加强税务干部行为风险管理的几点思考

[对基层税务机关和纳税人涉税负担的调查与思考]多年来，国税系统大力推进征管信息化建设，不断优化税收服务措施，并投入了大量的人力物力。应该说，这给提高基层分局和纳税人的办税效率起到了积极的促进作用。但从目前实际情况来...+阅读

当前，我局正在开展税收执法风险防范教育，随着税收征管改革的深入，依法治税进程的加快，党风廉政建设的不断推进，税务干部队伍建设面临着许多新情况、新考验。从我们近期的调研了解和有关部门反馈的情况看，当前税务干部的行政执法风险越来越大，就如何加强和改进对税务干部行为风险管理，创新纪检监察工作思路，切实加强“两权”监督，坚持和贯彻“预防为

主、标本兼治、综合治理”方针、努力构建适应新形势要求的纪检监察工作机制和预防体系，已成为今后纪检监察部门要着力解决的课题。

一、当前税务干部队伍中存在的主要问题和动向近年来，我们通过加强党风廉政建设，建立健全岗责体系，实行执法责任追究制和行政责任追究制，加大执法监察和效能监察力度，已初步建立了税务干部行为风险管理机制，党风、政风、行风明显改善，税务干部的行为风险在很大程度上得到有效的控制。但我们应该冷静地看到，我们在干部队伍建设方面仍存在一些明显的问题和潜在的责任风险，由于控制环境的变化也出现了一些倾向性的问题需要引起我们足够的重视。具体有以下特征：

（一）行政执法不作为或不完全作为所带来的税务渎职、失职责任风险增大。税务渎职失职责任风险主要有三种类型即：一是不认真履行征管职责；二是税务行政执法案件中对应当移送司法机关的案件瞒而不送；三是税收征管失职失误，造成不征、少征税款和税款损失；通过调研分析主要有以下几方面的表现：一是在税务登记管理方面，不认真执行新办户的巡查制度或在日常管理中不注重对纳税人基础登记信息的动态管理，造成基础登记信息失真或缺失、纳税鉴定错误、固定税源监控不力、甚至漏征漏管现象的发生；二是在涉税文书使用时，未按法律规定填写和使用造成涉税文书不合法；三是在日常检查方面，对已确认企业的偷税行为逃避行政处罚而采取自查或评估入库；四是在发票管理方面，对纳税人发票资格认定尤其是专用发票的审核把关不严，对日常的发票领购、使用及核销等疏于管理、普通发票验旧购新环节不认真验旧、监控不到位，致使纳税人长期偷税未发现，对责任区内使用假发票的业户不采取有效的行政执法手段加以控制；五是在所得税征收方式的确定方面，不严格执行和机械执行业务规则或帮助纳税人利用业务规则本身的缺陷规避或少缴应纳税收；六是在双定户定额管理方面，不认真开展典型调查和准确采集定额要素信息，对个体的定额不进行认真的分析，在评议和调整定额上就低不就高、对不符合查实征收的纳税人按查实征收，定额与实际销售额相差几十倍，管区内不坚持或不认真坚持巡查制度、疏于管理，存在漏征漏管的现象；七是在纳税评估方面，评估时浅偿即止、不深不透，避重就轻而规避处罚，出于地方保护、行政干预、怕暴露弱点或重点企业特殊性等原因，应当移送司法机关的案件而拖而不送等等。

（二）受多元价值观的冲击和税收征管方式由管事向管事与管户相结合的调整影响，一度得到抑制的税务干部不廉行为有抬头滋长的趋势。具体表现有：一是接受管辖户请吃现象明显增多，造成执法不严、管理不力的人情税、关系税现象有所抬头；二是逢年过节收受或索要纳税人的礼品、礼金等不廉行为禁而不止，且视为是“小事”；三是部分税务干部追求贪图享乐的生活方式，接受甚至要求纳税人提供洗浴、进歌厅等高消费休闲娱乐活动及与纳税人外出旅游等呈上升趋势；四是个别税务干部利用红白喜事及侨迁之机，通知自已管户参与，接受甚至索要纳税人的钱物；五是少数干部利用职务之便办企业或投资入股获取私利；六是个人消费支出到企业报销，如请吃、娱乐等费用支出、私家车费用支出以及旅游费用支出等；七是极少数税务干部利用职务之便帮企业带账，收取酬金帮助企业逃避税收、谋取私利；八是酗酒失态、酒后驾车等现象时有发生等等。

二、税务干部所面临的主要风险及成因分析税务机关是国家行使执法权的行政管理部门，从行使权力的角度看，税务干部所面临的行为风险主要包括税收执法风险和行政管理风险。从权力制衡追究责任的角度看，税务干部所面临的行为风险主要包括：法律责任风险、行政责任风险、党纪政纪责任风险和经济责任风险。税务干部的行为风险是潜在的又是客观存在的，它所形成的原因既有客观因素又有主观因素。就其客观成因大体可归类为：一是行政法制建设的不断完善对行政执法行为形成了严格的约束力，同时行政法制建设本身的不健全也会带来执法者依法行政的难度；二是体制转轨和社会急剧转型所带来的多元化利益诉求和不规范的市场经济运行增加了税收行政执法的难度，同时，由此而带来的风险转嫁也越发明显；三是地方政府为谋求地方经济的快速发展而出台一些走在法律边缘的“保护”、“发展”政策不可避免地给行政执法增添了法律风险；四是税收管理体制的改革对税收精细化管理的要求增加了对税务干部行政行为的责任约束，同时，由于制度体系设计的不科学和业务规则设置的不统

一、不稳定，使得执行者的行为风险陡然增加；五是现代税收管理对税务干部的能力素质要求更为严格，税务干部知识结构的改善和业务技能的储备跟不上现代管理的要求；六是多元时代所形成的多元价值观对税务干部行为的影响和渗透力越来越大；七是违规违纪及商业贿赂的表现形式及手段越发隐蔽，加之查处不及时或不力，导致风险警示作用弱化；八是行政机关内部监控缺乏有效的手段，预警机制尚未有效建立；

九是系统内部制定管理办法、考核办法，这些办法超出了征管法规定的责任，给税务干部工作带来风险等等。就其主观成因大体可归类为：一是税务干部对自身行为风险的认识不充分，防范意识不强；二是对行政执法环境的变化缺乏应有的预判和主动应对的内在诉求；三是对职业素质和业务技能仅满足于现状而缺乏必要的压力和修为欲望；四是价值观缺少应有的正确取向而导致自律意识的缺失。

三、加强税务干部行为风险管理的几点思考

（一）进一步提高税务干部对行为风险管理的认识1.加强税务干部行为风险管理是税收法治精神的本质要求。税收法律是一把“双刃剑”，它在规范纳税人纳税行为的同时，更大程度上约束着税务行政执法权力的行使。税收法治的本质在于“民治”，其“控权”的核心功能要求税收行政执法工作必须有效控制权力滥用，切实防范行政执法风险，才能实现法治的根本目的。2.加强税务干部行为风险管理是实践“聚财为国，执法为民”宗旨的基本要求。国税部门作为国家重要的经济执法部门，要贯彻落实科学发展观，必须切实强化以纳税人为本的观念。随着纳税人法治意识、权利意识不断提高，在税收行政执法工作中，必须有效防止行政执法风险，正确处理好“执法”与“维权”，“执法”与“为民”相统一的问题，树立公正的行政执法形象，有效保障纳税人权益，促进征纳双方的良性互动，努力构建和谐的征纳关系。3.加强税务干部行为风险管理是税收管理科学化、精细化的必然要求。科学化是前提、是方向，它在于研究管理规律、科学制定战略，而精细化则在于对科学化战略目标的有效分解、细化和完善。精细化的税收管理主要依靠精细化的税收执法和行政管理来体现，随着科学化、精细化管理的不断深入，对行政执法精细化的要求也会越来越高，行政执法风险也会越来越大。如果不能有效防范行政执法风险，势必导致征管质量和行政管理效能降低，从而导致科学化的战略目标不能有效分解、细化和完善。4.加强税务干部行为风险管理是人本立局的重要体现，也是促进税务干部全面发展的客观需要。促进税务干部全面发展，既要尊重和满足税务干部不断增长的物质文化需求，又要真正关心、爱护税务干部，不断增强税务干部对自身行为风险的抵御和防范能力，从机制层面上控制税务干部行为风险的发生，更好地保障税务干部权益，促使税务干部健康成长。

（二）从廉政文化建设入手，提高税务干部防范风险的能力税务干部的行为风险受行为意识的支配，而行为意识又受行为环境的影响。文化作为影响行为环境的主要因素，它具有以下特征：一是它是影响行为价值取向的关键要素；二是它可以改善行为人的心智模式；三是它可以提高行为人的风险自律意识。廉政文化是国税文化的重要内容，是对传统廉政教育方式的一次重大突破，是国税系统党风廉政建设和反腐败斗争的新理念、新发展、新探索，也是强化税务干部防范行为风险意识、提高抵御行为风险能力的重要抓手。因此，我们要通过增加国税系统廉政文化建设的文化内涵，拓展廉政文化的宣传阵地，整合廉政文化的社会资源，优化廉政文化的良好环境，营造浓厚的国税廉政文化氛围，打造具有国税工作特色的廉政文化。并通过深化廉政文化建设来正确引导税务干部的价值取向，增强税务干部行政执法风险防范意识和廉洁自律意识，提高税务干部的职业道德水准和综合素质，逐步建立起与法律规范相协调、与本部门职能相适应的具有时代气息的国税廉政文化体系，实现廉政文化与国税中心工作的和谐统一，为国税新一轮的发展提供更加强大的精神动力和政治保障。

（三）以行政执法风险为导向，整合和完善内部教育制度和创新教育理念建立和完善教育是抵御和防范风险的基础要素。在教育上下了很大的功夫，在教育的方式和理论探讨上走出现状。可开展

一、《加强廉政建设、预防职务犯罪展览教育》。1.职务范罪离我们有多远：2.渎职犯罪就在我们身边：3.廉政建设与纠风工作：4.人生哲理：5.珍惜我们的岗位：6.人间正道是沧桑。通过大量正反面事例教育税务干部。会取得非常好的效果。使全体税务干部明确这样一个道理：薪水如泉水，水量不多，却可以终身受用，外财如洪水，水势虽大，却会带来灭顶之灾。人不会把金钱带入坟墓，金钱却会把人带进地狱。失去生命时才知道生命的可贵，失去自由时才感到自由的美好。

（四）建立行政执法风险预警机制，实行全过程的行政执法风险管理。所谓风险管理是指对风险的识别、判断、评估和及时处理。要实行对税务干部行为有效的风险管理就要求组织内部建立行政执法风险的预警、评估和控制机制，着力解决面临什么样的风险、在所有面临风险中哪些是严重的、谁在监督控制风险、为什麽要监控风险以及何时控制、如何控制等问题。认真审视我们现有的风险管理机制，我们不难发现以下问题：一是重视制度、规范及流程的创设而轻视执行、运营及效能的管理，使制度体系静态化而不能形成动态有效的管理机制，出现“两张皮”的状态；二是在制度设计中，注重了责任的分解，将绝大多数责任风险都由基层一线干部承担，而忽视了对管理层以及责任主体本身应承担责任风险的落实，因而形成监控管理链的脱节；三是我们的风险控制常采用的是日常考核与年度考核、专项考核与综合考核、定期的执法检查和执法监察及效能监察等下行单向的控制方式，这几种控制方式基本上属于事后监控，而对事前尤其是事中的风险控制则较弱，同时也没有形成很好的双向动态闭环的控制管理链；四是所采取的控制方式主要以人工为主或人机结合，而对信息化环境下“两权监督”的研究甚之又少，也没有建立相应的管理控制平台，更好的利用大量的管理信息，从数据分析应用的视角建立必要的风险预警、评估及控制机制，使得目前我们的风险控制能力偏低。为了有效地解决以上问题，可以采取以下对策：一是充分利用我局现有的数据综合管理系统，以执法风险为分析视角对大量的业务管理信息进行评估并产生预警信息，在此基础上，进一步拓展系统的功能，建立双向的信息沟通渠道，使预警信息从发布到风险信息的解除形成闭环的信息流，从而真正形成动态的过程控制机制；二是充分利用省局开发应用的行政管理系统，扩展数据综合管理系统的数据库信息，将行政管理类信息有效地纳入分析评估监控的内容，使“两权监督”在信息化应用环境下得到高效的发挥和落实；三是要加强局各部门的协调，建立行政执法风险管理的组织体系和工作规范，从而保障风险控制机制的有效运行；四是建立行政执法风险管理审计制度，以有效开展内部控制的监督和再控制；五是强化行政监察与执法监察的有机结合，出现重大执法过错问题时行政监察必须跟进或由监察部门实施监察；六是要建立重大执法差错沟通机制，出现问题严肃查处，抓住一个教育一片。

（五）开展“阳光国税”的政务公开活动，将权力置于社会的监督之下，有效化解税务干部的行为风险。任何徇私舞弊贪腐贿赂的不廉行为都是产生于不透明、不公开的藏污纳垢环境之下的，要使权力腐败得到有效控制，将权力运行置于社会和群众的公开监督之下不失为一条有效的途径。近年来，我局在政务公开方面做了大量行之有效的工作，使政务公开的内容、形式和载体都得到不断的丰富和优化。但要打造“阳光国税”这一品牌，还需要我们提高工作标准和要求。具体的措施和目标是：一是进一步拓展政务公开的内容，做到凡是运用“两权”办理的与人民群众、纳税人利益和国税机关工作人员相关的各类事项全部公开，以形成民主监督的机制。如：工程招投标情况、大宗物资采购情况、固定资产管理情况、公务费用支出情况、等等；二是进一步丰富政务公开的形式，做到凡是运用“两权”办理影响力大、涉及面广或与“两权”作为相对人利益攸关的事项，应公开决定、成立案件审理委员会。如：重大涉税案件审理、个体定额评定、纳税评估等；三是进一步创新政务公开的载体，做到使“两权”作为相对人所关心的事项，如住房公积金、房改货币化等，可以通过各种途径方便快捷的获取资讯；四是建立健全政务公开的外部监督机制和内部互动机制以及监督评价机制。风险管理是一门新兴的学科，而行为风险管理则是运用风险管理的基本架构及原理并将之与行为科学理论相结合，而形成的一种控制管理方法。本文从另外一种管理思维和角度对我局现行的行政执法管理活动进行了审视和评价，以期达到税务干部防范行为风险的意识和能力的进一步提高。因此，在强练内功的同时，做好税法宣传，协调各方面的关系，争取社会各界对税收工作的理解和支持，努力构建服务国税，责任国税，法治国税，和廉洁国税，才能有效保障税收执法和税务干部的安全。