浅谈劳动教养制度的属性及完善思路

[论我国的劳动教养制度]论我国的劳动教养制度摘要：劳动教养制度实施了50多年，各种运作弊端的产生在所难免，然而实践证明，劳动教养制度在预防和减少犯罪，挽救违法和轻微犯罪人员，维护社会治安和社会稳定，...+阅读

浅谈劳动教养制度的属性及完善思路

泸州市劳动教养管理所曾镒秀

劳动教养是一项具有中国特色的社会主义法律制度。这项制度自1955年创建以来，在保卫国家政权、维护社会稳定、教育挽救违法犯罪人员、保障社会主义现代化建设中发挥了重要作用。但是，随着民主法制建设进程的发展和社会治安形势的变化，劳动教养制度的运行在实践中也存在一些

值得深入探讨的问题。根据依法治国，建设社会主义法制国家的总体要求，本文就劳动教养制度的属性及改革完善的思路，谈一些个人看法，以抛砖引玉，推动劳动教养制度的理论创新，促进有中国特色的劳动教养制度的进一步发展。

一、关于劳动教养处罚性的探讨

劳动教养处罚的性质一直备受人们的关注，引起了激烈的讨论。这是因为这一制度既具有行政处罚的特征，又包含着刑事处罚的特点，是亦此亦彼的处罚措施。

第

一、劳动教养兼备行政处罚和刑事处罚的双重属性。首先,劳动教养属于行政处罚性质。一是因为劳动教养处罚的决定,是由同级人民政府设在公安机关的劳动教养委员会办公室代表政府行使的行政权力。二是对劳动教养处罚决定不服可以提起行政复议,对于复议裁决不服还可以提起行政诉讼。三是国务院新闻办公室1991年11月1日发布的《中国的人权状况》白皮书中明确指出“劳动教养不是刑事处罚而是行政处罚”。其次，劳动教养具有刑事处罚特点。一是中国的《行政处罚法》没有将劳动教养纳入行政处罚体系。二是劳动教养处罚必须由劳动教养管理所强制收容,限制活动范围.剥夺人身自由一年以上三年以下,比刑事处罚体系中的管制、拘役还要严厉。

第二，劳动教养教育改造的双重属性中惩罚性是前提。劳动教养处罚的出发点是强制性的教育人改造人，这一点是不容小视的。有人以1982年国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》第二条的规定“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”为依据，认为劳动教养不具有惩罚性。笔者认为这是一种误解。劳动教养处罚针对的是行为人的行为结果，即危害程度是在治安管理处罚行为以上刑罚惩罚犯罪行为以下的盲区。正因为这一思想的指导，劳动教养制度才得以确立和发展。行为人也因为自己危害社会的违法行为而受到国家的非难和惩罚，形成了行为—责任—惩罚的逻辑体系。因此，实施劳动教养的出发点是强制性的惩罚和改造。

第三，劳动教养限制人身自由的属性与刑事处罚相同。劳动教养处罚剥夺人身自由一年以上三年以下，必要时还可以延长一年，是一种非常严厉的处罚措施。在刑罚体系中，有期徒刑的严厉性就在于它对人身自由的剥夺。而剥夺自由本身所特有的痛苦程度其本质上不在于执行场所和处遇环境的不同。相反，在尊重和保障人权的理念下，国家和行刑机构应不断提高和改善被剥夺自由者的改造条件，创造有利于被改造者顺利回归社会的条件。剥夺人身自由的痛苦渊源于人类对自由追求的本能，剥夺自由所形成的被剥夺自由者本人身心上的压力是其惩罚性的本质属性。在这一点上，无论是劳动教养还是刑事处罚所带来的剥夺自由的痛苦都是一致的，因此它们所具有的惩罚性的严厉性也是相同的。

第四，劳动教养处罚决定权的行使缺乏监督制约机制。我国的劳动教养制度自1955年创建以来，至今仍然是一种社会管理手段，适用的对象是用治安管理处罚不十分有效，又没有触犯《刑法》的不法分子。违法事实的调查与审查以及作出劳动教养决定的主体实际上都是公安机关。劳动教养处罚决定权相对集中，这样运作的好处在于提高社会的管理效率，但这样运作的结果也存在程序方面的公平性问题，所以理论界普遍认为，应对决定劳动教养处罚的程序进行改革，实行劳动教养处罚的调查、审查和最后决定权的分离与制衡，形成相互监督的制约机制，从而优先保证程序的公平。

二、关于劳动教养规范性的探讨

劳动教养制度虽然经历了40多年的发展，但是目前还没有一部统一的规范性法律。现在实施劳动教养所依据的法律法规主要有三部。一是1957年8月3日公布的《国务院关于劳动教养问题的决定》，二是1979年12月5日公布的《国务院关于劳动教养的补充规定》，三是1982年1月21日国务院转发的《劳动教养试行办法》而实践中作出劳动教养决定所依据的主要是《劳动教养试行办法》但这部法规是由公安部制定经国务院“原则同意”转发实施的，在多年的实践中也存在着法理上的一些问题。

第

一、《劳动教养试行办法》的效力应重视。劳动教养被规定为行政处罚措施，但是国家行政处罚法没有将劳动教养纳入行政处罚范畴。《行政处罚法》第九条第一款规定，法律可以设定各种行政处罚。第二款规定，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。《劳动教养试行办法》是由公安部制定经国务院转发的，属于行政法规，根据《行政处罚法》第十条第一款的规定，行政法规只可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，无权设定限制公民人身自由处12全文查看罚的。而且《劳动教养试行办法》是在《行政处罚法》的实施以前生效的，根据后法优于前法原则，该试行办法应自动失效。

第二，《劳动教养试行办法》的生效欠规范。该试行办法由公安部制定经国务院转发而成为行政法规，在全国范围内生效。但是国务院在转发该通知时并没有明确表示同意该办法，只是“原则同意”。也就是说根据该通知的精神，公安部所制定

的《劳动教养试行办法》还有很多不科学、不完善的地方，应在以后的实施中不断修改完善。应该说这种理解是有一定道理的。但从目前的情况看，公安部也未对该试行办法作任何的修改并报国务院同意。因此我们无法判断《劳动教养试行办法》是否完全被国务院批准而产生效力。

第三，《劳动教养试行办法》法理依据不足。《劳动教养试行办法》（以下简称《办法》）第一条载明，该办法是根据《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》），结合劳动教养工作的具体经验制定。《办法》是由公安部制定经国务院转发，《决定》是由国务院制定经全国人大常委会通过。两者都是对劳动教养有关问题作出的规定。首先，从法理上推论《办法》应是对于《决定》的解释。但是法律解释必须按照原有的立法思路，根据原有的法律条文的具体含义作出缩小或扩大的解释，而在实际上《办法》和《决定》之间存在有很大的差异。其次，从立法思路来看《办法》仅规定劳动教养是一种强制性的教育改造措施，而《决定》还规定了劳动教养是一种安置就业的办法。最后，从适用对象上看《办法》包括结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中不够刑事处分的，而《决定》不仅没有此方面的规定，而且还包括有劳动能力受到开除无生活出路的人，在《办法》中则未将此种人包括在适用对象中。总之两者之间象这类的差别不胜枚举。可以看出，《办法》既不是对《决定》的缩小解释也不是对《决定》的扩大解释，实质上是根据社会治安形势发展的需要而对《决定》的全面修改。但是如前文所述，《办法》是由公安部制定国务院转发的属于行政法规,《决定》是由国务院制定全国人大常委会批准并公布的具有“法律”的性质。《办法》与《决定》两者间立法主体不同且低于《决定》的立法主体,《办法》的立法主体是无权对由国务院制定经全国人大常委会通过的“法律”进行修改的。因此可以说,由公安部所制定经国务院转发的《劳动教养试行办法》的效力缺乏法理依据。

三、关于劳动教养科学性的探讨

一般学者认为,适用劳动教养处罚的科学性在于,对处在适用治安管理处罚畸轻又不够实施刑事处罚这两者之间重罪不犯、罪错不断的违法者,只有使用严厉的制裁措施,才有利于打击其嚣张气焰维护和稳定社会秩序。这样一来，对于违法行为的处罚就形成了相互衔接的三级制裁体系,即治安管理处罚—劳动教养处罚—刑事处罚,把劳动教养界定为刑法规范和治安处罚之间的调整对象。笔者认为这种三级制裁体系相互衔接的理念构建不科学,必须予以屏弃。

第一，体系衔接不严密。违反治安管理的处罚和实施劳动教养的处罚都是行政处罚,两者的区别是同一处罚内部的不同处罚方法。如果将两者进行衔接并与刑事处罚相比较，从而涵盖对扰乱社会管理秩序的违法行为进行处罚的体系在逻辑上不能够成立。治安管理处罚和劳动教养处罚是行政处罚的组成部分，属于下阶位的概念，刑事处罚与行政处罚相并列，属于上阶位的概念，将不同层次的三种处罚方法视为相互衔接的制裁体系极不科学，必须摆脱调整对象界定误区建立新的界定标准，以体现保卫社会与保障人权双重价值的统一。

第二，构建依据不充分。从法律的具体规定上看，与治安管理处罚进行衔接的是刑事处罚而不是劳动教养处罚。根据《治安管理处罚条例》（以下简称《条例》）第三条的规定，对于违法行为“依照《刑法》规定构成犯罪的，追究刑事责任，对不构成刑事处罚的，应当给予治安管理处罚的，依据本条例处罚。”《条例》第19条规定，有下列扰乱公共秩序行为之一，尚不构成刑事处罚的处15日以下拘留。从这些规定可以看出，根据违法性严厉程度的标准进行划分，与《条例》进行衔接的是《刑法》而不是《劳动教养试行办法》。否则，如果按照三级划分体系的理论，《条例》在表述适用对象时就应这样规定，“对于破坏社会秩序的违法行为，不够劳动教养处罚的，应当适用治安管理处罚的，适用本条例”，而劳动教养的适用对象应表述为“对于违法行为，适用治安管理处罚过轻，又不构成犯罪的，依照本办法进行处罚”。事实上三部法规都没有类似的规定。另外，从对违法行为处罚严厉程度的衔接来看，与《刑法》进行衔接的是《条例》。《条例》规定的最严厉的处罚措施是一日以上15日以下的行政拘留。《刑法》规定的最轻微的刑事处罚是管制，即限制人身自由三个月以上两年以下。其次是拘役，剥夺人身自由一个月以上六个月以下。两种处罚的严厉程度相互衔接相互配合。而《劳动教养试行办法》规定的处罚是剥夺自由一年以上三年以下,必要时还可以延长一年,其上限比刑罚种类的拘役和管制要严厉得多,其下限与治安管理处罚的上限又不相协调。因此,认为劳动教养处罚科学性的依据是违法行为处于治安管理处罚行为之上，又不够刑事处罚，从而形成三级处罚体系的理论没有充足的依据。

第三，裁量运作不规范。《条例》与《刑法》相互配套共同规制违法行为，其本身是不会放纵违法行为的。对于“重罪不犯，罪错不断”的违法者，其中有很多已经构成了刑事犯罪，但在实践中，由于有劳动教养制度的存在，办案单位的具体办案人员往往出于便利省事思想或多方面的因素适用了劳动教养，而没有根据《刑法》的规定“构成犯罪的，严格依照法律定罪量刑”。比如对于小偷小摸的行为，如果是多次作案，应以其累计数额计算，同时盗窃次数超过三次也算数额巨大。这样一来罪错不断的行为怎么会不构成犯罪？对于斗殴行为来说，斗殴的次数与斗殴的严重程度都能说明情节的严重性，多次斗殴的行为同样构成聚众斗殴和寻衅滋事罪。其次，我国刑法虽然规定了很多定量的因素，比如要求数额较大、情节严重或者后果严重，但实际上，司法解释对于定量因素标准的界定都很宽泛。而且如果一次行为的危害程度达不到定量因素的标准，对于多次实施的同一性质的违法行为,也认为是达到定量的最低标准。此外，还有很多的定量因素并没有明确的司法解释,应由实际的办案部门根据案件的具体情况做出判断。既然法律将自由裁量的权利赋予司法部门,司法机关就应根据违法行为的情节、主观罪错等因素综合判断，而不应仅以一次行为的结果作为依据，更不能为了省事或其它因素而草率结案。因此笔者认为，对于治安管理处罚仍不能有效惩治的违法者,应首先构成刑罚打击的对象,而不能随意决定劳动教养。

四、关于劳动教养制度创新的思考

随着我国社会主义法制现代化的推进，国家正在酝酿制定完备的劳动教养法典。如何定位劳动教养制度对于建立和完善刑事执行体系、促进劳动教养法治化建设具有非常重要的意义。笔者认为，将行为的社会危害性作为劳动教养处罚的依据，不仅与我国刑事处罚和行政处罚的现行法律法规相冲突，而且在理论上也存在诸多矛盾。因此建议劳动教养立法要进一步加大劳动教养制度创新和理论创新的力度，在立法改革上应注意四个方面的问题。

第一，性质定位问题。劳动教养应定位于教育改造矫治措施，不能单纯地以劳动作为处罚和教育的主要手段。在实际执行劳动教养时，对于行为人的强制改造不可避免地会带有惩罚的性质，我国的法律传统历来强调劳动的教育作用与改造作用，劳动既是惩罚的手段又是改造的方法在我国的刑事执行体系中已经被广泛运用。劳动教养制度应该立足于教育改造和矫治，而不仅仅是惩罚，在劳动改造的同时，还应兼用其他一些行之有效的矫治方法，根据行为人的不同罪错心理利用现代化研制的技术，采取更为科学的教育手段。

第二，适用对象问题。劳动教养的适用对象应是具有人身危险性或人格缺陷的违法者。这些违法行为所体现的人身危险和对社会潜在性的危害非常巨大，如果国家不对这一类人采取适当的教育、矫正措施，就不能有效的防御社会，切实保护大多数人的合法利益。

第三，处罚期限问题。劳动教养处罚时间的长短应与行为人人身危害性的大小相适应。在对行为人作出劳动教养决定时,应着重考虑违法行为所体现的人身危险性，并与能够有效矫治违法者变态心理和人格缺陷实际所需的时间相适应,最大限度的防止裁量随意性以及自由裁量权力的滥用,不能单纯地以违法者违法行为的社会危害性作为决定劳动教养的定性因素。

第四，决定程序问题。劳动教养决定程序应以公平性为前提。对于违法者实施劳动教养同时意味着对普通公民人身自由的严厉剥夺。在劳动教养的决定过程中，程序的正义比管理的效率更为重要。因此，决定劳动教养程序应实行权力资源的分离，使不同机关进行相互监督，以有利于保护公民合法权利。笔者认为，应由人民法院作为劳动教养的决定机关，公安机关作为案件事实调查与审查的机构，坚持以程序的公平为前提，才能有效保证劳动教养的实际效果。

以上议论的几个问题，由于笔者对劳动教养制度的理论与实践掌握甚少，认识水平浅薄，所阐述的一些观点只是“一孔之见”，不一定准确，旨在探讨和研究劳动教养制度与理论的创新和发展，以促进中国劳动教养在法治化、民主化与人权保障等方面进一步的完善，为建设社会主义法制国家而努力耕耘。

本文作者：四川省泸州市劳教所副政委曾镒秀

联系电话：08302700282传真电话：08302701935

邮政编码：646000投稿日期：2006年9月6日

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泸州市劳动教养管理所曾镒秀

一、关于劳动教养处罚性的探讨

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二、关于劳动教养规范性的探讨

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一、《劳动教养试行办法》的效力应重视。劳动教养被规定为行政处罚措施，但是国家行政处罚法没有将劳动教养纳入行政处罚范畴。《行政处罚法》第九条第一款规定，法律可以设定各种行政处罚。第二款规定，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。《劳动教养试行办法》是由公安部制定经国务院转发的，属于行政法规，根据《行政处罚法》第十条第一款的规定，行政法规只可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，无权设定限制公民人身自由处[]罚的。而且《劳动教养试行办法》是在《行政处罚法》的实施以前生效的，根据后法优于前法原则，该试行办法应自动失效。

三、关于劳动教养科学性的探讨

第三，裁量运作不规范。《条例》与《刑法》相互配套共同规制违法行为，其本身是不会放纵违法行为的。对于“重罪不犯，罪错不断”的违法者，其中有很多已经构成了刑事犯罪，但在实践中，由于有劳动教养制度的存在，办案单位的具体办案人员往往出于便利省事思想或多方面的因素适用了劳动教养，而