路桥区完善社会保障制度对策研究社会保障制度的建立是社会发展的一个重要标志，它对缓解社会摩擦，协调社会利益，维护社会稳定起着重要的作用。随着社会经济和改革开放的不断深入，我国的社会保障制度改革取得了重大的发展，但在实际运行中还存在不少问题，尚不能适应经济发展的要求。目前，我区社会经济快速发展，社会保障体系已基本建立，但城乡之间的社会

保障体系尚未对接，还存在着很多问题，特别是失土农民、农民工的社会保障问题，已成为当前亟需解决的社会问题。随着工业化、城市化和城乡一体化的快速推进，城乡社会保障一体化已成为一种方向。为此，通过纵观国内外社会保障制度的发展及经验，就建立和完善我区的社会保障制度进行探索研究。

一、社会保障制度综述

（一）西欧国家的社会保障概况从当前世界社会保障制度发展的状况来看，已经形成了澳美模式、瑞典模式、德日模式三大体系，这三大体系的社会保障模式都是以生产力的高水平和高度市场化为基础。在西方国家，社会保障制度也就是社会福利制度，其主要功能是从经济发展和稳定的角度，对社会公民的生活提供一种安全性的保障，以缓和社会矛盾。它是西方政府积极推行凯恩斯主义、干预社会经济生活而奉行的国策。从发展历程看，西方现代社会保障制度的形成是其产业结构、社会结构和政治结构变化、发展的产物，受本国的社会背景和文化差异制约，内容基本相同，一般包括社会保险、社会救济和社会抚恤三大领域，但在保障制度的起点、理论依据、保障范围、具体项目设立和资金筹集与管理上却各有自己的特征。总体上说，西方各国的社会保障体系可以分为三种类型：一是自由保险型，又称“自由式”。以美国为代表。基本特点：一是项目多但覆盖面和保障水平不及“公民供给型”高。如在美国投保者每日领取的养老金只相当于原工资的50％。二是私人保险业起主导作用，国家则处于次要地位，保险基金由雇主和雇员共同交纳，国家主要负责社会救济和公共补贴。该类型的理论基础是凯恩斯主义的“有效需求不足理论”，即政府调节重点应放在干预经济生活、摆脱失业和刺激有效需求方面。二是强制保险型，又称“保守式”。多数欧陆国家和日本实行的社会保障制度可归入此类型，典型代表是德国。这种类型的主要特点，一是法定的强制性，公民必须参加法定的社会保险，定期交纳社会保险费从而享有申请保险待遇的权利；二是除失业保险外，其它保险均由独立的保险机构经营，实行自治管理，政府只起指导作用，保险基金由雇主和雇员共同承担；三是国家起主导作用。其理论基础在二战前是“国家干预主义”，认为政府应该制定社会保险政策缓和劳资矛盾，促进经济发展；二战后则是新自由主义理论，主张在新自由主义的社会市场经济条件下，实行经济人道主义，让劳资双方结成伙伴关系。三是公民供给型，又称“国家福利型”或“社会民主式”。此种类型最早起源于英国，后来传到北欧，以及加拿大和澳大利亚等国，瑞典是这种类型的最突出代表。主要特点：一是社会保障内容庞大，覆盖面广，保障水平高。如瑞典的社会保障覆盖了在瑞典居住的所有人；二是基金的主要来源是各行业的雇主，雇员则基本不交纳；这种类型的理论基础是福利学派思想，主张对资本主义进行改良，建立合理分配、收入均等的福利国家。政府通过课征高累进税，向全体居民提供“从摇篮到坟墓”的一切社会保障。上述三种类型的社会保障制度在坚持公平、保证效率方面各具特色。二十世纪70年代中期以后，由于经济“滞胀”，失业率居高不下与通货膨胀的长期困扰，以及日益严重的人口老龄化问题，西方各国的社会保障制度均面临不同程度的危机，都在作进一步的调整和完善。西方社会保障制度的产生和发展对我国有很多启示，主要有：一是要认清社会保障制度的性质和作用，社会保障制度不仅是再分配领域的问题，更重要的是经济生产领域的问题；二是社会保障项目的设立要从国情和国力出发，一个国家社会保障水平达到什么程度和选择何种模式，最终取决于自身的经济发展水平和人口发展状况；三是实行社会保障应循序渐进，有重点、多层次；四是制定必要的法规，依法实施保障。

（二）我国社会保障制度发展情况我国原有的社会保障制度是在二十世纪50年代初期计划经济体制下形成的。其特点是：以城镇职工为主、以单位提供保障为主，实行广就业低工资辅之以一定程度的社会保障的模式。自二十世纪80年代开始，我国对社会保障制度进行了一系列的改革。改革的目标是建立独立于企业事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。其主要特征是：基本保障，广泛覆盖，多个层次，逐步统一。与经济发展水平相适应，国家强制建立的基本保障主要满足人们的基本生活需要，社会保险逐步覆盖全体公民；在基本保障之外，国家积极推动其他保障形式的发展，力争形成多层次的社会保障体系；通过改革与发展，逐步实行全国统一的社会保障制度。一直到二十世纪90年代中期，我国社会保障制度的发展更多地侧重于制度的改革与探索，各类社会保障制度都极不完善，且范围只局限在国有企业职工和部分城镇职工及离退休人员，保障覆盖面狭隘，保障功能十分有限。在养老保险方面，我国于1984年开始进行改革，1991开始在部分农村地区进行试点，于1997年全面推开；医疗保险方面，于1988年开始对机关事业单位的公费医疗制度和国有企业劳保医疗制度进行改革，于1998年

开始在全国建立城镇职工基本医疗保险制度；失业保险制度自1986年开始逐步建立起来；生育保险制度自1988年开始在一些地区进行企业生育保险制度改革，1994年制定了《企业职工生育保险试行办法》；最低生活保障制度方面，于1993年开始对城市社会救济制度进行改革，偿试建立最低生活保障制度。二十世纪90年代中期以来，为加强各项社会保障制度的统一规划和社会保障基金的管理、监督，我国对社会保障管理体制进行了一系列的改革，社会保障制度和体系建设从此步入了快速发展时期，并在制度的改革与创新上取得了重大的进展。但在实际运作上还存在不少问题，尚不能适应经济发展的要求。一是社会保障覆盖面还不够宽。从城市现有的保障范围看，大量的私营和外商投资企业的职工、自由职业者、个体工商户和进城农民工仍未纳入社会保障范围，城市社会保障的覆盖面还远远不够宽。而在小城镇和广大的农村地区，社会保障制度还处于探索阶段，大部分地区还是空白。二是社会保障基金筹措困难。目前，我国的保障基金正处于由“国家全部包揽”向“国家、单位和个人”三方共同负担的转变时期，由于思想观念、企业效益等多种原因，逃缴拖欠保费的现象严重。再加上地方财政支出结构调整力度不够，对中央财政依赖性较大，一些补充社保基金的渠道尚未落实等原因，造成目前的社会保障基金筹措困难。三是多头管理、体制分散。现行的社会保障制度缺乏统一的设计和协调，缺乏整体性、规范性。社会保障的领导、管理、经办、服务、监督分散，形成了多头分散管理的格局。管理体制问题在一定程度上影响了社会保障事业的健康发展。四是社会保障立法还不够完善。为适应建立社会保障制度的需要，近年来，我国加强了有关社会保障制度方面的立法工作，国务院制定发布了一系列有关社会保障的决定。但是，还有一些社会保障领域的立法，如医疗保险、生育保险等社会保险和社会救济、社会福利方面的立法尚欠缺，需要进一步完善。

（三）我省社会保障制度发展情况我省社会保险制度的沿革和变化与全国大体一致，但走在全国的前列，到2002年全省已建立了独立于企业事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系，在实现老有所养、病有所医、弱有所助，以及在维护人民群众合法权益和改革、发展、稳定中发挥了重要作用，并形成了一系列带有浙江特点的做法。一是养老保险制度获得重大突破。全省企业职工养老金按时足额发放率和社会化发放率均达到100；在参保范围和对象上对非公企业参保作了有益探索，出台了低门槛准入，“低水平享受”的办法；在基金征缴方式上，开始由税务部门征收；在统筹上，坚持以县市为统筹单位，建立多元、稳定的基金筹措机制；积极探索农村和机关、事业单位养老保险制度改革的思路和对策。二是失业保险制度进一步完善。于1995年率先出台了《浙江省职工失业保险条例》，失业保险的覆盖率、征缴率和人均月征缴额等几项主要指标均居全国前列。三是医疗保险制度基本建立。医疗保险制度的基础管理工作不断加强，管理体系建设步伐加快，覆盖范围开始向城镇全体劳动者拓展，并在农村开展了新型农村合作医疗制度。四是工伤和生育保险事业稳步推进。

二、*区社会保障发展现状*于1994年8月建区。二十世纪90年代中期，特别是1998年以来，党中央、国务院作出了一系列推进我国社会保障体系建设的重大决策。我区依照农村与城市项目有别、组织方式各异、近期发展方向不同的目标模式，适时出台政策，开始了全面建设具有地方特色社会保障体系的新阶段。

（一）社会保障制度概况按照中央和省、市的统一部署，我区从实际出发，一步一个台阶，逐步建立了以养老保险为龙头，连接失业、医疗、工伤、生育保险的五位一体的社会保险体系，同时，建立起社会救助、社会福利、社会优抚和社会互助等各项制度，并有了重大发展。——养老保险制度。至今年6月底，全区已参加养老保险企业2045家，其中非公有制企业1827家；已参加养老保险的企事业职工和离退休人员63594人，其中非公有制企业职工44484人（个体10768人）。养老基金结余42470.99万元，支付能力达72.67个月，其中企业养老基金结余38727.28万元，支付能力达77.42个月。——医疗保险制度。至2002年底实现了机关事业单位和企业单位的公费医疗、大病医疗保险制度向基本医疗保险制度的平稳过渡。至今年6月底，全区参加基本医疗保险机关企事业单位565家，参保人数达23868人。——工伤保险制度。至今年6月底，全区共有511家企业参加工伤保险，参保人数26815人，工伤保险基金累计结余452.62万元。——失业保险制度。至今年6月底，失业保险参保2501家，参保人数39915人，失业保险基金结余2870.01万元。——生育保险制度。至今年6月底，全区有202个单位，6909人参加生育保险，累计结余生育保险基金4万元。——最低生活保障制度。于1997年建立了覆盖城乡范围的最低生活保障制度，低保金标准城区居民人均210元/月、其它居民人均180元/月。目前，全区城乡低保对象2690户（农村2531户、城镇159户）、4301人（农村3991人、城镇310人）。——失土农民养老保障制度。于2003年开始启动失土农民的社会养老保障工作。至6月底，全区共有8个村的5189名村民参加失土农民养老保障，其中392人已领取养老保障金，结余基金3602万元。——新型农村合作医疗制度。从2003年起即着手筹建新型农村合作医疗制度，目前全区已有35.1万人参保，参保率达到93.9。2004年共收缴基金2015.195万元，剩余355万元。基金运行总体平衡，略有节余。——城镇“三无”对象和农村“五保”对象集中供养。目前，全区农村五保对象524人，集中供养440人，户院挂钩43人，集中供养率92.1；城镇“三无”人员23人，集中供养21人，户院挂钩2人，集中供养率100。——其它帮扶、救助工作。建立了区慈善总会和慈善基金，开展正常性的慈善救助活动、残疾人康复和救扶工作；重视解决“三残”学生、部分享受低保和困难家庭学生的义务教育，以及高中、大学的助学问题。目前，正着手开展城乡居民分层分类救助制度。

（二）社会保障制度存在的问题目前，我区社会保障制度运转基本良好，保障水平也逐年提高，但在具体运作中存在一些问题和不足：

1、农村社会保障体系较弱。由于缺乏政策和国家财政支持，加上农民收入较低，参加社会保障观念落后，意识淡薄等问题，我区农村社会保障体系还相对薄弱，目前除在最低生活保障、医疗保险、生育保险、社会救助等方面有所探索外，在最核心的社会化养老保险方面做得还远远不够，基础还十分薄弱。

2、社会保障的压力越来越大。主要表现在三方面：一是人们对社会保障的期望值不断提高，没有社会保障的群体要求享有社会保障，已经有社会保障的要求提高待遇；二是企业退休人员强烈要求提高养老待遇，和机关事业单位退休人员持平的呼声很大，由此引发一系列问题；三是人口老龄化对社会养老保险和医疗保险提出了更高要求。

3、保障资金支付存在较大潜在风险。一是实现企业养老保险全覆盖后，保面任务较为艰巨，部分企业存在拒缴、欠缴现象；二是基本医疗保险政策体系不够完善，控制医疗费用增长的难度加大；三是被征地农民基本生活保障政府资金到位率比较低，造成基金支付存在较大潜在风险。

三、*区社会保障改革的方向与重点近年来，我区社会经济发展迅速，经济基础已具一定规模。2004年，全区实现生产总值155.1亿元，人均生产总值达4475美元，财政总收入12.68亿元，其中地方财政收入7.09亿元，农民人均纯收入达7516元，城市化水平达50以上。当前，我区正处在工业化、城市化快速推进时期，区政府积极实施城乡一体化战略，提出力争在全面建设小康社会与和谐社会走在全省前列的目标。在此背景下，这种城乡二元的社会保障模式已经严重影响到城乡协调发展，影响到社会稳定，亟须改革。

（一）社会保障制度改革的方向和思路城乡社会保障一体化是改革的方向和目标。社会保障体制的建设是实现城乡统筹协调发展的基础。享受来自社会和国家提供的各种社会保障，是每一个公民的一项基本权利。目前，城市居民与农村居民待遇不一样、不平等，对比强烈，已经严重影响到城乡协调发展，影响到社会稳定。在统筹规划国家、地区经济与社会发展时，应对农民实行“国民待遇”，实现公平的社会保障制度，实现城乡居民的平等权。因此，要扭转只有城市就业者有社会保障而农村就业者社会保障缺失，或以农村土地的保障功能来代替政府的社会保障功能的不合理现象，构筑城乡整合的社会保障体系，使社会保障网络覆盖区域全部和全体社会成员。制度安排的一元化是社会保障的内在要求，但它需要严格的前提条件，包括发达的经济、雄厚的财力、类同的需求乃至地区发展的均衡、公民社会保障权益的平等等。我区目前财力已有一定基础，但还不够充裕；城乡发展基本平衡，但还有一定的差距，把农村劳动力纳入统一的社会保障，还存在很大的困难。特别是农村的社会保障制度还很薄弱，因此，试图让城乡两种不同水平的保障制度马上并轨，一下子实行统一的社会保障制度是不现实的，也是不可能的。因此，我区在现阶段还不具备马上建立一元化的社会保障制度的客观条件，近期将多元化制度安排作为过渡显然是必要的。目前，我区城乡之间的社会保障体系尚未对接，特别是社会保险、社会救济、社会福利在城乡之间的配置还不合理。由于考虑到乡镇、个私企业及其职工，特别是农村劳动力当前客观存在的收入水平、消费水平的差距，以及不同保险基金的承受能力，应采取不同类型区别对待的做法。较为妥善的改革路径是城乡宜分两步走：第一步是城乡分头推进，创造统一的条件和基础，而重点是农村。第二步是逐步实行城乡并轨，通过完善城保、镇保、农保三种养老保险制度之间可转换、相衔接的机制，使农村与城镇的社会保障彻底接轨。

（二）农村社会保障制度的基本框架由以上可知，进一步发展农村的社会保障制度是目前我区社会保障制度改革中最重要的方面。从我区农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，必须把增强土地的保障能力与发展土地外保障结合起来，积极实现保障方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举，走社会化和家庭化保障相结合的道路，并以社会化养老为主，这是我区完善农村社会保障制度的总体思路。目前，我区农村社会保障制度已有一定的基础，但基础还比较薄弱。为此，我们一方面要不断完善已有的保障项目，以提高效益为中心任务，逐步提高福利水平；另一方面，设置一些急需的项目，去解决农村社会结构变化以后所形成的新的问题。*农村社会保障的总体项目设计如下：

1、农村社会保险及子系统。这是农村社会保障系统的主要内容。它包括养老保险、医疗保险、灾害保险。在这个系统中以养老保险为核心，医疗保险为补充，逐步发展灾害保险。因为养老问题的解决有助于农村人口的控制和人口素质的提高，在这一部分中可以采用以家庭保险为基础、社会保险为支柱、自我保险为补充的模式。

2、农村社会救济及子系统。主要是针对农村中因自然灾害、天灾人祸、残疾、孤老等问题的救助项目。其子项目包括：灾害救济、贫困救济、特殊救济等。农村的社会救济的责任主体是国家，因为大部分农村人均收入低，在灾害面前很难自我保障，因此国家应承担起主要责任。保障对象是灾祸殃及者或丧失劳动能力者。

3、农村社会福利及子系统。这方面现阶段的地位次于其他方面，随着农村社会经济的发展，要逐步建立和完善。其结构为：农村残疾人福利、农村教育福利、农村社区服务和农村产品价格补贴。

4、农村社会扶贫及子系统。为了保障贫困人口的基本生活，需要将社会扶贫纳入到农村社会保障体系中。实行思想扶贫、科技扶贫、教育扶贫、资金扶贫等。通过综合扶贫，提高贫困人口的生活质量。

（三）当前应抓好的几项重点工作建立社会保障制度是一项复杂的社会系统工程，牵涉面广，不可能一蹴而就。要立足本地实际，找准重点，突破难点。针对目前我区的社会保障现状，亟须抓好以下几方面工作。

1、继续完善最低生活保障制度。最低生活保障制度是社会保障体系最后一道“防线”，起“兜底”作用。目前，我区已建立了覆盖城乡的最低生活保障制度，但在保障面和补偿额度上还和社会发展水平有较大的差距。因此，我区要把完善最低生活保障制度，作为一项长期的、重要的工作来抓，认真落实《浙江省最低生活保障办法》，按照公共财政的要求，调整支出结构，加大财政转移支付力度，足额列入财政预算。要不断巩固低保预备金制度，以确保动态管理下低保对象的应保尽保，应补尽补。同时，要建立低保标准逐年提高的工作机制，保障标准要随着地方财政的增长同步提高。

2、加快被征地农民的养老保障。近年来，随着工业化、城市化进程的加快，各项设施建设全面铺开，市区和小城镇建设不断拓展，大量农村土地被征用，一些农民失去了赖以生存的生产资料，面临就业与养老保障的双重压力。建区以来，我区征用农民土地28300亩，失地农民将近6万余人。被征地农民是否得到妥善安置，能否获得长期的基本生活保障，事关社会稳定和可持续发展的大局。因此，我区必须高度重视这部分人员的养老保障，以出台的《*区被征地人员（套房安置）养老保障实施办法（暂行）》（路政办发〔2004〕66号）为基础，进一步完善政策，加大宣传力度，加快推进被征地农民的社会保障工作。

3、完善对进城农民工的社会保障制度。目前，我区从事第

二、三产业的就业人员以及外来务工人员有20余万，他们从事着工业、建筑业、运输业、城市服务业等各种工作，为我区经济的发展和居民的生活服务做出了积极贡献。尽管他们绝大多数没有固定工作，工作流动性较强，但他们已成为我区经济社会生活中一个不可或缺的部分。当前，我区对非公有制企业职工开始了养老保险，但还不全面，还有许多个私从业人员没有实施。鉴于这种情况，我区有必要按照农民工的实际需求，分阶段、分层次、逐步建立社会保障制度。把这些进城工作人员，特别是那些有相对稳定工作的人纳入城镇社会保障的范围之内，采用城镇居民社会保障办法，使其享受与城镇居民同样的社会保障的保护。

4、全面推行农村医疗保险制度。自2003年下半年开始，以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，在我区推进速度很快，总体运作情况良好，但也存在着群众认识偏差、补偿服务不到位、基金征管困难以及工作队伍薄弱等问题，需要进一步完善。因此，我区要继续把新型农村合作医疗工作放在重要位置，将此作为完善农村医疗保障制度的重点来抓。要加大宣传力度，不断完善政策，切实加强补偿服务和基金征缴两大关键环节。同时，要大力落实重大疾病救助制度，积极探索建立突发性救助机制，建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。

四、完善社会保障制度的对策和建议完善社会保障制度，是一项艰巨而复杂的社会系统工程，既需要政府积极引导与高度重视，又需要广大群众的积极支持。

（一）应加大对农村社会养老保障的扶持。长期以来，我们在社会保障制度建立中形成了重城市轻农村的格局，其中很重要的一个原因就是我们在认识上有偏差。这种偏差主要表现在两方面：其一是看不到建立农村社会保障制度的重要性和迫切性；其二是存在畏难情绪。所以，首先要更新观念，充分认识建立农村社会保障制度的作用。二是加大对农村社会保障的投入。缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因，应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度。只有这样，才能使农村养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，才能调动起农民投保的积极性。

（二）多渠道筹措农村社会保障资金。资金问题是农村社会保障的核心问题。要广拓渠道，多形式筹措农村社会保障资金，可以采取如下措施：一是要通过有关政策和大力发展集体经济，来强化农村集体对保障资金的投入；二是要采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄；三是要建立个人帐户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性；四是要鼓励农民积极参加各种商业保险。

（三）建立社会保障基金的安全增值保值机制。结合现实实际，可采取如下对策：一是建立社会保障银行。按专业银行的形式或金融基金组织的形式建立社会保障银行，一方面通过银行承办保障资金的收缴与发放。另一方面通过银行资金的信贷过程来保证社会保障基金的保值与增值。二是建立保障储备资金的投资机制。通过加强对部分资金的投资效益，以保证在通货膨胀的情况下，确保保障对象的生活水平不下降。在具体操作中，可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资代理制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金增值率；对于县级保障部门，可以将养老保险基金交由省级部门负责保值增值并承担责任，省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。

（四）完善社会保障管理体制。针对我国目前多头管理、地区分割、标准各异的管理局面，我国的社会保障管理体系应该成为集中协调与分工管理相结合的新型管理体制。可偿试设立以下机构：一是行政管理层。由政府建立统一的管理机构，负责制定各项社会保障政策、法规，设计社会保障发展规划。我国应从城乡二元经济结构特征及社会保障项目差别很大的实际出发，先把部分保障项目统一管理，逐步实现城乡统一。二是业务经办层。按照社会保障行政性与事业性分开的原则，应依法设立不依附于政府部门的具有法人资格的业务经办机构，负责基金的收缴、管理和支付。三是基金运营业。尽快建立诸如社会保障基金会、社会保障投资部等机构，负责研究社会保障基金投资营运的方法和渠道，研究投资的风险、收益和回报率，以实现基金的保值和增值。四是建立代表投保人利益的行政监督机构，以对社会保障实施全面监督。

（五）加强社会保障的法制建设。目前，我国社会保障立法不健全，特别是农村社会保障法制十分薄弱。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性，致使社会保险在农村进展不力，举步维艰。而通过立法是达到稳定政策的最好途径，通过健全社会保障法，从而调节社会保障实施中的各项社会关系，保证社会保障的实施与贯彻。从目前来看，重点要进行社会保险和保险资金管理方面的立法，在此基础上进一步完善社会救济、社会福利、优抚安置方面的立法，同时进行队伍与执法队伍建设，从而使立法、司法和法律监督相结合。