对其实施非审慎性监管，小额信贷机构只需注册就可以开展其业务。随着小额信贷机构的发展壮大，国家可能会允许其吸收社会公众的存款，这时就应该对这部分小额信贷机构引入审慎性监管，以保护存款人的合法利益，当这部分小额信贷机构可以转化为合法的金融机构后，由银监会对其监管，实施审慎性的法律监管，防止发生金融风险。对于银行业金融机构，法律规定必须实行审慎性法律监管，不仅要监管其合法性，还要监管其合规性，即要对商业银行是否认真贯彻执行金融法律、法规，国家金融政策以及中央银行的各项规章制度的情况进行监督;对于农村资金互助社等互助型的小额信贷机构可以使用相对简化的审慎性法律监管，如设定并监控业务范围、设定利率上限、限制贷款的规模和期限等等，来控制风险和减少损失。

三、完善小额信贷机构的市场准入和市场退出法律制度

对于中国人民银行和银监会试点的小额信贷机构的市场准入条件我国法律并未明确规定，我国可以参照银行业金融机构的相关法律规定，制定透明、合理、适当的准入规则：一是取消市场准入主体条件的限制，允许民间资本进入小额信贷系统，按小额信贷机构的类型设定市场准入标准。正规金融机构考虑到其运营成本等各方面的因素，往往不愿意发放小额贷款，法律应当划分小额信贷主体的等级，规定相应的等级，凡是符合条件的小额信贷机构可转化为正规金融机构，保证真正建立起民间金融体系。二是修改注册资本金制度。银行业金融机构的注册资本金是实缴资本，并且是一次性缴足，而小额贷款公司按照《公司法》的规定，其注册资本金可分期缴纳，首次缴纳的资本只要不低于注册资本的20%即可，其余的在公司成立两年内缴足。但随着小额贷款公司的发展，如果允许其转化为正规金融机构，这就会造成其注册资本金要求与当前金融法律相违背。因此我们应当通过法律规定不同经营规模和不同业务权限的小额信贷机构，实行不同的注册登记制度和注册资本要求。

建立和健全银行业金融机构市场退出法律制度的各种保证制度，首先应当完善法律，为银行机构创造实际操作性较强的法制环境，可以通过制定新法或司法解释的方式，具体规定银行业金融机构的市场退出方式、程序，保证银行业金融机构高效、低成本的退出市场;其次还应当建立保护投资人和储户利益的法律制度，我国可以借鉴国外成功的经验，创建存款保险制度，减低储户的风险，当商业银行出现财务危机时，由存款保险机构提供紧急资金援助，并以法律的形式明确规定存款保险公司的监管职责，保障投资人和储户的利益。而对于除银行业金融机构之外的其他的小额信贷机构，也可以借鉴银行业金融机构的做法，建立存款保险法律制度，并通过法律的形式对小额信贷机构市场退出的方式、标准、程序和范围等作出明确规定，努力营造良好的执法环境，加强对违法行为的监督，保证各项监管措施的有效实施，应当明确规定那经营者的法律责任，当出现违法经营时，使得执法机构有法可依，依法对其制裁，并使经营者依法承担相应的责任。

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