强化乡镇民政机构建设要落实科学发展观调研建议

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民政工作的重心和落脚点在基层，服务对象在基层，归宿在基层。乡镇民政机构直接身处民政工作的第一线，直接面对每个困难群众，民政的各项任务、法规政策都要靠基层民政机构去贯彻执行，是反映党和政府执政形象的前沿窗口。因此，乡镇民政工作机构的健全与否，工作力量的强弱，工作运转的好坏直接关系党和国家方针、政策的落实与否，事关人民群众的切身

利益。乡镇民政机构建设对整个民政工作来说，有至关重要的作用。

为进一步加强基层民政机构建设，在学习实践科学发展观调研活动中，我对全县乡镇民政机构建设情况进行了一次专题调研，现就调查的相关情况及建议提出来，仅供领导及有关部门参考。

一、我县乡镇民政机构建设基本情况

我县位于**省西部，长江西陵峡两岸，地处三峡工程坝上库首，是伟大爱国诗人屈原的故乡。全县辖12个乡镇、186个村、7个居委会、38.73万人，其中农业人口32.18万人。全县总面积2427平方公里，耕地总面积40.77万亩，土地构成为“八山半水一分半田”，是一个集老、少、边、穷、库、坝区于一体的山区农业县。

2005年乡镇机构改革后，乡镇政府内设机构就只有党政综合办、经济发展办、社会事务办“三大办”了，12个乡镇民政办其中6个归口社会事务办、5 个归口经济发展办、1 个归口人武部管理，乡镇民政办在名义上已不存在了。12个乡镇现有专兼职民政干部23人，办公室21间，10个乡镇配有电脑15台，8个乡镇配有固定电话。

截止2008年底全县共有各类民政对象29800人（不含因灾救助对象、婚姻登记对象、社团民间组织对象等），其中城乡低保对象22077人（城市低保3636户7449人、农村低保6362户14628人），农村五保对象2077人，优抚对象2934人，其它对象2712人。

1、基层民政工作办公条件有所改善。2005年县民政局投资9万多元，为12个乡镇民政办和3个县城社区居委会配备了电脑、打印机等现代化办公设备，提高了办事效率；2008年县民政局投资2万多元，帮助各乡镇民政办建立了高标准的城乡低保宣传公示专栏，及时公布民政政策和公示社会救助对象情况，提高了民政工作透明度。

2、乡镇党委、政府对民政工作比较重视。乡镇民政机构积极争取乡镇党委、政府的重视，县民政局建立了班子成员联系乡镇工作制度，每个班子成员不定期地与所联系乡镇衔接工作，并对乡镇民政业务工作进行检查、指导、督办。全县大多数乡镇党委政府高度重视民政工作，并将民政工作纳入了党委、政府的年度工作计划，及时研究部署、安排落实民政工作的重要任务，促进了民政各项政策及时有效的落实。

3、乡镇民政工作考核制度逐步走向规范。县民政局通过不断总结和探索，逐年修订《乡镇民政工作目标管理及实绩考核评价办法》，从救灾救济、五保供养、城乡低保、优抚安置、社会事务、老龄工作、基层政权、信息调研、信访稳定、财务统计等十个方面对乡镇民政工作进行规范和考核，有效地促进了民政各项工作的全面发展。

4、基层民政干部培训制度逐步建立和完善。县民政局建立了乡镇民政工作人员培训制度，定期和适时组织培训。每年年初和年终都要召开全县民政工作会议，采取以会代训的方式培训乡镇民政工作人员，提高他们的业务水平，同时适时组织外出参观，学习先进典型，开阔乡镇民政工作人员眼界，提高他们分析问题和解决问题的能力。

二、乡镇民政机构建设中存在的困难和问题

通过对我县基层民政机构建设现状进行调查分析，感到目前基层民政工作主要存在以下几个方面的问题：

1、乡镇民政管理体制没有理顺

一是乡镇民政机构设置不规范。乡镇民政机构建设与职能要求不相适应，编制结构与职能作用不相适应，工作运转不畅。民政工作是一项群众性、政策性很强的工作，无论上至中央，下到地方，还是各级民政部门出台的法规政策、办法措施，最终能否取得应有的效果和作用，实际上都取决于乡镇第一线的民政机构和民政干部，从而也就形成了“上面千条线，下面一针穿”的局面。然而近年来，虽然经济社会等各方面都取得了较好的发展，但基层民政机构的建设不但没能得到同步发展，相反受到了较大的制约。就我县来讲，乡镇民政部门机构设置没有统一标准，各乡镇虽然有主管民政工作的人员，实行独立办公，但自从2005年乡镇机构改革后，乡镇民政办就不存在了，有的归口社会事务办，有的归口经济发展办，还有的归口人武部管理，这样的归口也只是名义上的归口，实际上民政工作与这些归口部门的业务工作没有关系和联系，从而形成了事实上的“两张皮”，徒有虚名，乡镇民政工作处于“机构无帽子，门口无牌子”的状况，民政办已只是一个口头称呼而已，上级民政部门下发文件、指导工作不知到底该对哪个办，对民政办没有这个机构了，对社会事务办有的又不管民政工作业务，何况还有的在经济发展办或人武部管辖。因基层机构存在一定问题，基层民政工作的管理职能实际上已处于弱化趋势。

二是人事管理体制不顺。乡镇民政干部人事关系隶属乡镇，绝

大多数乡镇任免民政干部，不需要征求上级主管部门的意见，也不考虑民政业务工作的性质，随意地过于频繁地变动民政干部，全县23个民政干部其中从事民政工作一年以下的有8人，再加上民政干部兼任多项工作，其中有15人兼职其他工作，有兼任残联助理的，有兼任扶贫助理的，还有兼任人武部干事、工会干事的。由于乡镇民政机构设置不规范，因此在民政干部的职务任命上也是“五花八门”，23人中有12人任民政助理，4人任民政干事，1人任社会事务办副主任，1人任民政办副主任，3人任残联助理，1人任残联干事，1 人任民政出纳。除兼职外，绝大多数乡镇民政工作人员还要包村驻点，完成中心工作任务和党委政府临时交办的工作，从而导致有些民政干部无法用主要精力去做好民政本职工作。

三是少数乡镇领导对民政工作重视不够。乡镇民政工作线长面广，任务繁重，政策性强，许多工作都关系到基层群众特别是最需要帮助的困难群众的切身利益，关系到党和政府的形象，因而责任重大，利益悠关。但由于民政工作不像计划生育、社会治安综合治理等工作那样拥有“一票否决权”，因此，个别乡镇只是把民政工作当成当地党委政府工作的一个“搭头”，少数分管领导很少用主要精力来研究民政工作，对民政业务和民政政策不熟悉，亲自指导督办落实民政工作的力度不够，对乡镇民政干部关心不够，甚至有极少数乡镇领导干部认为民政工作无非就是“发发钱”，是软任务不是硬指标。何况民政资金都是必须到人到户的，政府用不了，干部拿不到，政府只有付出，没有收入，无利可图，只要民政干部“摆平”了就行了。只有到了有灾情发生或优抚对象、困难群众上访要解决问题时才想到民政工作，才体会到民政工作的重要性。

2、乡镇民政干部队伍力量比较薄弱

一是人员配备与工作任务不相适应。目前我县乡镇民政干部共有23人，平均每个乡镇1.9人，其中3人的2个乡镇，2人的7个乡镇，1人的3个乡镇，而全县民政服务对象共有29800人，仅农村低保对象就比2001年增了6倍，城市低保对象增了47%。民政对象增多了，民政干部却减少了。2001年全县14个乡镇合并为12个乡镇时共配有28名乡镇民政干部，现在却只有23人了，工作力量显得非常薄弱。按照每万人配备1名乡镇民政工作人员的规定，我县尚缺乡镇民政干部16人。乡镇民政工作千头万绪，民政对象数量多、情况复杂，工作任务十分繁重，不仅有救灾救济、优抚安置、区划地名、城乡低保、五保孤儿等社会救助和社会福利工作，而且有老龄事务、婚姻管理、收养登记等社会事务工作，还有村务公开、社区建设、村民自治等基层政权建设，以及信访接待处理、政策咨询等等，这些都是从上到下民政部门职能范围的工作，如此多的重要任务仅仅落在1至2个民政干部肩上，并且有的还是兼职，其工作繁忙程度可想而知。由于受工作人员职数、素质和工作精力的局限，如村民自治换届选举、村务公开民主管理、城乡社区建设等，乡镇民政工作人员基本上无精力去抓，也无能力去抓。

二是乡镇民政干部年龄结构老龄化现象比较突出。近年来，乡镇虽然在民政办工作人员的年轻化上采取了一些相应的措施，进行了相应的调整，但总体来看年龄结构还是明显偏老。我县23名乡镇民政工作人员平均年龄为45.8岁，其中45岁以上的14人；55岁以上接近退休年龄的就有6人；从事民政工作10年以上的有4人；高中及以下文化程度的占43%。民政工作的重心在千家万户，民政干部年龄偏大，文化结构偏低，对民政工作全局性把握和现代办公设备的应用有一定的难度，对民政业务新技能掌握不到位，工作的进取心、积极性和创新精神明显缺乏，年龄的偏大已使他们在一些工作上往往处于被动应付状态，如在查灾核灾、城乡低保入户核查工作上显得有些力不从心，在资金发放检查监督上难以到位，在村民自治、村务公开民主管理工作中缺乏有力检查指导，政府出台的政策、措施到了基层时有打折扣的现象等。

三是部分乡镇民政干部业务知识老化。少数乡镇民政工作人员不善于学习新知识、新技能，专业知识和法律知识不够，思路不多、方法不活、凭老经验办事，抓不住主要矛盾和工作重点。在现代信息技术广泛运用于工作之中的情况下，其陈旧的思想观念和业务素质明显不符合新形势和新任务的要求，工作跟不上节奏，效率低下。有些乡镇还存在着一种怪现象：原任职于乡镇党、政、人大领导班子成员退居二线的，有的已接近离岗退休年龄，被安排到民政工作岗位上，作为休闲式、过渡型、照顾性的安排，按说这些老同志组织领导能力非常强，工作经验也非常丰富，民政工作在他们手中应该是“小菜一碟”，但是由于他们缺乏系统正规的民政专业知识学习和培训，对新形势下的基层民政业务生疏，对众多而复杂的民政政策也一时难以弄通弄懂，因此高标准地完成各项民政工作显得有些吃力，这也是制约乡镇民政工作的一个瓶颈。

3、乡镇民政机构工作经费明显不足

一是乡镇民政工作环境与工作要求不相适应。乡镇民政机构工作环境与其它部门相比，差距比较明显，如在软硬件上与乡镇计生办相比，工作的对象都是广大百姓，民政工作的范围、内容比计生办更多、更杂，但在办公设施配备上差距非常大。12个乡镇民政机构办公用电脑基本上还是2005年县民政局用工作经费给乡镇配的，目前已有2个乡镇电脑坏了无力再配，有4个乡镇民政没有固定电话（上报灾情就不能保证）。由于民政机构没有收费项目，民政系统掌握的资金虽然不少，但所有资金都是必须发放给民政对象，一分一厘都不能挪用的，工作经费只能全靠财政拨款。工作经费不足是乡镇民政机构最普遍、最头疼的事，民政各项工作如城乡低保、医疗救助、灾情损失核查、民房恢复重建、优抚等对象摸底、核实上报、建卡建档、信访调查等都离不开工作经费的保障。民政工作特点，决定了民政干部必须经常走村串户了解贫困群众的困难情况，深入到实地核查灾情，到村督促民政政策的落实，因经费问题，部分乡镇在交通用车方面也存在一定困难，部分乡镇民政机构的办公经费、接待费、电话费、车船住宿费、印制表格资料费等，有的靠民政干部自己想办法解决。工作条件和工作经费在很大程度上制约了乡镇民政高效快捷地履行民政工作职能。

二是基层民政干部的待遇与工作要求不相适应。乡镇民政干部直接面对和经常接触的对象都是一些特殊群体，有的是痴、呆、傻或重度精神病人，他们有的不能控制自己的言语和行为，有的是各类传染病人（如结核、肝炎、以及外来的麻疯病等），要了解和掌握这些群体的真实生活状况，就必须深入到户、见到本人、弄清实情，一旦发生灾情总是民政干部最先到现场，因此乡镇民政干部承担的自身安全风险要比其他干部多得多，爬山涉水的路比其他干部多，穿破的鞋子要比其他干部多，而他们没有特殊的保护，没有特殊的津补贴，原来曾享受过的雨具费也被取消了，诸如这些他们虽然没有怨言，但不同程度地影响了他们的积极性。

三、加强乡镇民政机构建设的建议

为了全面推进基层民政工作的协调发展，大力加强乡镇民政机构建设，充实配强基层民政工作队伍，已是一个不容回避、不容忽视，且亟待解决的现实问题。现提出如下建议：

1、党委政府要高度重视，全面规范基层民政机构建设。随着党中央、国务院对困难群体的高度重视和民政职能的增加，乡镇的民政工作任务更加繁重，为使基层民政工作更加适应新时期的特点、任务、要求，建议上级党委、政府（因县及县以下没有乡镇机构设置决定权）应结合基层民政工作的实际，尽快制定出台“乡镇民政机构规范化建设的意见”，对乡镇民政机构名称、职责范围、人员编制、场所设施、规章制度等予以重新明确规定，确保乡镇民政机构建设重新步入制度化、规范化轨道。借鉴外地的经验，建议在乡镇设置独立的民政办或民政所（不归口其他办管理），使乡镇民政机构“名正言顺”，人员配备应包括政府安排从事民政工作的干部和聘请的低保专干，在村（居）委会配备一名民政工作协管员，构建覆盖所有村（居）委会的基层民政工作网络，确保基层民政工作纵向到底，横向到边，不留盲点。

县委、县政府要把乡镇民政工作统一纳入对乡镇党委、政府的年度综合目标管理进行考核，推动乡镇党委、政府把民政这一事关民生的实事抓实抓好。乡镇党委、政府要切实加强对民政工作的领导，给乡镇民政工作应有的地位，应定期听取民政工作情况汇报、及时研究解决基层民政工作中遇到的困难和问题，分管民政工作的乡镇领导至少应用50%以上精力指导和研究民政工作。

2、进一步理顺管理体制，合理配置乡镇民政机构人员。对乡镇民政机构人员的管理，建议参照乡镇财政、林业、国土、司法等部门的管理体制，由县级民政部门归口直接管理，至少也应由县民政局和乡镇党委政府实行双重管理，乡镇民政机构负责人的任免须征得县民政局的同意，民政工作人员的调整应报县民政局备案。按有关规定乡镇民政机构人员应按“总人口的万分之一”配备，建议按所在乡镇管辖的人口来设定民政机构工作人员职数，合理解决因工作量大与工作人员少这个长期以来存在的矛盾。要尽量减少乡镇民政工作人员的兼职，切实保证有足够的民政工作力量办民政事，民政工作人员有充足的时间办民政事。

同时，由于民政工作的落脚点在千家万户，民政工作人员需要经常下基层，走村串户，工作量非常大、也非常辛苦，年纪大了、身体差了不仅力不从心，而且也会不同程度地影响工作效率和效果。因此，建议基层民政工作人员应逐步年轻化，要改变过去因年龄大由其它岗位上而照顾性地调整到民政岗位上等退休的现象，建议女年满50、男年满55岁的基层民政工作人员就应及时调整到其它岗位；随时将不胜任、不适应民政工作的干部调离民政岗位，从而使基层民政工作始终充满生机、创新和活力。

3、改善基层民政工作环境，解决工作经费和政治生活待遇。长期以来，基层民政工作虽然在服务经济发展、保障社会稳定方面作出了较大的贡献，但因民政工作出不了经济效益、出不了政绩，不能挣钱，只会花钱，每年花费相当数额的救灾救济、扶困救助资金却看不到成效，有时甚至会出现发下去的资金越多，救助的面越大，矛盾就越多，上访的更多，民政干部挨骂受气的也就越多的现象，因此有相当一部分乡镇民政干部提出民政工作“搞腻了”，有的主动要求换岗。由此可以看出，基层民政工作的地位不高，加之办公室条件、工作环境不是很好，经费缺乏，人手紧张，年龄偏大，工作人员的积极性不是很高，在一定程度上制约了基层民政工作的发展进步。

建议县乡镇党委、政府应重视基层民政办公条件的改善，切实解决好乡镇民政机构必须的工作经费、办公设施设备和基层民政干部应有的政治经济待遇，着力提高民政干部的地位与自信。县、乡镇财政应将基层民政工作经费足额纳入财政预算，按时足额拨付到位，乡镇政府应为基层民政机构安排独立的办公室，优先配齐电脑、电话等办公设备，优先保证进村入户用车，并付予其一定的工作经费使用自主权。鉴于民政工作的特殊性和辛苦程度，建议给乡镇民政工作人员发放一定的岗位津贴或补助，解决他们的交通、雨具及出差等费用。对那些长期扎根乡镇民政岗位，兢兢业业为民政对象服务的乡镇民政干部，要优先提高他们的政治待遇和生活待遇。只有这样乡镇民政工作人员工作起来才会有信心，才能在工作中创造佳绩。

4、加强乡镇民政干部教育培训，切实提高他们的综合素质。无论做好哪一项工作，人的因素始终是第一位的。只有高素质的干部队伍，才会有高水平的工作质量。民政工作有20多项职能，是一项群众性、政策性、多元性很强的工作，这就要求基层民政干部必须具有较高的综合业务素质。因此，上级民政主管部门应结合民政工作的实际需要，建立基层民政干部队伍的培训制度，有计划地开展乡镇民政干部轮训，从学习实践科学发展观和构建和谐社会的要求出发，突出“以民为本，为民解困，为民服务”的工作宗旨，重点培训他们在新形势下运用民政法律、法规及相关业务知识开展民政工作的能力，培养他们依法行政、依法办事和有效管理民政事务的能力，强化服务意识，树立爱岗敬业、无私奉献精神，提高他们的政治思想素质和业务素质，从而造就一支公道正派、业务熟练、精干可靠的乡镇民政工作队伍。乡镇民政机构和民政干部要坚持做到“立党为公、执政为民”，以扎实的工作作风和出色的工作成绩争取乡镇党委、政府对民政工作的重视、关心和支持，赢得人民群众的赞誉和好评。

总之，乡镇民政机构是民政工作的最基层，是掌握民情、倾听民声、反馈民意，把党和政府温暖送给广大困难群众的的“前沿阵地”，是构建社会主义和谐社会的“主战场”，随着基层民政服务的范围越来越广，服务内容越来越多，服务的要求越来越高，基层民政机构建设只有跟上社会和时代发展的步伐，才能解决前进中面临的各种矛盾，才能更好地履行基层社会行政事务的各项管理职能，才能全面推进民政事业的进步和发展。