关于建立烟草专卖内部监督管理长效机制的思考

[2011年旅游监督管理股工作总结]2011年旅游监督管理股工作总结前序经常有人这样问我，你在现在的单位很闲吧，你们的单位能干什么、忙些什么？总是用吊儿郎当的眼光来质疑。作为借调的我，通过两年多的工作，任劳任...+阅读

《中华人民共和国烟草专卖法》明确规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度”，“烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。”同时又规定，烟草专卖工作由各级烟草专卖行政主管部门主管。可以说，对烟草行业的所有资源，国家以法律的形式授权由国家烟草专卖局（

中国烟草总公司）代表国家依法管理。这就建立了一个逻辑关系，即行业自身管理和发展的好坏，如何加强内部专卖管理监督，体现着立法本意实现的程度，影响着社会对行业及专卖制度的评价。能否坚持烟草专卖制度，关键在于烟草行业自身的发展是否健康。国家赋予了烟草行业垄断经营、统一管理的制度，烟草专卖法及其实施条例的绝大部分条款是对行业内企业生产经营的权利与义务所作的规定，对专卖管理部门职能的规定也更多的是在内部管理，从立法上说明加强内部专卖管理监督是法律的本意要求，加强内部专卖管理监督就是履行国家赋予各级烟草专卖局的法定职责。而研究建立内部监督管理长效机制，实现制度化、规范化，就显得尤为重要。

一、内部专卖管理监督基本概况

2008年全国烟草工作会议，是烟草行业认真学习和贯彻落实党的

十七大、贯彻落实科学发展观，进一步推进行业改革和发展的一次重要会议。此次会议提出全面建设“严格规范、富有效率、充满活力”的中国烟草。严格规范、加强内部专卖管理监督制度既是巩固和完善烟草专卖体制、实现行业持续健康发展的重要保证，建设严格规范的烟草行业，就是要坚持从解决“注重自律”这一重要课题入手，就要高度重视行业自律，切实增强规范意识。

（一）建立行业内部专卖管理监督制度所必须包括的基本内容

1. 内部专卖管理监督的对象

内部专卖管理监督对象,包括 “两烟”生产经营企业以及延伸出来的所有与之相关的从事其他烟草专卖品生产经营的企业。

2. 内部专卖管理监督的范围

内部专卖管理监督要对“两烟”及其他专卖品生产经营活动遵守专卖法律、法规和国家局内部管理规定、规范制度的情况实施全过程管理监督。行业内部专卖管理监督的重点：要严格按计划组织烟草专卖品的生产和经营，工业企业要严格按计划生产卷烟，不得超产瞒产；烟叶要严格按合同种植、按合同收购，严禁超种超收等；要严格依照许可制度规范经营，不得向无证户销售卷烟，不得跨地区收购烟叶，不得将卷烟纸、丝束等辅料销售给无生产企业许可证的单位或个人等；要严格按正常渠道组织生产经营活动，工业企业必须按照合同、准运证、调拨单等有关规定销售卷烟，不得通过非正常渠道供货，进行体外循环，不得从无经营权的单位或个人手中购进烟叶；商业企业卷烟必须全部按统一批发价入网销售，严禁假入网、卖大户；烟叶复烤企业不得加工无合同的烟叶，不得为非法生产经营烟叶提供条件等。

（二）近年来内部专卖管理监督执行状况

2002年以来，烟草行业相继开展了烟叶流通秩序整顿、财经秩序整顿、治理卷烟体外循环等一系列整顿工作，取得了显著的成效。

在烟叶流通秩序治理整顿方面，通过全面清查1998年7月以后两个农业年度的烟叶经营活动，共查出违法、违规、违纪经营烟叶211.97万吨，占总经销量的29.81%，其中烟叶贩子插手非法经销烟叶24.92万吨，涉及金额35.96亿元。开展烟叶清欠对帐工作，对21个烟叶产区的烟叶货款进行对帐，共确认欠款38.38亿元，重点帮助贵州清欠烟叶货款26亿元。查处了一批顶风违法、违规、违纪、性质恶劣的案件。制订了《关于规范烟叶流通秩序的若干规定》，有效加强了对烟叶生产经营活动的管理监督。烟叶流通秩序混乱的局面得到了明显的扭转。

在卷烟体外循环治理整顿方面，2003年至2005年5月底，通过全面开展“五查两落实”工作，共查出体外循环卷烟48万多箱，基本解决或有效遏制了工业企业重复使用准运证运输卷烟的问题，云南交易市场大量体外循环卷烟的问题，三产公司无证批发卷烟问题，以毗邻地区销售形式进行卷烟体外循环的问题，商业企业拆单分摊、假入网销售及自营零售店倒卖卷烟的问题。查处了一批顶风违法、违规、违纪、性质恶劣的案件。2004年经济运行通报反映的体外循环数量下降为8.6万箱，卷烟体外循环得到了有效遏制。

2007年通过国家局重点抽查，发现并纠正了行业一些单位和企业生产经营中的不规范问题及薄弱环节，同时为了严肃纪律，维护国家局一系列专卖内管规定的严肃性，各级局对严重违反专卖内管规定的问题进行了查处，并对相关责任人进行了处理。从违反内部专卖管理监督有关规定受到行政处分的人数来看，2007年全国因违反内部专卖管理监督有关规定受到行政处分的人数共99人，与上年同比共减少859人，下降幅度为89.67%，其中：处级及处级以上5人，同比减少43人；科级13人，同比减少283人；科级以下81人，同比减少533人。上述数据显示，通过开展全国内部专卖管理监督检查工作，行业有关直属单位和工商企业的违规人员较去年大幅度减少，全行业干部职工的自律意识明显增强，企业规范生产经营的意识有了进一步提高，针对存在的问题，认真进行整改，取得了明显成效。

治理整顿

工作虽然取得了明显成效，但目前“两烟”生产经营活动中不规范的问题仍未得到根本解决，在烟叶方面，个别烟草公司公然为烟叶贩子非法经营烟叶提供便利，甚至通过烟叶贩子跨地区收购烟叶；还有一些复烤企业置国家局三令五申于不顾，违法、违规、违纪加工无合同的烟叶，甚至向制假窝点倒卖烟叶。在卷烟方面，商业流通企业拆单分摊、假入网的问题在有些省仍比较突出；个别卷烟工业企业存在无证、无合同运输、销售卷烟的违法、违规、违纪经营现象。

二、对加强内部专卖管理监督的思考

针对以上问题，国家局先后制订了一系列的内部管理规定和有关生产经营的规范制度。管理规定约有40个，规范制度约有60多个，这些制度有效地保障和规范着行业内部管理和生产经营活动。但由于专卖管理工作对内部管理监督缺位，加之又缺乏对制度执行的管理监督机制，规定和制度不能很好执行的问题仍然时有发生。

（一）因完不成销售任务违规经营

搞违规经营我认为这似乎只是一种现象，为什麽有些单位要违规经营，主要的原因可能是因为滞销卷烟造成库存积压，完不成销售任务所致，此外，也有部分人员勾结烟贩子套购卷烟从中渔利，于是就出现了违规经营现象。姜局长多次强调：“十一五”期间，行业要保持持续增长，就要用科学发展观来统领行业发展，坚持“立足科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐”。进一步改善和提高烟草资源的配置效率，使烟草生产要素在更大范围内实现合理流动”。“品牌的竞争力问题，不是靠政策和宏观调控，而是靠市场”“要建立全国统一的大市场”的基本思路。那麽这个品牌在当地滞销就不要再分给这个地方销售，滞销卷烟品牌的产量应由市场销量来调控，否则订单生产就成为空话。

当然我们还应积极培育品牌消费市场，引导、培养、培育消费者的消费习惯及口味嗜好。根据不同的消费群体和消费需求，调整、丰富产品结构档次。

另外，全国的卷烟价格如果在较大范围实现统一批发价，烟贩子就无利可图，自然就不会去倒烟了。如果能实现上述三点，违规经营的问题应该会迎刃而解的。

（二）集中治理整顿有局限性、阶段性

行业集中进行治理整顿已有五年多的时间了。整顿是一种有效的应急管理监督方式，但整顿有其局限性、阶段性。整顿是针对存在的突出问题，集中一段时间和精力解决问题，不可能长期用整顿的办法来解决某一方面存在的突出问题，这就需要通过加强日常管理监督来加以解决。

从近几年整顿规范的情况看，没有这些年坚持不懈的努力，行业的生产经营秩序就不会有今天的良好局面。在充分肯定成绩的同时，我们也应看到，加强内部管理监督，建立健全长效机制，是一项长期的任务，一些制约内部监管工作开展和深入的问题还亟待破解，一些影响行业健康发展的深层次问题仍没有完全解决。个别领导和少数单位仍然存在重效益指标、轻规范管理的问题；对规范工作说起来重视、做起来应付；边整边犯、前整后犯、大事化小、小事化了时有发生，应引起高度重视。姜局长在全国烟草专卖工作会议上指出：“讲监管就是要落实责任，真正做到守土有责。”落实管理监督的责任根本上要靠制度来保障，责任不落实到制度上，就是纸上谈兵。因此，必须从保持行业健康发展的高度，认识和加强内部管理监督，坚决克服前整后犯、问题不断发生的现象。

整顿是事后管理监督，是在问题已经发生、而且很严重时的管理监督，是问题跟进型的事后管理监督。张辉副局长在全国烟草行业加强内部专卖管理监督工作会议上的讲话中指出：“实践证明，事后管理监督使我们付出了很大的成本，教训是非常深刻的。”“行业有那么多内部管理规定和有关生产经营活动的规范制度，整顿力度那么大，为什么还出现新的问题呢？最根本的原因就在于我们没有建立起有效防范问题发生和及时发现、处理问题的专卖管理监督长效机制，企业感受不到持续的专卖管理监督压力”。因此，在继续深入开展整顿的同时，必须加强内部专卖管理监督制度建设，尽快建立专卖管理监督长效机制，变集中整顿为经常性管理监督，变问题跟进型管理监督为行进型管理监督，进行事前、事中、事后全过程有效管理监督，把烟草专卖法律法规和国家局的管理规定、规范制度真正落实在日常管理监督的工作过程当中。只有这样，我们才能有效巩固多年行业治理整顿的成果，才能在专卖制度下解决好提高效率、注重自律两大课题，确保行业持续稳定协调健康发展。要进一步建立健全日常监管、同级监管制度，明确监管形式、措施以及信息沟通渠道等内容，做到任务落实到岗，责任落实到人，使日常监管、同级监管真正运作起来，充分发挥有效防范和及时发现处理问题的作用，实现专卖管理监督日常化、制度化、规范化。

三、如何建立内部监督管理长效机制

（一）建立内部监督管理长效机制，要有通盘考虑和规划。

第一，内部监督管理长效机制的建立应当有一个宏观的、整体的构架。内部监督管理长效机制的建设实际上是一个系统工程，可考虑从五个方面入手。一是建立长效的学习培训机制、二是建立长效的教育机制、三是建立长效的管理机制、四是建立长效的联系群众机制、五是建立长效的社会群众参与机制。

通过教育培训使各级干部职工牢固树立：“国家利益至上”，“消费者利益至上”，“烟草行业没有任何自己特殊的利益”“要潜心做事，低调做人”的科学理念及行业信条。这是国家局党组在新形势新任务下给全行业提出的新要求、新课题。为烟草行业深入贯彻科学发展观，提出了更为广阔的前景。为烟草专卖制度进一步巩固加强和完善，为烟草专卖制度注入了新的动力。“两个至上”的提出，客观上就要要求全行业的全体干部职工，从上至下、各层各级都要转变思想、转变作风，加强思想建设、队伍建设，注重自我监督、自我完善，以此提高依法行政的能力，否则就不能应对世界烟草巨头的挑战。

根据行业目前面临的新形势、新问题我们要有专门的研究和深入的探讨。内部监督管理长效机制的建设要有总体规划，分段推出，分步实施，做到明确思想指导下的有序建设，而不能盲目被动，走到哪里是哪里。

第二，内部监督管理长效机制的建立，不仅仅是要形成一些书面的规章制度，重要的是还要建立起一整套便利、管用、有约束力的机制。国家局先后制订了一系列的内部管理规定和有关生产经营的规范制度。管理规定约有40个，规范制度约有60多个，这些制度有效地保障和规范着行业内部管理和生产经营活动。但在实践中有时还会落实不到位呢？这是因为，规章制度确实是重要的，但终究只是一种“纸面约定”。即可制定它抬举它，也可冷落它弃置它。要建立起一整套便利、管用、有约束力的机制，应强调一下自下而上的监督和互动机制。不仅要有上级对下级的管束，同级之间也要有督促，更要有社会和群众的监督。把群众的监督作用真正发挥出来，让人民群众来监督的道路通畅起来，可能比多少条文规定都更为重要和有效的。

第三，内部监督管理长效机制的建立不仅重视当下的经验和总结，还要重视和着眼于长远考虑，还要善于借鉴国际上一些成功的做法和经验。我们现在的制度建设考虑不准什么、不允许什么的比较多，我们的制度建设考虑当下的需要比较多，真正从长远考虑的还较少。国际上一些成功的做法和经验我们应该借鉴。

第四，内部监督管理长效机制的建立不在多说，而在实做、做实。经过五年的专项整顿规范，已形成了空前的共识。现在是怎样通过全行业的共同努力，把整顿规范落到实处，把已有的成果巩固好，发展好。内部监督管理长效机制的建立不可能一蹴而就，不可能毕其功于一役，而需要一点一点地积累，一步一步地推进。做好长期作战的准备。内部监督管理长效机制的建立要覆盖全行业全体干部职工，内部监督管理既要靠制度保证，又要靠日常教育；既要靠个人自律，又要靠组织管理；既要靠集中教育，又要靠常抓不懈。

（二）建立内部监督管理奖、惩、防体系，逐步完善内管考核指标体系。

在实行专卖制度下努力解决好“注重自律”这一重大课题，是国家局党组面对行业发展所面临的新形势而提出的一项长期性任务，也是当前行业管理工作的重点。解决“他律”较容易，但要解决好“自律”问题，就会有来自方方面面的困难。这就需要我们转变观念、转变思路、以人为本、服务社会、提升监管水平。强化考核，逐步完善内管考核指标体系，完善的内管考核指标体系是加强内管工作的积极导向。逐步调整目前的绩效考核指标体系，把内部监管情况、规范经营管理情况纳入各级企业的年度考核指标，作为衡量一个班子、一个企业工作业绩的重要指标。要加大规范经营管理情况在综合考核评指标中的权重和比例，将规范情况与干部使用和企业绩效奖惩挂钩，发挥考核评价指标的重要导向作用，引导各级领导班子树立正确的经营指导思想，推动企业追求规范的效益，实现行业持续健康地发展。

监督具有双重功能：一是对违规行为给予口头上的责备，二是对违规行为从行动上加以纠正。只有二者并重，充分发挥他们的作用，才能形成强有力的监督。但是，长期以来，我们强调监督时，往往过多地寄希望于批评、提醒、警示，也就是大多数停留在口头责备上，而忽视从行动上加以纠正（包括对违规者及时实施撤职、罢免等处罚）。我们要建立内部监督管理奖、惩、防体系，要教育企业自觉主动地做到：不做违规生产经营的事情；不敢做违规生产经营的事情；不能做违规生产经营的事情。因为做违规生产经营的事情不合算，会有一套严厉的惩罚机制，有同级监督、上级督察机制。与此同时，还应配备必要的奖励制度，对守法生产经营的企业要给与奖励。惩罚与奖励并重，两手抓两手都要硬。

（三）建立内部监督管理长效机制要运用信息管理手段推动内管工作方法创新。

1.信息化监管是加强内管工作的科学有效的手段。通过信息化平台，将制度体系移植到信息管理系统中，对各项业务管理事项、工作流程、操作权限按照规范要求进行科学设定，合理设置权限，明确业务流程，实现制度管理的程序化、规范化、痕迹化。

2.监管信息化要突出公开透明。通过网上办公、网上审批、等经营管理行为，最大限度地保证企业和个人的生产经营管理活动的公开、公平、公正。在信息平台上对企业和个人的生产经营活动进行控制、管理，提高监管效率，减少人为影响。

3.建立内部监管长效机制要尽可能的做到信息公开

党的十七大报告指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。我们强调的是加强事前、事中、事后的监管；包括向专卖内管开放生产、销售信息查询系统，以备专卖内管人员随时查询数据；以及自查、互查、抽查，效果是好的。

为了防止权力出轨，有效的制约监督是必要的。要使掌权人理智用权，谨慎用权，防止滥用权力，就需有一套完善发达的权力制约监督机制。我们已提出要加强同级监督的重要性，在此基础上我们还应加上让社会监督、让群众监督。我们可以在全国范围内先搞几个试点单位，发挥同级监督、社会监督及群众监督的作用。在现有的监督基础之上再加上信息“公开”（涉及商业机密的除外），比如将零售户的持证、变更信息公开，再将给零售户供货的信息公开，即将要分配的资源信息公开，将要分配资源信息的过程公开，将分配资源信息的结果公开，减少暗箱操作，让同级监管真正运作起来，让社会上的公众可查询以上信息，做好监督，就可达到事前、事中、事后的监管，大大提高了即时、即地甚至是每个程序、每个环节、每笔业务的监督效力，同时也降低了我们的监管成本和时间成本。

如果商业企业卷烟货源分配不公开、不透明，就有可能发生向无证户供货、倾斜供货、拆单分摊、虚拟客户假入网等；如果信息不公开就有可能发生提前到货确认、工业企业准运证货证不符、未打码就入库、出库，或先生产后入库；超产、瞒产、提前预生产；先收购烟叶后补签种植合同等。信息不公开、不充分或信息不对称，就会留有暗箱操作的空间，监督就无从谈起，监督就会成为一句空洞的口号。

阳光是最好的消毒剂，发挥同级监督、群众监督的作用，可大大降低我们的监管成本和时间成本，达到事半功倍的效果。