对基层政府在农信社负债情况的调研分析

[农信社经济案件诱因调研报告]加强案件防控治理，做好农信社各类案件的防范，有效遏制重大经济案件发生，努力减少和避免资金损失，是农村合作金融机构需要探索和研究的课题。一、案件发生原因农信社经济犯罪，究...+阅读

多年以来，基层政府（包括县、乡政府及行政村等）在农村信用社大量负债，长期占用农村信贷资金已成为不争的事实。这不仅影响到基层财政的正常运转和地方经济的健康发展，而且威胁到农村信用社的安全运行，并对农村金融秩序造成了不良影响。为此，本文以某某县政府机构在当地农村信用社负债为实证，分析其负债特征、风险状况、负债成因及造成的不良影响，提出

政策建议。

一、负债特征：高负债与普遍性、长期性。

据对某某县政府机构在农村信用社负债情况分析，基层政府负债具有负债金额高、普遍性高、长期存在等特征。

1、负债金额高。截止2008年6月30日，某某政府机构在农村信用社借款余额高达8,331.69万元，下欠利息1,835.15万元，占当地农村信用社“三农”贷款总额的17.4%。

2、负债普遍性高。2008年6月30日，该县诸如交通局、检察院、技术监督局、交警大队等县级部门共有18个单位在农村信用社借款2,392.39万元。全县20个乡（镇）100%在农村信用社下欠贷款，负债总额达到5,939.3万元，平均每个乡（镇）在农村信用社借款高达297万元。

按部门划分，党政部门贷款450笔，金额5,686.47万元；村级贷款1,417笔，金额1,969.3万元；中小学校贷款219笔，金额675.92万元。

3、负债存续时间长。多年以来，政府债务未有得到有效化解，基层政府只能靠不断借新还旧来维持债务循环。据调查，该县农村信用社向当地政府机构发放贷款情况为：2005年累计发放贷款1,162.8万元，占当年全部累计发放贷款额19,821万元的5.86%；2006年累计发放贷款1,698.3万元，占当年全部累计发放贷款额19,394万元的8.76%；2007年累计发放贷款1,659.3万元，占当年全部累计发放贷款额40,218万元的4.16%。2008年6月30日负债总额比2006年末增加2,124.42万元，增长25.5%。

二、风险状况：主体特殊与方式多样导致风险化解难。

政府及其部门贷款主体的特殊性，方式的多样性，决定了清收处置这类贷款的高难度，致使这类贷款风险程度高。

1、政府贷款不良率高。截止2008年6月30日，该县政府机构在农村信用社负债8,331.69万元中，按四级分类不良贷款余额达到4,897.69万元，此类贷款不良率达到58.78%，高出同期农村信用社各项贷款不良率49.84个百分点，占农村信用社全部不良贷款余额6,644万元的73.71%。按五级分类不良贷款余额达到7,856.8万元，此类贷款不良率达到94.3%，高出同期农村信用社各项贷款不良率59.8个百分点，占农村信用社同期全部不良贷款余额25,670万元的30.6%。全部政府贷款中，除交通局贷款1,080万元以公路收费权进行权利质押外，其他贷款均无有效担保抵押。

2、贷款主体特殊，使其风险难以防范。基层政府是国家政权的重要组成部分，不是一般的社会经济实体，首先是该主体对地方社会拥有绝对的控制权利，农村信用社作为社会经济细胞，一旦失去政府及其部门的支持，其运行和发展必然产生多重障碍，因此在清收政府贷款时顾虑很多，不便于依法运用强制性措施。其次是多年以来，由于基层政府财政困难，靠自身力量已无力偿化解债务，即使基层政府想作一届守信用政府，也无能为力。

3、贷款方式的多样性，使其风险难以化解。

调查资料表明：一是党政部门贷款5,686.47万元中，以党政部门名义直接贷款5,134.43万元，占90.3%，党政部门职工个人顶名贷款447.03万元，占7.9%，企业顶名财政承诺担保垫缴税款贷款105.01万元，占1.8%。二是村级贷款1,969.3万元中，村民委员会直接贷款398.21万元，占比20.22%，村民个人顶名贷款1,571.09万元，占79.78%。三是中小学校贷款675.92万元中，直接以学校名义贷款341.22万元，占50.48%，以学校职工个人顶名贷款334.7万元，占49.52%。这些贷款以政府部门直接负债或领导干部和财务人员顶贷、利用群众转贷等私贷公用，甚至由财政部门承诺担保偿还贷款等多种形式存在。这些贷款都是行政主导下的产物，在财力不足时拖欠不还或拒绝还贷是其共同的特征。由于这些贷款涉及广泛、复杂的利益关系，增大了农村信用社清收贷款的工作难度。

三、负债成因: 政权事权不对称与财力紧张。

随着经济建设步伐加快，地方政府不断加大了对经济建设的投入，地方财政负担逐步加重，出现了大量的基层政府债务，进而形成了县乡财政入不敷出，严重透支现象越来越突出，基层政府在金融机构的贷款也大幅度增加的不良现象。

1、财权与事权不对称, 前些年，乡镇、村社为完成上级任务被迫负债。从总体上讲, 乡镇的财权和财力与所承担的事权和责任不相适应, 收入逐级集中, 事权不断下放。部分乡镇为了完成上级指令性任务或不被“一票否决”, 被迫大量举债,甚至还有少数乡镇受“赤字无害”、“举债经营”等错误思想的诱导, 攀比、铺张之风屡禁不止。

2、农村税费改革之后，在农民减负的同时，教育也大幅度

减收。地方农村义务教育财政状况供需矛盾更加突出，导致中小学校举债。

3、“普九”教育经费投入不足，为提高办学条件，争取“两基”达标，新建校舍、危房改造、购置设备、仪器、图书等举债。

4、随着教育体制的改革，学校收费职能削弱，取消了教育集资、禁止摊派及减少学杂费和实行“一费制”等等政策，导致农村中小学收入大幅度减少，形成长期经费缺口，为维持学校正常运转不得不举债。

5、地方财力紧张, 为维持正常运转被迫负债。由于我县是个农村业小县，第一产业比重大, 经济基础薄弱, 尚未形成支柱产业, 前些年乡镇财政收入只能依靠农业税收, 加之国家财政体制调整后, 县、乡财政分享比例逐年下降, 乡镇财力严重不足, 不少乡镇需要上级补助甚至借债才能维持运转。

四、不良影响：政府信誉受损与信贷支持能力削弱。

1、在长期负债并逐年增加的恶性循环背景下，基层政府在当地的信誉严重受损，失去应有的威望，甚至会带动社会各界效仿，导致当地信用秩序失范、经济秩序受损。

2、削弱了农村信用社对地方经济的支持。基层政府在农村信用社长期负债，实际上是以各种形式拖欠了大量的社会货币资金，从而削弱了农村信用社配置货币资源的能力和支持地方经济的信贷力量。同时，正因为基层政府不能正常履行偿债义务，农村信用社为了信贷资金的安全和自身的发展必然产生信用抑制，减少或中止对相关部门和产业的信贷投入，可能形成对一些贷款的“惜贷惧贷”现象，减少信贷投入。

3、降低信贷资产质量，影响农村信用社的正常运转。由于基层政府财政资金紧张的状况在短期内难以改变，高负债与财政收支的恶性循环，将使其暂时失去或部份失去贷款偿还能力。加上农村税费改革规范了地方政府的收费行为，一些预算外行政事业收费项目被取缔，原本计划用这些收费来偿还的贷款失去还款来源，基层财政偿债能力进一步下降。在这种情况下，基层政府为了维护自身的运转，更不可能把有限的财政资金用于偿还贷款。财政上岸，金融下水，由于政府债务的高金融相关性主要反映在农村信用社，农村信用社由此形成大量的呆滞或呆账贷款，不可避免地出现信贷风险增大，资产质量下降，资金流动性减弱，经营效益降低等问题。

五、政策建议：落实责任与逐步化解。

1、统一认识, 加强领导。各级政府要将化解乡镇债务作为农村工作的一项“政绩工程”来抓, 在全面清理核实的基础上, 逐个乡镇制定减债方案, 层层建立和落实化解乡镇债务的岗位责任制和目标管理责任制,并列入各级各部门的综合考评内容, 制定考核办法, 严格考核验收。

2、明确目标, 强化措施。首先是要强化管理, 严控新债。要大力推行“乡财县管乡用”的管理方式, 硬化预算约束, 规范乡镇财务收支行为, 从源头上控制乡镇盲目举债, 杜绝新的债务发生。同时, 还要把支持乡镇经济发展放在突出位置, 制定和落实统筹城乡经济发展的政策措施, 促使乡镇经济上一个新台阶。

3、防化结合, 综合治理。各级财政部门要加大对基层的财力倾斜, 对财政困难县要按照“保工资、保运转”的原则核定乡镇支出范围、标准和数额, 不足部分由中央、省财政通过加大转移支付解决, 以确保乡镇干部的工资发放、正常运转费用的支付。同时, 还要坚持量财办事、好在快前的原则, 杜绝超越财力上项目的现象, 防止滋生新一轮举债。

4、财政拔款，化解债务。由于某某是一个农业小县，县内无大中形企业，财政收入来源少，年年赤字，靠县级财政收入偿还贷款本息很不现实，建议省、市财政尽快拔专款化解乡镇债务。