构建税源管征新模式研究分析

[地税部门创建文明行业研究分析]创建文明行业是精神文明建设的重要组成部分，是贯彻落实党的十七大精神，加强党和政府同人民群众的联系，为群众办实事办好事的重要途径；创建文明行业活动是把“三个文明”与行业工...+阅读

按税源可构成税收收入量占税收总收入中的比重，税源可分为：重点税源、一般税源、零星税源三类。其中，一般税源是指可供税收分配的收入不大，在全部税收收入中所占比例不大但户数众多的税源，主要为中小型企业。一般税源在税务机关日常管征中占用了大量的资源，税收投入产出比率较低。因此转变对一般税源的管征思路，探索构建一般税源的管征新模式，对

提高一般税源的征管效率、有效规避一般税源税收管理风险以及推进税源专业化管理具有现实意义。本文拟对如何构建一般税源的管征新模式做一些探索分析。一般税源的管征现状及情况剖析目前许多地方的税务机关对一般税源采用的管征模式是按属地划片由税管员进行户籍管理的管户制。随着一般税源的数量迅速增长，在现有的管征模式下，税务机关较难通过人员的同步增长来适应税源的增长。

（一）一般税源的管征现状1．人少户多，税源管理流于形式。一般税源由于其自身的特点，近年来不断呈现增长的趋势。不断增长的户数给相对固定的税管员人数带来了较大的征管压力。截至9月，厦门市地税局共有管户153341户，其中一般税源98277户，占总户数的64.1%，共有税收管理员348人，其中管征一般税源的213人，剔除重点税源管征力量，一般税源的人均管户数达461户。在税管员人员不变的情况下，与同期相比，一般税源管户数增长了10%。人少户多的现状使一般税源的税源管理停留于完成日常涉税审批及应付自动化执法考核的浅层次工作上，无法及时总结和把握一般税源的管征重点、难点，更无法深入分析一般税源的行业规律，征管工作流于形式。2．效率低下，征管投入与税收产出不成比例。一般税源主要为中小企业，具有持续经营的周期较短、财务管理不规范、纳税遵从度低的特点。为完成对一般税源的管征，税管员需花更多的时间进行辅导，投入时间精力较大。一般税源点多面广，经营变化大，税源分散，开业停业频繁，日常涉税事项琐碎，审批事项出现大量机械式重复，占用了较多的人员及系统资源。厦门地税现行“税管员平台”共290个业务点，其中一般税源占用的程序性审批流程、环节203个，占70%。可见，无论是征管人力资源还是信息技术资源，均集中在一般税源的日常事务处理中，未能更好地发挥对税源分析、预测、监控的高层次管理职能。

（二）造成一般税源管征现状的原因剖析属地管理的户籍管征模式，长期以来直接承担着一般税源的税源税基监控管理职能。该管征模式以户籍管理为基础，结合属地实际情况，夯实了一般税源的税基；以管户制为手段，在税源由产生到消亡的周期中，采集了对单户管户的监控分析数据；以税管员制度为依托，结合各种信息化管征手段，为实现对税源的科学化、精细化管理提供了依托。但一般税源的管征现状也反映出了该种管征模式的种种弊端，主要是由以下几方面原因造成：1．一岗多职责造成效率低下。根据《税收管理员制度》的要求，税管员主要职责有11项，在日常管征工作中主要负责户籍管理、宣传辅导、催报催缴、档案管理、发票管理、定额管理、欠税管理、信息采集、调查核实、纳税评估、任务执行等综合事务。在管户数量多、工作量大到无法合理分配各项工作的情况下，税管员疲于应付各项日常事务、限时审批项目，对各项工作事项无法按照管征需要有序开展，疲于应急，未能把握重点、难点工作，条理性较低，管征效率低下。2．一员多管户造成集中度差。税源管理的主要任务是通过对税源的分析、监控，及时反映地区、行业税源发展以及税收征管中存在的问题，掌握税源规模、行业特点、风险类别等因素。针对一般税源实行单纯的管户制，税管员在“以一敌百”的现状下，无暇落实管户制的本质，谈不上“真正管好每一户”；在辖区的属地限制下，管户所属行业分散，无法在日常管征中实现“管好一个行业，管住一批企业”的行业管理目标，无法针对一般税源的特点实施集中度较高的行业管理，对一般税源的整体状况把握较差。3．一户多环节造成风险度高。税源管理的目标是通过掌握日常管理的各个环节中纳税人可能出现问题的常见情况，提高税源管征效率，提高纳税人税收遵从度。厦门地税的税源征管状况一体化分析数据表明：基于一般税源管理的管征现状，以户为单位统计，需要重点防范的风险管理点，基于税管员平台就有20个预警指标和38个提醒指标，基于纳税评估模块的有52个评估指标体系，一些专业化程度较高的管理工作，如注销清算、反避税等，风险指标个数虽然有限，但风险系数较大。目前一般税源的“粗放式”管征现状，无法有的放矢地防范和控制纳税人的不遵从行为，减少税收流失风险，难以实现“通过促进纳税人的纳税遵从度提高税收征管质量和效率”的目的。综上，一般税源的特点已决定了对这类税源的管理应重在科学化，而不能片面追求精细化；进行税源12全文查看分析应重视行业化、集约化，而不能只注重个体化分析。一般税源的现行户管模式不能适应对一般税源管理的专业化管理要求，因而构建一般税源管征新模式已势在必行。构建一般税源管征新模式的思路

（一）构建一般税源管征新模式，打破观念限制是前提要实现对一般税源的科学管理，就必须跳出对一般税源“管户式”管理的

框架，要在数据依托、系统支持下，对税源管理过程进行环节细分，抓住环节共性，把握管征侧重点，对不同的环节采用不同的管征方法。通过对一般税源的科学集约化管理，实现集中把握税源整体发展情况的目标，把握一般税源，行业差异，实现风险管理，提高征管质量。

（二）构建一般税源管征新模式，合理细化管理环节是基础建立一般税源管征的新模式，必须要因势利导，分流细化。区分税源管理的环节，是实现综合管征方式的基础。根据环节的内容、性质，可将一般税源管征各事项划分为两个环节：1．办理涉税事项环节。主要是纳税人上门办理各项涉税事项申请、审批的环节。包括：户籍管理、申报征收、催报催缴、档案管理、发票管理、定额管理。其主要特点是：各项事务涉及纳税人的一些制度性的程序性工作，对管理员综合分析管理能力要求不高，便于制定实施操作规范步骤。该环节的管理应从规范操作流程入手，以流程确定岗位、以岗位制定职责。涉税事项环节的实施需要配备流程管理系统、监控决策系统和基层管理平台为主要功能结构的征管信息系统，主要是运用管事制，按流程设定岗位，以岗定责，实现流程化管理。2．税源分析监控环节。主要是税务机关对税源的分析、监控环节。包括：税源信息采集、税源信息分析、纳税评估、税收风险分析、征管状况分析等环节。其主要特点是：各项事务涉及税源管理的专业化程度较高的分析性工作，对管理员综合分析管理能力、税源分析评估能力要求较高。该环节的管理应从行业化、精细化入手，以管户制为基础，监控分析税源动态，结合涉税事项归集传递的信息，对管户实施典型解剖，形成行业分析，建立模型管理。该环节的实施需要考虑到同行业中不同规模企业的生产经营特点和税源管理的侧重点，对征管系统辅助分析、单户单行业监控分析的要求较高。分环节进行综合管理，将有助于合理分解税管员管理职责，把税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能，从属地管理的税收管理职能中分离出来；同时能克服全面实施管事制带来的税源分析环节脱节破碎、涉税事项多头管理等不足，解决按规模、行业、税种、风险类型等各种口径开展专业化管理要求之间的冲突问题。

（三）构建一般税源管征新模式，突破管户限制是关键建立一般税源管征的新模式，之所以要跳出对一般税源“管户式”管理的框架，是为了能实现“抓住重点、主动出击”的高效管理质量。综合管理的管征新模式得以实现的重中之重在于突破管户限制，逐步实现以团队管理取代个人管理，以环节管理取代户籍管理。突破管户限制可以将有限的征管资源优先用于遵从风险较高的纳税群体，实现税收管理精细化；可以分解税收管理员过于集中的管理权限，防范内部执法风险。突破管户限制，要构建与之相适应的征管规程，明确突破管户限制后征收管理程序及方法，再造征管流程；同时还要构建与征管规程相适应的征管信息系统，实现以流程、环节为主的工作任务流模式，强化系统数据抽取、分析功能，再造系统架构。只有在制度上、技术支持上完成突破管户限制的转换，才能从根本上实现综合管征的新模式。构建一般税源管征新模式的具体做法

（一）分环节管理，实现流程设置标准化税源管理的各个事项，根据内容性质的不同，划分为办理涉税事项环节和税源分析监控环节。这两个环节包括了对税源管理事前、事中、事后三阶段的所有事项。事前监控要全面、充分、不留死角；事中监控要规范、深入、有效；事后监控则应重点突破、有理有据。三阶段相互制约、相互补充，相辅相成，共同构成全方位的动态的税源监控体系。在这个动态的税源监控体系中，这两个环节不是封闭独立的，而是不断循环往复、互相渗透影响的。针对办理涉税事项环节，流程设置应充分考虑事前监控和事中监控，重视全面、规范。本环节的标准化流程设置应着重于规定按流程办理的具体执行细节，规定具体的涉税环节的流转细节。涉税事项环节以“一站式”服务作为执行平台。按照“窗口受理，内部流转、限时办结、窗口出件”的模式，规定涉税环节受理要件、内部流转人员、岗位办理人员、办理审批流程、办结审核流程、出件传递流程，建立以流程为导向的税源管理体系，在本环节用事项管理取代户籍管理，用团队协作取代单兵作战。针对税源分析监控环节，流程设置应充分考虑事中监控和事后监控，重视分析、深入突破。本环节的标准化流程应着重于规定按管户涉税信息分析、预警处理标准，明晰协作程序，充分发挥税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查“四位一体”的衔接互动，实现管理资源的有机整合和管理环节的互联互通。在本环节，应该将纳税评估、税源分析等事项作为对涉税办理环节的工作效果跟踪问效、复核查实的过程追踪，并将执行情况作为管户基础数据，采集到征收信息系统，并反馈到涉税事项环节中，弥补管事制对管户状况把握不全的缺点，以信息传递共享取代管户制税管员“按经验、印象管理”的管理方式。

（二）按职责管理，实现岗位分配科学化落实对一般税源的管征新模式，归根到底，是对岗位环节的重新划分，对征管资源的重新配置。因此，按职责管理，根据环节要求，对岗位进行分配专业管理人员要从制度化入手，讲究科学化。针对一般税源管理的两个不同环节的特点，设置事务管理员及税源管理员，按岗定责：针对涉税事项办理环节，要求岗位配置要从流程管理的中心出发，以办理涉税事项为职责，考虑审批审核权限，结合一般税源规模、数量，安排设置事务管理员；针对税源分析监控环节，要求岗位配置要从税源分析监控的角度出发，根据不同纳税人的实际情况和征管规律，依据税源分析结果，按照税源风险等级安排配置税源管理员。具体做法如下：调整税收管理员岗位职责，突出按事设岗、分岗办事的特点，设置征收服务、日常管理、税源分析、综合管理四大类岗位，其中征收服务和日常管理为事务管理员，主要负责处理一般税源涉税事项办理环节事务；税源分析、综合管理为税源管理员，主要负责处理一般税源的税源监控分析环节事务。征收服务类主要设置申报征收岗、涉税事项受理岗；日常管理类设置户籍发票管理岗、调查核定管理岗、催报催缴管理岗；税源分析类设置预警比对岗、监控分析岗；综合管理类设置纳税评估实施岗、风险管理岗、日常检查岗三个岗位。岗位职责设计要把税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能，从属地管理的税收管理职能中分离出来；把制度性、事务性管理服务职能保留在涉税事项办理的环节中。从制度、职责、岗位三个方面保障管征新模式的实现。

（三）按税源风险，实现行业管理模型化在实现对一般税源分环节管理，突破管户限制的关键内容后，应提高风险分析识别的针对性，重视征管资源在一般涉税环节和税源监控分析环节的合理配置，对一般税源进行人机结合分析，做到宏观分析定方向、微观分析找问题，逐步建立行业模型，摸索一般税源行业规律，具体做法如下：一是根据涉税办理环节中收集到的管户信息，建立分析特征库。二是依托基层管理平台风险特征信息，结合行业归属、规模大小，分析评定风险等级，整合提交应对任务。

三是直接开展高风险行业的风险规避工作。通过比对信息库、分析风险指数，比对行业模型，筛选出高危行业，实施典型解剖，形成了行业评估指南，运用纳税辅导、提示提醒、纳税评定、反避税和税务稽查等方式进行风险应对。通过分环节管理，突破管户限制的一般税源管征方式，有利于实现对一般税源的风险分析，从而实现将有限的征管资源由管户向优先用于管好遵从风险较高的纳税群体转移，对风险相对集中的行业建立管征模型，提升一般税源管征质量。

（四）从数据入手，实现监控分析集约化在税源监控分析环节，整合涉税事项办理环节采集的管户信息，对数据进行整合，是实现对一般税源规律分析的重要工作。监控分析集约化的条件是围绕高质量采集信息，充分依托大集中系统平台和辅助决策支持系统，加大信息交换力度，建立数据采集、录入工作责任制；严格按照高标准来收集、整理信息，明确专人负责对各类数据进行常态化、制度化的审核监控、筛选整合，确保数据质量和时效。监控分析集约化的目标是围绕高水平分析信息，运用征管状况一体化分析成果，为行业征管措施制定提供模型、为案头评估提供方向、为控管税源奠定基础；完善内部信息利用制度，统一信息发布，加强对分析成果的增值利用，制定管理措施，防止税收流失。从数据入手，重视税源管理员在税源分析岗位对税源的集约化监控，将有利于分析一般税源规律，提高税源整体分析能力，深度挖掘、利用征管过程中的管户信息，服务于一般税源管理决策支持，为开展一般税源税收风险、纳税遵从、征管质效分析，提供宏观税收分析、税收预测、税收政策评价、宏观经济政策调整等决策支持提供依据12全文查看按税源可构成税收收入量占税收总收入中的比重，税源可分为：重点税源、一般税源、零星税源三类。其中，一般税源是指可供税收分配的收入不大，在全部税收收入中所占比例不大但户数众多的税源，主要为中小型企业。一般税源在税务机关日常管征中占用了大量的资源，税收投入产出比率较低。因此转变对一般税源的管征思路，探索构建一般税源的管征新模式，对

（二）造成一般税源管征现状的原因剖析属地管理的户籍管征模式，长期以来直接承担着一般税源的税源税基监控管理职能。该管征模式以户籍管理为基础，结合属地实际情况，夯实了一般税源的税基；以管户制为手段，在税源由产生到消亡的周期中，采集了对单户管户的监控分析数据；以税管员制度为依托，结合各种信息化管征手段，为实现对税源的科学化、精细化管理提供了依托。但一般税源的管征现状也反映出了该种管征模式的种种弊端，主要是由以下几方面原因造成：1．一岗多职责造成效率低下。根据《税收管理员制度》的要求，税管员主要职责有11项，在日常管征工作中主要负责户籍管理、宣传辅导、催报催缴、档案管理、发票管理、定额管理、欠税管理、信息采集、调查核实、纳税评估、任务执行等综合事务。在管户数量多、工作量大到无法合理分配各项工作的情况下，税管员疲于应付各项日常事务、限时审批项目，对各项工作事项无法按照管征需要有序开展，疲于应急，未能把握重点、难点工作，条理性较低，管征效率低下。2．一员多管户造成集中度差。税源管理的主要任务是通过对税源的分析、监控，及时反映地区、行业税源发展以及税收征管中存在的问题，掌握税源规模、行业特点、风险类别等因素。针对一般税源实行单纯的管户制，税管员在“以一敌百”的现状下，无暇落实管户制的本质，谈不上“真正管好每一户”；在辖区的属地限制下，管户所属行业分散，无法在日常管征中实现“管好一个行业，管住一批企业”的行业管理目标，无法针对一般税源的特点实施集中度较高的行业管理，对一般税源的整体状况把握较差。3．一户多环节造成风险度高。税源管理的目标是通过掌握日常管理的各个环节中纳税人可能出现问题的常见情况，提高税源管征效率，提高纳税人税收遵从度。厦门地税的税源征管状况一体化分析数据表明：基于一般税源管理的管征现状，以户为单位统计，需要重点防范的风险管理点，基于税管员平台就有20个预警指标和38个提醒指标，基于纳税评估模块的有52个评估指标体系，一些专业化程度较高的管理工作，如注销清算、反避税等，风险指标个数虽然有限，但风险系数较大。目前一般税源的“粗放式”管征现状，无法有的放矢地防范和控制纳税人的不遵从行为，减少税收流失风险，难以实现“通过促进纳税人的纳税遵从度提高税收征管质量和效率”的目的。综上，一般税源的特点已决定了对这类税源的管理应重在科学化，而不能片面追求精细化；进行税源[]分析应重视行业化、集约化，而不能只注重个体化分析。一般税源的现行户管模式不能适应对一般税源管理的专业化管理要求，因而构建一般税源管征新模式已势在必行。构建一般税源管征新模式的思路

（一）构建一般税源管征新模式，打破观念限制是前提要实现对一般税源的科学管理，就必须跳出对一般税源“管户式”管理的

（二）按职责管理，实现岗位分配科学化落实对一般税源的管征新模式，归根到底，是对岗位环节的重新划分，对征管资源的重新配置。因此，按职责管理，根据环节要求，对岗位进行分配专业管理人员要从制度化入手，讲究科学化。针对一般税源管理的两个不同环节的特点，设置事务管理员及税源管理员，按岗定责：针对