关于乡镇街实施全程代理制的理性思考

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“三位一体”是农村基层政府的一种新的工作机制，目标是建立服务型政府，最终实现促进经济发展与社会和谐稳定的目的。它由三部分内容组成：一是查民情，由纪检部门牵头，组织农村基层党风廉政建设联席会议成员单位，采取“访、看、评、查、纠、建”等办法，对全市行政村贯彻落实国家“三农”政策、执行各项制度、村干部廉洁自律和干群矛盾纠纷等情况

进行走访检查；二是解民难，就是创新农村基层信访工作模式，乡镇建立信访大厅，由专人负责信访工作，主动化解社会矛盾；三是办实事，即乡村联动，公开乡镇管理的社会事务，乡镇建立政务服务中心，村建立服务站，组建立服务点，全程代理农民所要申办的所有事项。

查民情是完善党内监督，这种监督是一种全覆盖的监督（全市335个村逐一排查）、全方位的监督（内容涉及农村所有工作）、全天候的监督（这项工作不是阶段性工作而是经常性工作）；解民难是健全信访渠道，是三级信访网络的组成部分；办实事是建立公开办事制度，这是“三位一体”的主体与核心，是服务型政府的根本标志。三者都是围绕民情、民事、民利而展开，而且互相补充、互相制约，共同构成完整的工作体系。查民情、解民难是治标，办实事就是治本，“三位一体”是一种标本兼治的工作机制，是科学发展观执政理念的实践。

一、”三位一体”转变了政府职能

乡镇是我国行政管理体系中最基层的政府，是党的农村政策的直接执行者，肩负着农村发展和稳定的重任。乡镇工作特别繁重，人们形容为“上边千条线，下边一根针”。计划经济时，乡镇不但是行政管理的领导者，而且也是生产活动的经营者。步入社会主义市场经济以后，乡镇生产经营的职能让给了农民，只剩下行政管理的职能，而且随着农村改革的深入，管理的内容和方式也在发生变化。村民自治改变了乡镇政府与村委会之间的关系，乡镇政府与村委会不再是领导与被领导的关系，而是一种指导的关系。取消农业税以后，改变了乡镇政府的工作内容，乡镇工作完全从催粮要税的繁重工作中解脱出来，对社会事务的管理自然就成了乡镇工作的主要内容。其实，对社会事务的管理一直应该是乡镇工作的主要内容，乡镇政府也一直在探索转变职能，但由于催粮要税工作压力特别大，加之乡镇不仅要对发展地方经济负责，还要对自身的财政负责，造成了乡镇政府一直处于“越位”、“错位”、“缺位”状态。

同时，政府好比机器，要想用老机器生产出新产品，必须改变其结构和工作方式。要想转变职能，运用老的工作模式是难以实现的，这就是我们一直强调而且致力于转变乡镇政府的职能，但在实践中收效甚微的根本原因。因此，要使乡镇真正转变政府职能，在体制不变的条件下，必须转变工作机制。“三位一体”工作机制就是这种能在现行体制下可以转变政府职能的运行机制。

第一，“三位一体”能使权力在阳光下运行

“权力寻租”一直是政府中难以根除的腐败毒瘤，它不仅影响着政府的工作效率，更影响着政府职能的转变，只要有“权力寻租”，服务型政府就难以建立。产生“权力寻租”的原因有很多，但一个很重要的原因就是权力集中、权力不透明。党的十七大报告指出，“确保权力正确使用，必须让权力在阳光下运行”。“三位一体”工作机制有效地解决了这个问题。在办实事工作中，实施“全程代理制”，乡镇建立政务服务大厅，村建立服务站，村民组建立服务点，把所有农民要办理的事项全部集中在一个大厅中，公开服务项目、办事程序、申报资料、承诺时限、收费标准，要求做到即办件直接办理、承诺件限期办结、上报件全程代理、退回件明确答复，变过去的“暗箱操作”为现在的“阳光作业”。这就把原来权力的神秘面纱一下子彻底揭开，使权力赤裸裸地暴露在阳光下。当权力失去了权威性，权力也就变成了责任和义务，当人为责任和义务而工作时，其职能也就自然而然地改变了。

第二，“三位一体”能使权力在有效的监督下运行

没有监督的权力必然要滋生腐败。要确保权力正确使用，还必须对权力进行有效的监督。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”传统的乡村管理对干部的监督主要来自两方面，一是群众监督，二是上级领导监督。村民自治后，乡镇政府与村委会的关系发生了变化，加之乡镇政府职能没有转变，发展经济任务繁重，相对来说，来自上面的监督有所减弱，监督的重心转到群众方面。另外，村务决策往往是村委会和村级党组织共同做出的，而村民会议和村民代表会议又无权对村级党组织进行监督，因为从体制上讲，村民会议是管不到村级党组织的决定的。这样，作为村民自治的最高机构村民会议和村民代表会议，实际上很难履行其监督职责，因而往往也就成了一种虚设。“三位一体”工作机制中“访民查廉村村行”活动就是解决群众监督不到位、上级监督弱化的问题。这项活动，由纪检部门统一组织对全市所有村进行逐一排查，检查的内容包括农村所有工作内容，采取访、看、评、查、纠、建等多种方式，要求接触群众必须达到一定比例。这不仅强化了上

级监督，而且把群众监督与上级监督有机地结合起来，使这两种监督既有的放矢，又行之有效。

二、“三位一体”破解了“三农”难题

“三农”问题的核心是农民，主要内容是发展和稳定。简言之，“三农”问题的全部内容就是要解决农民的发展和稳定问题，只有当农民在稳定的环境中求发展，社会主义新农村的和谐社会局面也就实现了。

（一）影响农民发展和稳定的主要因素

一是农民主动性难以发挥

市场经济的主体是经营者，而不是政府。虽然我国从上世纪九十年代开始实行市场经济，但农民作为市场经济的主体地位一直没有确立起来，乡、村组织一直在不同程度上干预着农民的经营，一直在划桨而不是在掌舵，而乡、村组织并不善于划桨。

二是农民自身利益受损

在农民上访案件中，主要是土地和村干部腐败问题，这两个问题都侵害了农民自身的利益。土地问题侵害了农民的生存利益，村干部腐败侵害了农民的公共利益。

三是农民权力难以保障

信访是我国处理人民内部矛盾很有效的工作机制，但多年来一直存在着渠道不畅通、处理不及时等问题，使问题越积越多、矛盾越来越大，特别是信息交通都不发达、观念思想相对落后、经济状况较贫穷的农村。农民的问题出现在乡村，解决的主体也应该在乡村。之所以出现农民越级访、进京访，就是因为农民在乡村有冤无处伸、有理无处讲、有难无人帮。

（二）“三位一体”工作机制从解决新时期“农村第一难”办事难入手，以服务促发展、求稳定，破解“三农”难题

第一，还“政”于民

在市场经济中，主体是农民、企业、各种社会组织，分散的农民实力弱小、信息不灵通等弱点会被企业和社会组织所弥补，企业和社会组织具有把分散农民有机地组织起来的能力。在这种情况下，政府的作用就是提供服务，把自己不该管、管不好也管不了的事让给社会组织和企业。“三位一体”工作机制正是基于这种思维提出来的。在实施中，乡村干部不再把主要精力放在具体让农民种什么、发展什么的工作上，而是实实在在地把党的政策落实到千家万户，千方百计地为农民提供服务，把应该为农民办的事办到、办好、快办。这样，农民的首创精神和创造才能也就能最大限度地得到发挥，社会组织和企业的主导和引领市场的能量也能得到最大限度的释放，就会出现农民心无旁骛，人人思创业、家家忙致富、村村谋发展的和谐景象。

第二，还“权”于民

对于国家来说，解决和减少信访的主要渠道在县（市）区级，因此国家要求县（市）区委书记大接访。对于县（市）区来说，解决和减少信访的主渠道在于乡镇街（包括职能部门），要使县（市）区委书记大接访常态化必须畅通信访渠道。农民的信访问题不应该完全或主要由县（市）区委书记来解决，而应该主要由乡镇街书记（包括职能部门的领导）来解决。“三位一体”工作机制明确规定，各乡镇街要创新农村基层信访工作模式，建立信访大厅，采取“入户听诉、开门接访、集中办访、真情回访、交心恳谈”等方式，使群众“话有地方说、理有地方讲、难有组织帮”，化解社会矛盾，破解群众关注的热点难点问题，为群众生产生活排忧解难。这就形成了完整的信访网络，有效地保证了县（市）区委书记大接访活动的常态化，乡镇政府也能真正成为人民的政府。

第三，还“利”于民

目前在农村，农民一方面强烈希望有人来组织他们发展经济，致富奔小康；另一方面也强烈希望有人对村级权力进行监督和制约，防止和克服腐败现象。农民反映村干部腐败，主要反映村干部侵占了他们的利益。从源头上堵住村干部的腐败，实际上就是把农民应该享受的利益还给农民。在现行的体制下，采取这种经常性的“访民查廉村村行”活动不失为一种有效的办法，加之信访渠道的畅通，权力在阳光下运行，只要坚持经常并不断完善，一定能从源头上遏制腐败，农民的利益也一定能够得到应有的保护。

三、“三位一体”密切了干群关系

干群关系是党群关系的具体体现，具体表现为党与群众之间联系和连接的方式。在社会主义市场经济新的历史条件下，党群关系所面临的客观环境、任务等和过去相比有很大不同。从执政党的视角看，中国共产党处在一个新的历史阶段，如何提高执政能力，用手中的权力更好地为人民服务，如何防止腐败对党的侵蚀，是关系到党的生死存亡的大问题；从人民群众的视角看，人民群众自身的利益要求发生了巨大变化。在市场经济下，群众的独立性、民主性大大增强，而且群众的利益出现了多元化；从干群关系的视角看，执政条件下的干群关系有了新的特点，在很大程度上，群众对党群关系的认识，不是根据其理论，而是根据党员特别是党员干部的表现加以判断。

以往在密切党群关系方面，在如何继承传、统发扬优良作风上做了很多工作，这无疑是必要的。表面上看，党群关系指的是党和群众之间的关系，但它实际上反映的是党同公共权力之间的关系。因此，所谓密切党群关系，也就是要正确处理好党同公共权力之间的关系。即在强调作风建设的基础上，要围绕着权力的运行和对权力运行的制约监督，构筑一个能够互动起来的党群关系模式。

“三位一体”工作机制出发点和落脚点是为促进农村经济又好又快地发展，所有的权力都要在阳光下运行，广泛而有效的监督又会使这阳光下的权力能够始终保证权为民所用。在这种运行机制下，原来“干部动嘴群众跑腿”变成了“群众动嘴干部跑腿”，原来“民对官”变为“官对官”，原来“多次办理”变为“一次办理”，实现了“大事小事不出村”，农民省时、省钱、省心，干部与群众主仆关系实现了归位。只要群众真正做了主人，干群关系自然也就和谐、融洽。

应该说，“三位一体”工作机制在权力运行和权力运行的制约、监督之间，构筑了互动的党群、干群关系工作模式。

四、“三位一体”深化了农村改革

30年农村改革，先后实施了“五次放活”。第一次是放活土地，推行“大包干”，建立统分结合的家庭承包经营制；第二次是放活经营，废除统购统销制度，给农民以生产农副产品的自由；第三次是放活领域，准许农民“离土不离乡”，大办乡镇企业；第四次是放活空间，打破城乡户籍藩篱，准许农民“离土又离乡”进城务工经商；第五次是放活组织，给农民以组织权，让农民依法有序自主地参与经济、政治和社会生活。而眼下，政府可以放权的地方越来越少。

就总体而言，无论是完善社会主义市场经济体制也好，全面建设小康社会也好，构建和谐社会也好，建设新农村也好，推进民主政治建设也好，最终都需要落实到基层政府的服务上来。怎样搞好服务，让农民无障碍享受惠农政策，不再觉得这些政策是奢侈品，这是深化改革面临的崭新课题和严峻挑战。

就农村而言，发展是永恒的主题，服务是最现实的问题；发展是农民的主题，服务是政府的主题。过去的农村改革，目标是建立社会主义市场经济体制，焦点是农民怎么干；现在的农村改革，目标是在完善市场经济体制的同时，全方位提供服务，焦点是政府怎么干。这是贯穿于近几年几个中央一号文件的一条红线。深化农村综合改革应把提高基层政府的公共服务能力、致力于打造服务型政府作为基本目标取向。

改革30年来，我们已经建立起一个消费型社会。社会成员的消费需求表现为三类产品：物质产品、精神产品、政治产品。目前，物质产品、精神产品的消费都很容易获取，而政治产品的消费却十分艰难。一项调查表明，当农民不容易，农民要办的各种审批手续、证照和需要服务的项目加起来高达206项，这些项目都是农民需要消费的政治产品。如何让农民与这206项政治产品实现零距离对接，也就是让农民找政府不犯难，关键就在于政府如何做好服务。

在这个问题上，“三位一体”工作机制不谛是一次很好的大胆的成功的尝试，可谓牵为民服务一发，动创新农村工作机制全身。虽然我们还处于试验阶段，但从取得的成果以及外地先行者的实践来看，都无以争辩地显示，“三位一体”工作机制是建设服务型政府的正确思路，是构建和谐社会的催化剂。

中国城乡改革靠“两村”起家，即安徽的小岗村和北京的“中关村”。30年农村改革已经走完具有里程碑意义的两大步，一是家庭承包责任制，一是农村税费改革。今天正迈出以农村综合改革为标志的第三步。第三步涉及面广，内涵丰富，但以搞好服务为核心应是综合改革的关键所在。（作者系中共**市委书记）