探析财政支出绩效评价工作中的“三大难点”

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财政支出绩效评价，是一种结果导向的公共支出管理活动，核心是强调公共支出管理中的目标与结果及结果有效性的关系，本质是对政府行为进行内部控制，并通过这种内控，促使政府提高效率、转变职能、优化资源配置。

在党的十六届三中全会中明确指出“推进财政管理体制改革、健全公共财政体制、改革预算编制制度、建立绩效评价体

系”，显示出财政改革已由以收入为中心转至以支出管理改革为重点，而绩效评价是支出管理中的重要内容。相对于西方发达国家而言，如1951年美国便提出“绩效预算”概念，我国的财政支出绩效评价工作起步很晚，财政支出绩效评价试点工作于2001年在湖北省开展。

目前我国财政支出绩效评价工作仍处于探索阶段，体现在：一是缺乏法律保障，尽管各地出台了有关制度、办法等规范性文件，但没有立法层次的法律保障，权威性及约束力明显不够。二是评价范围窄。按评价对象划分，包含项目评价、单位评价、部门评价及综合评价四个层次，但目前我国进行得最多的是项目评价，其他三层次极少甚至根本没有涉及。三是指标体系不健全。财政支出涉及到方方面面的工作，但现有的指标体系只能反映实际工作中的冰山一角，而且指标设置的科学性与合理性也值得商榷。四是结果应用不理想。结果应用是绩效评价工作的关键，但因目前评价结果还未与预算、考核、监督、决策等因素衔接起来，致使政府部门缺少开展实质性绩效评价的压力与动力。

当前我国财政支出绩效评价工作中的三大难点问题及应对措施：

一、评价指标的选择

（一）、选择合适、正确指标的重要性

财政支出评价指标是以财政统计报表为依据,运用数学分析手段,对政府的财政支出状况进行评价和剖析,反映财政资金运行过程中利弊得失、发展趋势,为改进财政支出管理工作和优化决策提供重要信息的一系列指标。财政支出评价指标既是对已完成的财政资金运转情况的总结,又可以成为财政收支趋势预测的前提,对加强财政预算执行分析工作有着积极的作用。建立财政支出评价指标体系,是进一步规范财政支出行为的客观要求,也是完善公共财政支出体系的关键所在。

指标体系的构建是绩效评价的关键环节，目前有从财政支出的规模、结构及效果来设立指标体系，也有从财政支出的经济性、效率性、效果性来设立指标体系，还有从支出的全过程即投入、运作、产出、结果四个阶段来设立指标。指标的设置应以评价内容为基础，在设置指标时需考虑指标的系统性、重要性、相关性、可行性及可比性。

（二）、确定指标时遇到的问题

具体实施评价时,在设置指标过程中会遇到以下问题:

1、指标设计质量的不稳定性与主观性。

绩效评价的核心是建立一套完整的能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法，使项目的绩效目标能够量化、具体化，为评价各类项目的绩效情况而提供依据。但因财政支出的范围广、层次多、性质各异等，使得如何用比较科学的方法来对财政支出绩效进行评价较难把握。对于某个具体的评价项目而言，因我国财政支出绩效评价工作还处于探索阶段，无指标可供借鉴，指标设计的质量只能依靠设置者的综合素养及专业素质而定，有较大的不稳定性和主观性。

2、信息不充分。绩效评价是对评价对象进行整体效能的评价，指标的设置

是建立在对评价对象充分了解的基础之上的，只有对设立的目的、预期目标、如何实施、实施情况、实施后对各相关方面产生的影响并尽可能量化、资产及财务管理状况、资金使用情况等方面进行详实掌握后才能设置出较合理科学的指标。我国现行财政运行还未做到完全公开、透明，评价者获取充分信息所花费的时间及成本都比较大，这会直接影响到指标设置的科学性、合理性。

3、评价目的不一。

绩效评价的主体既可以是项目单位、主管部门、财政部门，也可以是各级人大、政府监督机构、财政政策研究机构等，对同一评价对象不同的评价主体看待问题的角度和尺度不一，抱有不同的评价目的，故在设计指标时不同的评价主体会有所侧重，这对评价结果的公正客观将产生影响。

4、缺少规范的指标体系。

因我国财政支出绩效评价工作还处于初级探索阶段，就已经开展的评价来看，财政部门相对多些，其他部门较少，各部门在评价指标设置过程中较侧重于技术、工程和资金使用的合规性方面，对资金使用产生的效益评价不足，更似检查工作，而非评价工作。指标设置平面化、单一化，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统

一、完整的指标体系，影响了财政绩效评价结果的公正合理性。

（三）、怎样选择合适的指标

1、恰当确定指标范围

12全文查看在指标设置过程中，首先要根据评价及项目的目的、内容及对象来考虑指标的范围。指标设置前需全面掌握项目设置的依据、目的、措施、相关考核内容等，只有在全面了解的基础上才能设置较为合理的指标。例如在设置工业功能区的评价指标时，考虑到此次评价主要是为掌握和了解工业功能区的发展现状、存在问题及对全市经济的推动作用,目的是规范工业功能区管理，

发挥区域特色经济的带动效应，推进经济持续稳定健康发展。根据评价目的及项目特点，最终将业务指标的二级指标锁定在目标设定、土地利用、基础设施、产业集聚、组织管理、经济效益及社会效益等七大方面；财务指标的二级指标确定为实际支出、会计信息、财务管理及资金管理等方面。

2、慎重选用三级指标。

在上述适当确定指标范围、构建好二级指标框架后，就要考虑明细指标

（三级指标）的选择了。三级指标是指标体系中的核心指标，是直接进行评分、量化的指标，选择三级指标时不仅要考虑指标间的逻辑关系、是否存在相互抵消的影响等，还要考虑衡量指标的基础数据能否取得及数据的真实性等问题，故在选择三级指标时要慎重。

3、构建多层面、立体的指标库

目前我国现有的财政支出绩效评价指标体系主要按支出的功能来构建，将绩效评价指标按公共服务、教育、科学技术、文体传媒、医疗卫生、农林水、社会保障、环境保护、经济建设等分类建指标库。

鉴于财政支出涉及面广及当前指标体系不健全，还可考虑按项目支出性质来分类构建指标库，以构建多层面、立体、交叉的指标体系。项目支出按性质可分为专项公用及发展建设两大类，专项公用类具体包含：大型会议、培训类;重大宣传、活动类;重大课题调研、规划类;信息化运行维护类;执法办案类;大宗印刷类;房租类;物业管理类;其他专项公用类。发展建设类包括：房屋建筑购建类;大型修缮类;信息网络购建类;设备购置类;其他发展建设类。同类性质的项目支出在对相关方面的影响、资金使用方向、资产管理等方面具有较多共性，故若能按支出性质分类构建指标库将会给财政支出绩效评价工作带来实质性的指导与推进作用。

二、评价标准的确定

财政支出绩效评价标准是以一定量的有效样本为基础，测算出来的标准样本数据，用来衡量和评价财政支出的绩效水平。财政支出绩效评价标准是衡量绩效的尺度，选择的正确与否将对绩效评价结果产生重要的影响，评价标准的制定既是财政支出绩效评价体系建立的主要环节，也是评价工作中的重要工作步骤。

在评价指标确定后，选择合适的评价标准是评价结果公正科学的保证，评价标准应以财政支出性质、类别为基础，按不同地区、行业、项目规模，采用历史经验、预期目标、政策标准、数理统计分析、专家评估、公众评判等方式取得。

在确定评价标准时主要有以下难点：

一是尺度难以把握。财政支出绩效评价标准是衡量指标的尺度，如何确定这个尺度没有统一的规定，在操作上有较大的弹性空间，正因如此，把握好尺度成为绩效评价工作的一个难点。在实际确定标准时，因各地的经济发展、收入水平、资源环境、人口规模与结构、产业结构与政策等差异甚大，故对同一指标，不能按一刀切的标准去评价，需要结合当地实际情况来确定标准，唯有如此，才能保证尺度的合理性。

二是数据问题。标准是否能正确衡量指标的另一个重要因素是数据问题。在统计信息还不够系统、全面，统计方法有待改进，各部门信息共享平台还未建立的情况下，相关数据能否取得及取得的数据是否真实也是确定评价标准的难点问题之一。如果数据无法取得，即便指标设置得科学完美，也不能加以量化，只能舍弃。对于能取得的数据，还需考虑其真实性，在评价过程中可以采取抽查的形式进行对比，按误差率进行去伪存真。另外在收集基础数据时，要注意各指标的口径和计算公式，以真实反映该指标的用途，并加强财政和统计等相关部门的合作与配合。同时，对一些指标进行同度化处理，避免不同性质的评价指标作用相互抵消。

三是预期目标本身的合理性难以考证。评价标准的确定需要有大量的基础信息及较强的预算分析能力。包括测量结果的相关信息及对于实现绩效目标所需的预算成本的分析。目前我国基础信息匮乏、分析能力不足。各地初步开展的绩效评价中，大部分是通过将预期目标与实施情况对比作为评价的标准，但对预期目标设定的合理性及支出规模的界定上无科学依据，较难评判。

在具体实施绩效评价时，可以采取较积极的方式来确定标准，使评价标准尽量向合理、科学的目标靠拢。首先通过参阅大量的资料文献，特别是相关的法规政策资料、考核资料、统计部门的统计数据等，并综合运用了历史标准、计划标准、行业标准、经验标准等标准对可以量化的指标确定一个标准值。其次，对不能量化的定性指标，可以通过横向比较（同行业或地区间）、纵向比较（与以往年度相比较）、跟预期目标比较或按项目特点用调查或问卷的结果来确定衡量绩效的标准。再次，对应不同类别的指标库，要广泛收集整理各种分类标准数据，并构建起相应的标准库。标准库是动态变化的，要随着社会经济的发展和客观环境的变化而作相应的调整。

三、评价结果的应用

财政支出绩效评价工作的关键与落脚点在于评价结果的应用，绩效评价结果的正确运用是绩效评价工作的灵魂所在。加强绩效评价结果的应用，能有效提高公共资源的配置效益，充分发挥财政资金的导向作用。

当前绩效评价结果应用中遇到的问题主要有：

（一）、绩效理念较淡薄。长期以来我国财政资金重分配轻管理，财政支出的目标取向是规模而非效益、是过程而非管理的目的，使得绩效理念基础比较薄弱，绩效评价工作的开展将打破长期形成的管理模式与观念，摒弃旧观念建立新理念需要一个时间过程。目前很多部门在思想上还存在误区，认为绩效评价工作是绩效评价处（科）的事情，与他们无关，即便有抽到要求绩效评价的项目，也是走过场，没有真正去想过绩效工作的意义与目的，没有意识到绩效评价其实是财政资金管理的重要内容，做好绩效评价工作是他们的职责。

（二）、评价结果缺乏约束力。目前财政支出绩效评价结果一般作为档案保存，运用比较好的也就是作为对决策、管理工作的参考与借鉴，在对财政支出绩效评价工作中存在的问题及相关单位或个人应承担的责任并没有直接约束力，使得绩效评价工作易流于形式，影响了绩效评价工作的权威性。

（三）、利益制约。绩效评价结果难以运用的一个重要原因是利益驱动因素。财政支出本身包含错综复杂的利益关系，一定程度上是领导者政治导向与各部门权利抗衡的结果，使得绩效评价结果在资金分配上的应用阻力较大。若绩效评价结果得以充分应用，将直接涉及到个人及部门的自身利益，故对支出绩效不明显的项目，相关部门会抵制或避免绩效评价工作。

（四）、评价结果的客观公正性有待提高。财政资金不同于其他资金，它所购买的商品或劳务具有“公共产品”的特性，故在评价其使用效果时很难用精确的数据来量化，正因为财政资金的这个特性，我们在进行绩效评价时，要充分考虑到财政支出所带来的社会效益、生态效益及可持续性影响等难以考量的因素，而对这些方面的评价，需要众多的公众参与进来，才能得到较为客观公正的评价，但基于目前条件的限制，还无法做到。

为强化评价结果应用，规范财政资金使用，更好履行政府公共服务职能，在目前条件下应逐步做到：

一是建立问责制。绩效理念淡薄的原因有多方面的，但最根本的原因在于绩效评价结果应用缺失，未能触及部门或单位的既得利益这根敏感的神经，没有绩效责任追究制，评价结果的好坏跟单位资金安排、跟应承担的责任就没有衔接起来。建立绩效责任问责制，将绩效结果作为部门考核的内容之一，并与资金安排挂钩，必将使得单位或个人的绩效观念得到根本性转变。

二是建立绩效预算。绩效预算是政府和政府部门按所完成的各项职能进行预算，将预算建立在可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。与传统预算相比，绩效预算强调的是产出而非投入，强调的是使用纳税人税收的目的而非资金使用的过程。目前部分地区正尝试建立预期目标申报制，单位要钱前先得把要达到的目标讲清楚，待花完钱后，要对花钱的效益进行绩效评价。预期目标申报制将预算与绩效评价很好地结合起来，迈开了建立绩效预算的第一步。

三是搭建信息平台。一方面，绩效评价结果不仅要反馈到被评单位和相关部门，还要及时向社会公众公开，接受公众的监督与评判。另一方面，加强绩效评价基础工作，要建立动态、可扩充的绩效评价指标库与标准库，建立大量、全面、可靠的信息数据库，以保证绩效评价结果的科学性、公正性。

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