论提高财政资金使用的安全性

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改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，重点是调整收入分配关系，基本未对预算执行管理和财政资金支付管理制度进行大的调整，特别是对财政资金使用的安全性关注不够，依然存在重分配、轻管理的粗放管理现象，财政资金的使用存在诸多隐患。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和完善、财政收支规模的不断扩大，财政资金使用的安全性问题就

越来越凸显出来。提高财政资金使用的安全性，已成为加强财政资金管理的重要内容，成为实现财政资金使用“规范性”和“有效性”的前提和保障。本课题中的“财政资金使用的安全性”是指，财政部门、预算单位、人民银行和代理银行，通过建立健全法规制度、加强管理、严格监督，保证财政资金在支付和使用过程中，能够按照部门预算、用款计划及相关要求，准确、及时、足额地拨付到用款单位或商品、劳务供应者，并能够确保其按规定支付和使用。具体而言，要达到四个目标：一是保证财政资金使用符合预算规定的用途，不能用于无预算或者预算用途之外的项目和支出；二是保证财政资金的支付和使用控制在用款计划和财政授权支付额度之内；三是确保财政资金支付使用过程中，能够严格按照改革后新的财政资金支付管理办法所规定的程序执行；四是能有效防止预算单位或代理银行违反规定擅自向其他账户划拨资金。我们认为，在财政资金使用中实现了上述四个主要目标，财政资金使用的安全性就有了保证，这也是评价财政资金使用是否安全的基本标准。结合目前财政资金使用管理现状，本课题主要研究财政资金在支付和使用过程中，特别是实行国库集中支付后，如何从制度上、机制上、技术上和管理上，逐步建立保障财政资金合规支付、使用的安全防控体系，进一步提高财政资金的安全性。本课题内容共分三个部分。第一部分介绍当前财政资金使用管理概况：指出在财政资金使用安全性方面，传统的财政资金分散支付方式存在的弊端以及国库集中支付的优越性；介绍在保障财政资金安全性方面国库集中支付的各项改革和配套措施，以及在财政资金使用管理两种模式并存状态下，加强预算单位银行账户管理所采取的措施。第二部分指出在财政资金使用安全性方面仍存在的问题：包括国库集中支付制度改革有待进一步深化，相关配套措施有待落实和完善，预算单位银行账户管理有待进一步加强。第三部分针对存在的问题，提出了进一步提高财政资金使用安全性的对策建议：国库集中支付制度是国际通行做法，在保证财政资金的安全、高效方面具有很大优势，因此我国要在不断规范国库集中支付的基础上，尽快扩大其实施范围，争取“十五”期末在全国全面推行；同时，要进一步落实各项配套措施，逐步建立起国库集中支付制度下财政资金支付、使用全过程的监管机制；在国库集中支付制度改革尚未到位的过程中，要进一步做好预算单位银行账户管理工作。

一、财政资金使用管理概况

（一）两种模式并行的财政资金管理现状目前，我国财政资金的使用管理处于两种模式并行的过渡状态。一方面，从计划经济体制下延续过来的传统资金管理模式，仍在大部分中央预算单位和大多数省以下地方运行。另一方面，现代财政国库管理制度下的国库集中支付管理模式，以其规范、高效、科学和安全的鲜明优势，正在按照改革总体规划有序推进。2001年6个中央部门率先进行了支付改革试点，至2002年底共有42个中央部门及所属795个基层预算单位实施了改革试点，2003年计划再新增40个左右的中央部门进行改革。目前纳入支付改革试点的中央部门占中央一级预算单位的近50%。各地对国库集中支付改革也十分重视，截止2003年6月，全国共有13个省份实施了改革。争取“十五”期间在全国全面推行。

1、传统财政资金管理模式及其弊端长期以来，我国财政资金的拨付方式是，由各级财政部门签发拨款凭证，中央银行各级国库据以办理库款拨付，将款项转入预算单位的存款账户，然后在各级预算单位内部层层转拨，经过多道环节，最后支付到商品和劳务供应者或用款单位。这是一种以多头设置银行账户为基础、各级预算单位将得到的财政资金分散支付的资金管理模式。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，传统的财政资金支付和使用方式暴露出越来越多的缺陷，其在安全性方面的弊端主要是：一重复和分散设置银行账户，导致财政资金活动的透明度不高，不利于实施有效管理和全面监督；二财政支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金经常滞留在预算单位，容易诱发截留、挤占、挪用等问题；三财政支出环节多、时滞长，信息反馈迟缓，造成财政监控滞后。

2、国库集中支付管理模式及其优势从2000年开始，在党中央、国务院的高度重视和有关部门的支持配合下，通过借鉴国际通行做法，结合我国具体国情，12全文查看财政部逐步推行了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革。在新的财政国库管理制度下，国库集中支付的管理模式是，建立国库单一账户体系，改革和规范支出支付程序，所有财政性资金均通过国库单一账户实行财政直接支付和财政授权支付。在国库集中支付管理模式下，部门的资金使用权不受影响，但

预算单位要按批复的部门预算执行，按规定程序对预算进行调整，并通过国库单一账户体系支付使用财政资金。国库集中支付要保证的是，预算是什么，部门执行的就是什么；预算单位什么时候用款，财政就什么时候拨付；财政资金不用时，就全部存在国库中。三年改革试点执行情况表明，国库集中支付制度是“最终规范政府性资金支付的最彻底、最完善、最可靠的模式”，其优势逐步显现：一是从制度上遏制了以往资金管理中存在的截留、挤占、挪用等违规现象，实现了财政资金拨付方式的变革，创新了预算执行机制。支付改革试点部门的财政资金，通过国库单一账户体系直接支付或授权支付给商品、劳务供应者或用款单位，从根本上解决了过去财政资金层层拨付，流经环节多、漏洞多的问题。按预算安排应支未支的资金，均保留在国库单一账户中，而改革前，这些资金都分散沉淀和占压在各部门及所属单位的账户上，财政无法实施调控，其安全性势必受到影响。二是强化了财政资金支出的合规性审核，有效地提高了财政资金拨付的安全性，创新了财政监管机制。实行国库集中支付后，预算单位每一笔财政资金支出都要有预算，要有分月用款计划，要经过内部财务及其负责人审核，要严格按对应的预算科目或项目支付，财政直接支付的项目还要经驻当地财政专员办审核，财政国库管理部门能够全过程监控试点单位财政资金的支付活动。这从根本上改变了财政部门对财政资金支出事后监督的传统做法，基本建立起了预算单位的内控管理与财政等部门的事前、事中、事后监督相结合的财政支出监督管理的新机制，财政资金运行的透明度大大提高，监管力度明显加强，有效地保障了财政资金的安全。三是规范了预算单位的资金使用行为，其财务管理意识和水平明显提高。实行国库集中支付后，预算单位提出财政直接支付申请时，必须按规范的程序和要求做好相关工作；发出财政授权的支付令时，必须考虑到整个支付过程对于预算单位和财政部门是双向透明的，有效克服了以往资金使用中的随意性，资金使用的计划性、科学性和规范性明显增强，支付过程更为规范，支出管理更为细致，预算单位的财务管理意识和水平都有新的提高。

（二）在加强财政资金使用安全性方面的改革措施及成效按照《财政国库管理制度改革方案》，改革的主要措施是，建立国库单一账户体系；改革财政资金支出支付程序和管理制度，实行财政直接支付和财政授权支付；改革财政资金收入收缴程序和管理制度，实行直接缴库和集中汇缴；实施各项配套改革措施，包括清理整顿预算单位银行账户、建立财政管理信息系统、建立健全财政国库执行机构以及加强监督制约机制等。其中清理整顿预算单位银行账户、完善财政资金支付使用监督制约机制等，是目前对包括尚未进行国库集中支付改革的预算单位在内的所有预算单位采取的基础性管理措施。这些改革措施均与保障财政资金的使用安全直接相关。

1、制度建设方面：（1）初步建立了包括国库集中支付制度在内的科学、规范的财政国库管理制度框架。财政国库管理制度改革初期，按照《财政国库管理制度改革方案》的总体要求，重点进行制度建设和创新，先后制定了《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《财政国库管理制度改革试点会计核算办法》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》、《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》、《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》、《国库存款计付利息管理暂行办法》和《财政国库管理制度改革试点预算结余资金处理的有关规定》等有关财政资金支出支付、收入收缴和结余管理的新制度，基本形成了完整、统一的国库集中收付制度框架，要求建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入采取直接缴库或集中汇缴的方式缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系，采取财政直接支付或财政授权支付的方式支付到商品和劳务供应者或用款单位。（2）逐步形成了财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度三位一体而又相互独立的政府会计制度体系。改革开放以来，对政府会计进行了持续不断的改革。1996年2月，发布《预算会计核算制度改革要点》，对预算会计改革的指导思想、改革目标、会计体系、核算方法和改革步骤等作了原则规定。1997年5月和7月，又先后发布了《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》、《行政单位会计制度》、《财政总预算会计制度》等，并决定从1998年起在全国施行。这次改革，主要是根据我国国情和国际惯例，对预算会计核算方法、会计科目等进行了全面修订：取消了全额、差额、自收自支的三种管理形式，对财政部门管理的各项资金实行统一管理、统一核算；规定了会计核算的一般原则；改变了记账方法；重新划分了会计要素；改变了会计核算平衡公式；改变了财政总预算会计的支出列报口径；改进了会计报表的种类和内容。2001年以来，为适应财政国库管理制度改革的要求，又对政府会计核算的相关内容进行了改革。新的国库集中收付制度和政府会计制度，是社会主义市场经济体制下进行公共财政管理改革的重要内容，有利于促进财政预算和财务管理的科学化和规范化，有利于监督控制财政资金的安全运行，有利于提高财政资金的运行效率和使用效益，从而增强政府对经济的宏观调控能力。特别是在国库集中支付制度的规范下，从根本上解决了过去财政资金层层拨付、流经环节多、管理漏洞多的问题，从制度上规范了以往财政资金支付使用中存在的截留、挤占、挪用等违纪现象，从源头了维护了财政资金使用的安全性。

2、支出管理方面：（1）规范财政资金支出的支付程序。按照《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》等相关制度的规定，财政部门主要通过用款计划控制预算执行。预算单位按照支付管理的要求，按季分月编制用款计划，并按财政部门批复的用款计划控制预算执行。用款计划包括财政直接支付和授权支付两个部分，其数据来源于部门预算。它是预算单位使用财政资金的基本依据，也是确保财政资金安全使用的重要环节。在支出支付中，主要采取财政直接支付和财政授权支付两种方式。改革后财政性资金的支付，真正做到了按照财政预算、分月用款计划、项目进度和规定程序支付的原则，强化了预算约束和支出管理，加强了财政资金拨付的合规性审核，增强了财政资金运行的透明度和安全性。（2）实行政府采购制度改革。政府采购是指各级政府及所属机构为满足社会公共需要及政府正常运转，以法定方式和程序组织采购货物、服务和工程的行为。它是市场经济国家管理政府公共支出的一种基本手段。我国于1996年开始政府采购改革试点，2002年6月《中华人民共和国政府采购法》的颁布标志着我国政府采购进入全面发展阶段。政府采购的资金来源主要为财政资金。如何保证资金及时准确地使用到采购项目中去，是实行政府采购制度必须重视和解决的问题。《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》规定，政府采购资金要由财政部门直接支付给供应商。目前我国政府采购资金实行财政直接拨付的试点项目全部采用的是差额支付方式，即财政部门和采购人按照政府采购拼盘项目合同中约定的各方负担的资金比例，分别将预算资金、预算外资金及单位自筹资金支付给中标供应商。对于采购资金全部是财政拨款的采购项目，目前也实行了这种支付方式。当采购活动结束后，采购人需按合同约定进行付款时，首先须向财政部门提交《财政直接支付申请书》和采购合同副本、质量验收报告、采购货物的付款凭证、供应商银行账户等相关材料。财政部门重点是审核申请支付采购资金的合法性。审核无误后，按实际发生数从政府采购资金专户将资金直接拨付给供应商。从2001年开始，至2003年6月，政府采购资金财政直接拨付试点项目已近50个，支付规模为12亿元左右。政府采购项目实行财政直接拨付，减少了资金的拨付环节，有利于财政对支出实行有效的控制，有利于财政资金的专款专用和合理配置，保证了采购资金支付的准确性和及时性，也保证了财政资金使用的安全性。

3、系统建设方面：建立国库集中支付系统，是利用当代先进信息技术，适应财政体制改革和国库管理信息化的必然要求，也为改革的顺利推进提供了必需的基础条件和技术保证。目前，在保证财政资金使用的安全性方面，主要有两个目标：一是通过建立信息系统，规范相关的工作流程和业务人员操作行为，防范财政资金拨付中的违规操作；二是通过建立系统内严密的控制机制，保证每一笔财政资金的支付都严格控制在预算之内，使财政资金的支付处于有效的监控之下。国库集中支付系统建设统筹规划，分步实施。2000年8月，首先开发了用款计划管理系统，实现了对预算指标和用款计划的计算机管理。2001年6月完成了核心支付系统的开发工作，主要功能是支付和账务处理两部分，实现了对集中支付改革中资金拨付较为严格的管理。2002年，协调银行开发代理财政业务系统，实现了与银行的自动对账，并建立了财政资金实时动态监控系统。同时，还建立了工资发放系统，实现了工资直接支付到个人。通过建立和不断完善集中支付系统和实时动态监控系统，显著改变了传统的财政资金支付方式，初步建立了财政资金支付的安全防范机制，主要体现在：（1）初步实现了内部相互监督的制约机制。财政资金的安全运行建立在工作流程的规范和系统内部的相互监督制约基础之上。目前已实现的监督制约机制主要包括：一是集中支付标准的工作处理流程。设计了审核、支付、账务处理、信息维护以及监督检查等不同支付管理环节的规范工作流程；二是用户权限职责管理。按不同的工作岗位设置不同的职责和操作权限，实现对支付管理多人流水操作，同时通过指标审核、支付、会计记账业务的自动核对，形成了跨业务部门的相互监督制约。（2）初步建立了对预算单位资金支付的控制机制。系统对财政资金支付的控制是安全支付的重要体现，通过对操作人员及运行数据的自动记录与监测予以实现。目前建立的系统控制机制主要包括：一是预算及支出信息的完整记录。系统准确记录初始预算、调整预算及任何一笔财政支出信息；二是用款计划控制。系统以用款计划为基本数据实现对整个支付过程的控制，确保按预算拨款、按项目进度拨款；三是建立预算编制与执行过程的科目对应关系，保证预算执行与预算的一致性，防止资金挪用；四是信息核对机制。只有当每一笔支付信息与银行返回的实际付款信息核对无误后，才被最终确认记账。（3）提高了预算执行过程的透明度。利用信息网络技术进行财政资金支付监管，是防范资金支付风险的必要手段。集中支付系统完整记录了每个试点部门、预算单位、每个科目甚至部分项目的预算指标、用款计划和支出信息，与改革实施前相比较，过去只能反映部门汇总信息，现在细化到了预算单位的信息；过去按月提供报表，现在变为按日反馈信息；过去只有类级科目记录，现在已到项级科目和项目，信息明细程度和及时性明显提高。

4、账户管理方面：严格控制并规范设置预算单位银行账户，既是实行国库集中支付、加强资金监管的一项重要的基础性工作，又是从源头上防范腐败、提高财政资金安全性的重要举措。从2001年开始，按照党中央、国务院有关会议要求，财政部会同有关部门组织实施了一系列加强和规范中央预算单位银行账户管理的措施，对于消除财政资金安全隐患发挥了关键作用，有效维护了财政和经济的正常秩序。（1）两次开展银行账户清理整顿工作。2001年开展了全国性的预算单位银行账户清理整顿，共清理出预算单位银行账户935786个，取消或合并违规账户140725个。其中，39个重点检查单位实际银行账户2584个（自查上报银行账户2001个），应撤销1049个（自查撤销银行账户263个）。2002年10月，对中央预算单位银行账户进行了新一轮的全面清理整顿，40个重点检查单位自查上报银行账户3020个，撤销595个；重点检查结果实际开设账户3614个，应撤销1662个。两次清理整顿工作成效显著：摸清了各单位银行账户的开设情况，对违规、多头开户等不规范的账户管理行为作出了处理决定，规范了开户行为；强化了各单位银行账户的财务统管，清理了游离于单位法定账簿之外的资金，清查了账外设账和私设“小金库”行为。（2）中央预算单位银行账户财政审批工作。针对账户清理整顿工作中暴露的问题，以及近年来经济运行环境不断变化和财政国库管理制度改革不断推进的需要，2002年9月，制定了《中央预算单位银行账户管理暂行办法》，完善和细化了账户的设置、开立、变更和撤销等内容，规范和强化了账户管理和监督机制，并且突出了中央预算单位银行账户的财政审批、备案制度及程序。在银行账户财政审批工作时，要求把好“三关”：一是“账户财务统管关”，加强资金集中管理，避免多头开户，做到单位项目预算管理与资金核算管理相分离；二是“账户开立审核关”，按照规定的账户种类及用途，认真审核账户开立条件，从严控制账户数量；三是“账户审批备案关”，建立账户审批后的备案制度，做好账户档案管理工作，为开展预算单位银行账户日常监管和重点检查提供重要依据。目前，银行账户财政审批工作正在有条不紊地进行，可以对财政资金的安全运行从起点上奠定基础，从制度上和管理机制上防止违规开户现象重新抬头。

5、财政资金监督管理方面：新的财政国库管理制度体系的一个重要特征，就是财政国库管理部门运用现代信息网络技术，初步建立了财政资金收付的监督制约机制，提高了财政资金收缴和拨付信息的透明度，加强了财政事前事中监管，实现了财政资金运行全过程的实时动态监测，形成了对资金使用中违法违纪行为的巨大威慑，有效地保障了财政资金的安全运行。在支付管理方面，对于改革试点单位，通过国库集中支付系统和动态监控系统，可以对预算单位支付每一笔资金的支付对象、支付数量、付款科目、付款用途、付款账户、收款人、收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款要素进行实时监测。一旦发现问题和疑点，能够有针对性地迅速进行核查。随着改革的推进，原来财政资金使用中不能发现的问题，现在不断地显现出来，据监测统计，截止2003年5月，共发现有26个部门、223试点单位发生了违规或不规范支付、使用财政资金的问题，涉及金额29.4亿元。发生的问题主要表现为：违规将财政预算内资金转拨到原有的实拨资金账户；违规改变财政预算内资金的用途或使用性质；违规将财政预算内资金转出专户并转储大额定期存单；使用财政预算内资金违规发放政策外补贴；违规提取现金，并以虚假发票大量套取财政资金；代理银行违规划转财政预算内资金等。同时，在收缴管理方面，对于改革试点单位，通过非税收入收缴管理信息系统，不仅能够控制执收单位的收入项目、标准、账户设置、票据使用等收缴要素；而且能够对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行监管和分析，实现了对每一笔收入来源的实时监控，有效防止了隐瞒、截留、挪用、坐支政府非税收入，以及乱收费、私设“小金库”等违法乱纪现象，提高了财政的监管能力。目前，信息监测系统的作用日益增强，监管力度明显加大，对违规操作和不法人员形成了越来越大的威慑作用。

二、在财政资金安全性方面仍存在的问题

（一）深化国库集中支付改革问题国库集中支付是财政资金使用的核心环节，所以，从预算编制、执行到单位财务管理各个环节存在的问题，都能通过支付环节体现出来，矛盾和问题表现比较集中。实行国库集中支付改革试点三年来，逐步暴露出旧体制下掩盖的一些矛盾和问题，也由此对财政资金使用管理提出了更高的要求。

1、纳入国库集中支付改革的部门和资金额度较少。截至2002年底，实行国库集中支付的部门为42个，占编制部门预算165个部门的25.5%；纳入国库集中支付的资金为648.6亿元，占部门预算资金总额的9.4%。截至目前，纳入改革试点的部门为82个，占部门总数的49.7%，但纳入国库集中支付的资金仅874.5亿元，占部门预算资金总额的14%。

2、财政授权支付中出现的违规问题较多。2002年，实行国库集中支付改革的资金中财政直接支付占45%，授权支付占55%。在授权支付过程中，由于基层预算单位自我约束力不强，容易发生通过零余额账户向单位实有资金账户转移资金的情况。2002年，实时动态监测系统对预算单位1000笔财政授权支付资金随机监测，共发现106笔，计3202万元的资金，拨付给自身实有资金账户，占抽样笔数的10.6%，占抽样资金的19.9%。就目前情况来看，依靠现有的监控系统还不能完全解决这一问题，只有从支付方式入手，应尽可能提高资金实行财政直接支付的比重，以从源头上杜绝违规情况的发生。

3、现金支用难以监控。从2002年11月份部门支出月报情况看，政府机关经费支出中，现金支出占财政授权支付支出的比例由5.2%至18.5%不等，比例最低的部委现金支出27.8万元，人均支出1250元；比例最高的部委现金支出241万元，人均支出5377元。从部门汇总支出情况看，现金支出占财政授权支付支出的比例由0.5%至14.7%不等，最低的部门现金支出583万元，最高的部门现金支出4452万元。实行国库集中支付后，部门支出凡是通过银行转账的，都在财政的动态监控之中，支出流向比较公开透明，但部门一旦提取现金，支出就失去了财政监督。2002年根据财政动态监测发现的问题进行追踪调查，发现有的单位通过大量提取现金，使用虚假发票报销、白条抵账、以劳务费等名义将现金违规据为己有。

4、部门结余资金较大。实行国库集中支付后，部门支出公开透明，结余资金较大的问题也暴露了出来。2001年，6个试点部门结余资金56.1亿元，占纳入国库集中支付资金的33%；2002年30个试点部门结余资金110.2亿元，占纳入国库集中支付资金的17%。结余资金较大的原因较多，有预算安排方面的，有未完工项目结余的，有实行政府采购节约的，有预算追加晚未来得及支出的等。大量结余资金的存在，为挤占挪用提供了资金来源，2002年国库动态监控发现一些部门将预算资金违规借贷、违规转作周转金、进入股市、支付给无支付关系的单位、违规发放政策外补贴、转存大额定期存单等都与其有关。

5、月报报送情况较差，未起到应有的作用。根据《关于印发财政国库管理制度改革试点单位财政支出月报表的通知》规定，一级单位应于当月15日前，分预算科目的类、款、项汇总报送所属各级预算单位上月财政支出情况。2002年11月份，实行国库集中支付的部门共有25个，但按规定报送月报表的部门只有10个，占部门总数的40%。报送月报的部门中，一些部门填报内容不全，报表中不少栏目是空白；月报数字错误较多，有些部门“其中数”大于“累计支出”，有些部门工资支出月人均仅填报500多元。实行国库集中支付后，财政对部门授权支付执行情况的了解，主要靠各种报表，因此，将一些重要指标列入报表内容，规范部门报表的报送，同时加强对报表的分析审核，可以及时发现支出执行中存在的问题和管理上的漏洞，不断完善国库集中支付制度。

（二）相关配套措施方面存在的问题

1、预算编制方面存在的主要问题。部门预算在编制制度、编制程序、定额标准、项目安排等方面仍存在一些问题，给预算执行和预算资金使用的安全性带来了一定的影响，主要问题，一是部门预算编制改革方案在制度的制订与方案的设计方面，考虑共性因素较多，对各部门实际存在的个体差异考虑得不够周全，在操作执行过程中存在一些问题。二是基本支出定额管理办法不尽合理，特别是对现有事业单位财政资金供给包揽过多，一些本应推向市场的单位被纳入财政资金的供给范围。三是项