对实现两个转变、建立两个体系理论与实践的思考

[市道口办“两个责任”落实情况汇报]十八届中央纪委三次全会指出，各级党委要切实担负党风廉政建设主体责任，纪委要承担监督责任。市道口办党支部按照党的十八届三中全会要求和市交通党组部署, 迅速布置，责任到人，执...+阅读

随着社会信息化进程的加快，信息资源已成为人类经济、社会活动的战略资源。档案作为一种原生的信息资源，对政治、经济、生态建设有着其它资源不可替代的作用。在今年的全国档案工作会议上, 国家档案局正式提出建立“两个体系”, 即“转变重事轻人、重物轻人、重典型人物轻普通人物的传统观念和认识, 重视所有涉及人的档案的价值, 建立覆盖人民

群众的档案资源体系”;“转变档案工作中重机关团体利用、轻个人利用, 重为机关团体服务、轻为群众服务的传统观念和认识, 像重视机关团体利用那样重视人民群众利用, 建立方便人民群众的档案利用体系。”

“两个体系”建设是在贯彻以人为本的科学发展观大背景下提出的重要命题, 具有深刻的思想理论内涵, 它的提出和实践, 将对我国档案事业发展产生重大影响。如何抓住这次档案事业发展战略转折的机遇，加快实现“两个转变”建立“两个体系”，就成为档案部门和档案工作者一项至关重要而又十分紧迫的任务。怎样建立“两个体系”，笔者认为档案部门应当从以下方面着手：

一、建立“两个体系”首先期待思想观念的调整和创新

这里既包括档案事业发展宗旨或者基本目标的调整和创新, 也包括管理内容、重点、模式、方法的调整和创新。从大处讲, 国家管理档案事业, 是着眼于保存历史文化财富，还是着眼于人民群众对个人信息的需求和权益的维系? 不同的出发点, 导致整个事业的性质将发生根本变化。如果是前者, 那档案事业必然整体上属于“文化事业”的一部分; 如果着眼于后者, 那档案部门将成为公众个人信息的集散地和公民权益维护、保障的组成部分。反映到资源建设上, 如果作为文化事业, 就要求关注档案的历史文化价值, 文书档案无疑是管理的主要对象; 如果出于满足公众个人信息需求和权益维护, 那各种“涉及人的档案”则更具有利用价值。在保管期限划分上, 站在历史文化和公众个人信息需求两个不同角度, 会对同一份档案做出不同的判断。如公民生育档案, 从文化角度审视, 顶多短期而已, 而对公民个人而言, 可以定为永久保存。再从小处看, 在检索工具的组织上, 着眼于满足社会的文化需求, 必然要求重视查全率,重视族性检索; 而要满足公众获取个人信息和权益维护需求, 则更看重精确检索, 对查准率要求较高。即使从阅览室的环境及软硬件规划设计上, 文化利用与个人信息查阅和维权取证也会导致不同结果,前者要求环境静谧, 而后者则免不了嘈杂。我们讲思想观念的调整、创新, 不是要舍弃档案的历史文化价值, 而是在继续重视档案历史文化价值的基础上, 进而将档案部门作为公众个人信息查阅和取证中心。如此一来, 档案部门与公众的联系将进一步密切, 档案馆的功能也将产生大的转变。

二、建立“两个体系”要以档案资源建设为核心

（一）档案资源管理现状分析。在实践工作中，由于档案形成部门多，普遍缺乏大档案大资源意识，不愿意将档案向综合档案馆移交，导致档案资源管理分散，多数地方综合档案馆保存着大量的机关文书档案，与广大群众切身利益相关的档案而且是群众迫切需要利用的档案：比如城建、规划、房地产、国土、劳动保障、民政优抚、计划生育、户藉管理、文化教育、医疗卫生等事关人民群众个人信息的档案在一个行政辖区内没有做到集中统一管理，综合档案馆的档案信息“偏、少、单”，专业档案馆资源更是单一，不能满足群众对档案信息资源的查阅利用需要。这种管理方式造成国家对档案的保管保护经费重复投入，公民利用档案不便，而地方综合档案馆为现实、为老百姓、为经济建设直接服务的资源太少，档案资源的作用得不到充分发挥。

（二）对策。一是依法强化档案行政管理部门的资源管理职能和调控能力。档案行政管理部门要采取多种措施，加强与档案形成部门的经常性联系，抓住源头，对分散管理的档案资源进行有效监管，确保应当移交给档案馆的档案资源全部接收进馆，不断充实综合档案馆的档案种类，丰富馆藏档案信息资源。二是以人为核心，加强涉及人的档案资源建设，重视所有涉及人的档案，把所有涉及人的档案纳入归档范围、保管范围、进馆范围、利用范围，切实把所有涉及到人的档案建立起来，保存下来，使档案事业具有更强大的生命力。三是要以服务民生为重点，把教育、劳动就业与培训、收入分配、社会保障、医疗卫生、衣食住行等方面所有关系人民群众生产生活的档案纳入视野。

比如：凉州区档案馆近年将区属破产企业的会计档案接收进馆，这些档案为维护下岗失业人员的切身利益（工龄、参保年限的认定、办理超龄人员养老金等）起到很好的凭证作用；多年来始终坚持将区上四大班子办公室及区委各部门当年形成的档案都接收进馆，并将各乡镇所形成的婚姻档案全部接收进馆，馆藏由过去的3万余卷增加到5万多卷，可供群众利用的资源大大增加。根据2008年1——7月利用档案统计，接待档案查阅800多人次，其中查阅与个人有关档案达600多人次，占档案查阅总数的76%，档案的社会作用十分明显。

三、建立“两个体系”要以档案信息化建设为手段

（一）档案利用现状分析。由于档案资源的分散管理，一个直接的后果就是人民利用档案极不方便。据了解，区县级综合档案馆提供档案利用服务的方式多数是

被动等待利用者上门查阅，或者建立网站谨慎地发布单一档案信息提供服务，网站内容受技术人员限制更新速度很慢，广大人民群众利用档案、查阅政府公开信息只能到档案馆查阅，未实现已公开档案和政府公开信息共享。而部门的档案管理更是受办公条件的限制，不能方便快捷地向人民群众提供档案查阅服务。这一切都极大地制约了档案资源的作用发挥，也反过来造成了社会各界对档案工作的不够重视。

（二）对策。档案的特性（原生性——具有其它资源不可替代的作用）决定了档案信息化建设是实现档案信息资源社会共享的根本途径和重要手段。一是逐步建立适应经济社会发展需要的档案目录数据库和全文数据库。各档案形成部门和管理部门要充分利用现代电子技术，将已形成的大量的纸质档案信息转化为电子信息，特别是要将普通群众需要的档案转化为电子信息，为档案资源多人利用奠定基础。要根据本馆的特点及利用者的需求，通过一系列的技术手段实现对网上信息资源的整合和加工，把有限的馆藏变成无限的信息资源，更好地为社会公众服务。二是要将已达到国家规定开放期限的档案及时公布，满足社会各方面利用档案的需求。三是建立政府信息公开数据库，将惠民利民的政策及时公布。四是不断完善档案信息利用系统，通过互联网、政务网，把分散的档案信息资源由档案馆和档案形成部门共享，开展档案远程利用服务。当前在电子政务环境下，政府部门的各种交流活动和业务活动基本都在网上进行，无纸化办公得以实现，同时产生大量的电子文件，成为政务信息新的载体。档案部门要抓住机遇．利用电子政务平台把数字档案资源建设前移至文件形成部门，运用各种技术手段，对电子文件实行有效的前端控制，做到档案管理系统与办公系统互相连通，同时建立档案文本信息资源库，将各单位形成的电子文件、电子档案，组织上网提供利用。这样既能使档案工作立竿见影地为机关和社会公众提供有效服务，又能利用电子政务平台推进档案资源建设的进程。

例如：凉州区档案馆在2004——2008年逐步将馆藏与人民群众密切相关的档案（婚姻、知青、招工档案）进行目录信息录入及数字化扫描，实现了这些档案的快速查阅，极大地提高了工作效率，方便群众利用。另一方面，对全区一级单位当年形成的永久、长期档案都要求进行文件目录的微机录入，尤其对其中“涉及人的档案”更是进行了细化录入，以更加方便快捷地为群众和社会服务。

四、建立“两个体系”需要档案馆的进一步扩展和开放。

档案馆如果只接收文书档案, 年增长量不算很大, 以凉州区为例, 建国后50多年接收的档案不过5万多卷,近几年有所增长, 每年形成的具有永久、长期保存价值的也不超过3万件。但如果将众多“涉及人的档案”哪怕半数接收进馆, 每年至少以几万甚至十几万的增长量累计递增, 仅公证、诉讼、就业、失业、企业登记、婚姻登记等档案,每年将以万计增长。面对这样一个增长率, 如果都接收进馆, 档案馆将很快达到饱和状态, 这对任何一个档案馆来说都是一个严峻的挑战。如果这些档案接收进馆,利用工作也将面临重大调整, 首先是开放, 既要贯彻《政府信息公开条例》, 还要做好保密、个人隐私和各方面的权益保护。对档案馆的利用设施、环境也将提出新的要求, 几十平米的阅览室、落后的检索手段将远远不适应新的利用体系的要求, 人力物力也必然要求有较大的增加。