对地方党委重大问题决策机制的探析

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党的地方党委担负着对中央负责和对地方政治、经济、社会发展实行全面领导的责任，地方党委的决策及其执行情况，影响和制约着所属地区各级、各部门党组织的工作，关系到一个地区经济社会的发展，关系到中央路线方针政策的贯彻执行，关系到全面建设小康社会目标的实现和中国特色社会主义事业新局面的开创。为进一步完善地方党委的决策机制，促进地方党委决策的

科学化、民主化，富蕴县以深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制为指导，对完善地方党委决策机制研究提出如下思考。

一、地方党委决策情况

从调查情况来看，富蕴县委决策已由个人或少数人拍板向集体民主决策、由经验决策向科学决策、由谋断一体决策向谋断分离决策、由分散决策向系统决策转变。主要表现在以下几个方面：

（一）进一步完善了地方党委重大问题决策机制

一是严格实行集体领导制度。进一步完善并严格执行常委会议事规则和决策程序，对有关县域经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等方面经常工作中的重要事项，进行集体讨论决定。

二是完善“三重一大”（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）社会听证制度。进一步健全情况通报和情况反馈制度，通过健全来信来访、信息反馈、领导接待日等工作制度，以及设立专线电话、电子信箱、民主意见箱等多种方式，拓宽决策民主渠道。

三是建立科学规范的用人机制。结合“科学规范和有效监督县市委书记用人行为”调研试点工作，以建立“3211”工作机制（即“三差额”：差额推荐、差额考察、差额酝酿；“两票决”：对县直重要部门“一把手”实行县委常委会票决、乡镇党政正职拟任人选实行全委会票决制；“一任期制”：对县直部门重要岗位“一把手”实行任期制；“一监督”：对干部选拔任用工作进行全方位监督）为载体和突破口，完善县委班子选人用人的民主决策机制。2008年，对1名乡镇党政正职进行了县委全委会票决，5名县直重要部门正职进行了县委常委会的票决，营造了风清气正、任人唯贤的选人用人环境和良好导向。

四是建立面向社会的“敞开式”决策制度。对党务政务实行定期公开，对人事调整、各项工程招投标和较大收支等重大或比较敏感的事务随时公开，做好全程监督、指导、把关工作，并充分利用富蕴党建网、政府网，开通书记、县长信箱，进一步扩大社会监督范围。如2006年，在城市建设、“双拥”公园规划、重大项目建设等方面，都经四套班子会议几上几下研究讨论，修改完善后，通过网络和媒体向社会公布，广泛征求社会各界意见，进一步完善设计方案后再行实施。

（二）坚持和完善地方党委常委会集体领导制度

制订完善了《中共富蕴县委常委会议事规则》、《关于重申“三重一大”项目内容、程序及责任追究办法的规定》、《富蕴县乡镇党政正职拟任人选全委会票决制暂行办法》等规章制度，进一步明确了常委会、全委会、党政联席会及四套班子联席会的职责范围、决策程序、会议纪律等。同时，充分发挥人大、政协作用，建立了重点项目全程监督制度。

一是坚持个别酝酿求共识。坚持做好会前个别酝酿，书记、副书记、常委之间经常通气，对会议讨论的问题坦诚交换意见，求得初步共识，并由书记、副书记、常委在一定范围内有组织地进行个别酝酿，广泛听取各方面的意见，使决策更有扎实的群众基础；班子成员之间提前沟通，交流思想和看法，把有分歧的意见统一起来，为会议决策打下基础。

二是坚持民主集中作决断。在讨论问题时，坚持先汇报、后讨论，先定原则后议事；坚持主要领导不抢先表态，不急于定调，而是积极引导，鼓励班子成员消除顾虑积极发言，充分发表意见。对集体作出的决议，坚持个人有不同意见可以保留，但在行动上必须坚持贯彻执行；任何个人都无权擅自改变集体决议，确需改变的必须由集体研究决定。

三是坚持科学决策促发展。进一步扩大决策的社会参与面，邀请离退休老干部以及各乡（镇）、部门（单位）主要领导列席四套班子会议，参与决策，提供不同意见和建议，并制定了《富蕴县重大决策社会听证制》、《富蕴县重大项目专家论证制度》等，有效地促进了决策的科学性。2008年，聘请资深地质专家编制和修订《新疆富蕴县矿产资源规划研究》和《富蕴县2003-2015年矿产资源总体规划》，并在北京邀请两院院士及专业人士召开矿业发展研讨会，聘请5位工程院院士、2位科学家为富蕴县矿业发展顾问。

（三)明确和落实地方党委常委会分工负责制

在集体领导上，凡属重大事项，都由四套班子联席会议集思广益，充分发表个人意见和建议，最后实现统一思想，集体研究决策的目的。在2006年年初研究制定全县财政预算，确定城市建设规划、新农村建设规划以及喀拉通克水库除险加固工程、黄泥滩水库工程、峡口12全文查看南干渠下游3万亩土地开发及300户牧民异地搬迁等重点项目建设时，都多方征求乡镇、离退休老干部及各有关部门的意见和建议，通过召开党政联席会、四套班子会集体讨论决定后组织实施。在个人分工上，建立了县级领导联系重点项目、重点工作责任制，强化重点项目、重点工作分管领导负责制，做到千斤重担大家挑，人人身上有指标，有效避免了责任不明、推诿扯皮

的现象。

（四）建立健全地方党委常委会工作协调机制

实行了常委分工制，改变了过去以书记办公会实际上代替常委会的情况，发挥常委会的作用。每一位常委都有授权，职责明晰，都能够大胆负责地开展工作，调动了班子成员的积极性。不断完善班子内部民主制度。坚持党员领导干部民主生活会制度。针对自身存在的问题，制定改进措施，使民主生活会真正成为领导干部加强党性修养、改进思想作风、增进班子团结的有效途径。完善领导班子谈心交心制度。主要负责同志与班子成员之间、班子成员相互之间，经常认真交换意见，沟通思想，增进共识，把不团结因素消除在萌芽状态，使班子成员之间紧密配合、通力协作、相互学习、共同提高。

按照“三贴近”的原则，以“干部能力建设工程”为载体，通过开展“富蕴讲堂”、专题培训、专家讲坛等活动，在领导干部中努力营造“四种学风”，打造“四型班子”，强化“四种意识”，增强领导干部“五种能力”。即：营造勤于钻研的学风，打造学习型班子，强化党的纪律意识，不断增强自我净化能力；营造民主论证的学风，打造求实型班子，强化权力为公意识，不断增强驾驭全局能力；营造积极探索的学风，打造创新型班子，强化谋求发展意识，不断增强干事创业能力；营造求真务实的学风，打造服务型班子，强化接受监督意识，不断增强科学决策能力。切实使班子成员和领导干部做到既团结协作，又能开展批评；既敢于决策，又不失民主；既体现民主，又能科学集中；既多方听取意见，又有各自见解，从而进一步增强领导干部贯彻落实民主集中制的能力。

（五）加强地方党委常委会及其成员的监督

一是强化社会监督。贯彻民主集中制，关键在于对领导班子成员加强监督。通过加大党和政府政治生活、民主决策的透明度，大力推行政务公开，逐步实行党务公开，使社会舆论有事可监、有政可督。引导各民主党派、社会团体以及新闻媒体充分发挥自身的监督职能，拓宽监督渠道，完善监督体系，促进民主集中制原则的有效实施。同时，积极创造宽松、自由的舆论环境，形成人人敢监督、人人能监督的社会氛围。

二是大力开展党内监督。就班子内部来说，是否贯彻民主集中制，贯彻的情况如何，领导班子成员最清楚，最有发言权，也最便于进行监督。因此，我县有针对性地加强领导班子贯彻民主集中制的监督，通过领导班子内部民主生活会的方式进行自省、自查，采取批评与自我批评，发现苗头性倾向及时召开恳谈会、个别谈心等民主的形式，进行自我监督和互相监督。

三是建立和完善监督制度。着重建立和坚持好检查分析制度和民主监督制度。定期不定期地对本级和下级党组织贯彻执行民主集中制的情况进行调查分析，对违反民主集中制原则的依据有关规定严肃查处。同时，注重干部群众普遍关注的“热点”问题，从提高工作透明度上下功夫，主动接受群众的监督。充分发扬民主，广泛征求意见。对群众上访，只要情况属实或基本属实，都认真办理，使群众来信来访成为有效的监督渠道。

二、地方党委决策的基本特点和必须遵循的原则

地方党委决策和其他决策主体的决策有共性，也有它的特殊性。在认识和掌握决策的共性时，注意研究它的特殊性，并根据其特点，确定地方党委决策必须遵循的特殊原则，地方党委的决策水平才能真正得到提高。

（一）它是导向性决策，必须坚持党对国家事务实行政治领导的原则

毛泽东曾把革命党比做“群众的向导”。地方党委在一个地方正是这种向导，其决策具有定向、引导、示范等功能，它在地方的决策系统中是一种导向性决策。而其他决策主体的决策则处于配合和从属的地位。调查中感到，地方党委做出的本地经济社会发展的重大问题决策特别是发展思路都起了这种作用，没有其他决策主体的决策另唱一个调、另吹一把号的情况。但是，要发挥地方党委决策的导向作用，就必须坚持党的领导核心地位不动摇，坚持党对国家事务政治领导的原则不动摇。党组织是政治组织，党领导的全部任务就在于实现自己的政治路线、政治纲领，以从根本上实现最广大人民群众的根本利益。因此，尽管党的领导实现方式有政治领导、思想领导、组织领导三种，但从根本属性来讲则是政治领导。诚如邓小平所说，“党的领导责任是放在政治原则上”。在一个地方，只有各级各类组织和广大社会成员认同和自觉接受地方党委的政治领导，才能使地方党委的决策真正起到导向的作用。

（二）它是宏观性决策，必须坚持总揽全局、协调各方的原则

在一个地方，地方党委和其他决策主体决策的职能怎么划分，哪些该由地方党委决策，哪些不该由地方党委决策，也就是说地方党委决策应把握什么样的“度”，这是值得研究的一个问题。要使地方党委决策成为宏观性决策，就必须坚持“总揽全局、协调各方”的原则。地方党委对一个地方的经济社会事务应总揽，不能一切都包揽。应支持人大、政府、政协、群众组织和经济文化组织依照法律和各自的章程，独立负责地开展工作，做出自己相应的决策，从而形成发展经济和推进各项事业的最大合力。

（三）它是集团型决策，必须坚持少数服从多数的原则

按决策方式的不同，一个单位的领导班子有首长负责制和委员会制两种不同的体制。实行首长负责制的班子在决策中也应贯彻民主集中制的基本原则，但不要求照搬民主集中制的程序和方式，首长具有最终决定权。我们党的各级各类组织，实行的都是委员会制，其决策都是集团型决策。这种决策不能由个人或少数人做出。座谈中许多同志认为，坚持集团型决策，最根本的是坚持民主集中制中少数服从多数的原则。现在这一原则总的来说是坚持得比较好的。没有发现县委书记凌驾于集体之上、搞个人说了算的情况。富蕴县委书记宋东升说：作为县委的一把手，要在摸清底子的基础上，对全县经济社会发展进行总体筹划，在县委一班人中进行正确的引导，但在对重大问题表决中，自己也只有平等的一票，绝不能把个人的意志强加于班子中的其他同志。

（四）它是指导性决策，必须坚持党的主张国家意志化的原则

地方党委对本地的重大问题进行决策，是实现党的领导的中心环节。但是，党作为政治组织不具备行政的权力，其决策对社会成员不具有指令性作用，而只有指导性作用，它是一种指导性决策而非指令性决策。这种决策的贯彻执行，除了宣传教育和共产党员的示范引导外，一般还需要以立法建议的形式，通过法律程序，由国家权力机关最终决定。因此，地方党委决策必须依法办事，必须在宪法和法律的范围内活动。涉及经济文化事业、国家事务的决策，只能把自己的主张国家意志化才能要求社会成员执行。实现党的主张国家意志化，是地方党委决策的一项重要原则，是依法办事的题中应有之义。调查中普遍反映，现在地方党委依法办事的观念都有了增强。涉及经济社会发展的重大问题和重要人事安排的正确决策一般都实现了国家意志化。

（五）它是过程性决策，必须坚持从实践中产生、在实践中检验和完善的原则

决策是决策主体针对决策客体，通过调查研究，依据客观条件，使用科学方法，从若干个方案中选择一个具有合理性和可行性的方案而进行的分析、判断和抉择的过程。它具有过程性。这个过程说到底是个认识过程。由于一个正确的认识往往需要经过从实践到认识，从认识到实践多次反复才能够完成，因此，一个正确的决策也要经过多次反复才能形成。有的同志深有感触地说：我们过去上一些建设项目，当时看来是可行的，随着时间的推移，后来发现它并不可行；当时看来是先进的、超前的，后来发现它是落后的。这些情况的产生，究其原因，一是决策主体当时的认识并未完全达到与客观规律性的统一；二是随着实践的发展，原来主观与客观的统一和平衡被打破。据此，调研中许多同志认为，决策具有过程性，我们必须坚持正确决策从实践中产生并在实践中检验和完善的原则。具体地说，要注意三点：一是在变数很多的情况下，尽可能把影响决策及其执行的各种因素都估计到，变单相思维为系统思维、立体思维，使决策成为“多样性的综合”；二是适度超前决策，使之在一个较长的时期内尚能适应发展的形势，不至于显得落后；三是经过实践检验，及时调整、修正原有决策、使之日臻完善。

三、充分发扬民主是实现地方党委科学决策的基本途径

决策科学化是指决策要符合事物发展的客观规律，做到科学可行，能实现经济社会效益最大化。决策民主化是指决策全过程要充分发扬民主，坚持群众路线，“广开言路，广求善策，广纳群言”，使决策完全建立在民主的基础上。决策的科学化与民主化相辅相成。一方面，民主决策的过程就蕴含着科学的真理，因为它体现了人民群众是历史创造者的历史唯物主义原理，反映了辩证唯物论的认识规律。另一方面，决策的科学性有赖于民主的发扬。大力发扬党内民主，坚持群众路线，坚持“集体领导、民主集中，个别酝酿、会议决定”的原则，是保证党的决策正确和执行有效的必要条件和基本途径。

1、要深入广泛地开展调查研究，也要善于进行科学的抽象。毛泽东说过，没有调查就没有发言权。江泽民进一步指出，没有调查就没有发言权。没有调查就更没有决策权，正确的决策来自于对实际情况的正确把握，来自于对实际情况的客观估计。为此，必须发扬我们党一以贯之的优良传统，大兴调查研究之风。如果不作调查，“情况不明决心大，心中无数点子多”，难免会造成决策失误。调研的类型有：(1)练功型调研。主要任务在于使领导者到实践中，到群众中去增长见识，充实头脑，为开展工作夯实基础。(2)发展战略调研。有的地方还把这种调研和大学习、大讨论结合起来，和思想解放结合起来。一些地方的基本发展思路就是建立在这个基础上的。(3)专项决策调研。它一般需在相关职能部门的参与下进行。新形势下决策中的调研与过去比，一是更有力度，即不仅有明确的目的、任务，硬性的时间要求，一般还将其纳入目标管理的考核中；二是更有深度，即不满足于二手材料而更注重掌握一手材料，不为假象所惑而要了解到真实的情况，不停留于事物的外部联系而要深入到事物的内在联系；三是更有广度，即应把影响决策的各种相关因素，包括直接的和间接的，显形的和隐形的，现实的和可能的，都纳人视野，作为调研的内容。在开展调研、占有大量材料和集纳多方面意见的基础上，还应按照“去伪存真，去粗取精，由此及彼，由表及里”的要求，进行科学的抽象。这种科学抽象是实现从感性认识到理性认识能动飞跃的过程。有这种抽象，才有建立在“多谋”基础上的“善断”。

2、要广泛听取多数人的意见，并坚持民主集中的基本程序。决策过程作为认识过程，其目的在于取得反映对事物真理性认识的科学决策。多数人的意见虽然不能和多数人的意志、多数人的利益划等号，但在一般情况下，它能反映多数人的意志和利益。在决策过程中，多数人看问题会比较客观，一般不会产生受主观偏见左右的情况，加之多数人能从多方位多视角观察问题，听取多数人的意见可收“集思广益”之效。这样，广泛听取多数人意见就有利于获得对事物的真理性认识。同时也不能忽视少数人的意见，要注意采纳少数人的正确意见，吸取反对意见的合理成份。在此基础上进行集中，有利于保证决策的科学性。

3、要坚持民主集中的基本程序，也要善于临机处置、当机立断进行应急性决策。决策的基本程序体现了民主集中制的根本原则，反映了辩证唯物主义的认识论的基本规律。不讲决策程序，遇事就搞“临时动议”，就无决策民主可言，也不会有决策的科学性。因此，在正常情况下，地方党委决策必须履行程序不变通。但是，决策中的变数很多。地方党委会碰到一些应急性问题需要临机处置，做出应急性决策。这时，如果死抠程序，就会贻误时机，影响应急性问题包括突发事件的处理。应急性决策如何体现民主原则，一要注重平时调研和收集资料，熟悉社情民意，做好民情民智的储备工作；二要注重锻炼决策者的决断能力，让经历和经验也成为决策的一种资质；三要建立快速反应和高速运转的应急机制，赋予党政一把手和相关领导者以处理应急问题的权力，并做出事后报告和追认的相关规定。这样就既不至于贻误时机，又可避免独断专行和仓促决策造成失误。

4、“一把手”要充分尊重决策群体的意见，也要善于正确引导，当好“班长”。党委集体讨论决策预案并做出最后决定，这是决策的中心环节。发扬决策民主，必须坚持党委的集体领导，使党委决策真正成为集团决策。在领导集体中，党委书记作为“一把手”，只具有班子中其他成员的平等权力。在党的历史上，曾有过“主席有最后决定之权”的规定，这是特定历史时期的产物。党的根本性质和组织原则决定了“一把手”没有超越于领导集体之上的权力，没有个人说了算的权力。他必须认真听取和充分尊重决策群体的意见，当自己的意见被否决后，应无条件地服从多数人做出的决定。但是，“一把手”又有与其他班子成员不同的职责。“一把手”不能当“家长”，但要当好“班长”。“一把手”应有高瞻远瞩的眼光，一往无前的勇气，通盘筹划的能力，海纳百川的胸怀，能给一班人以正确的引导，在决策中发挥主心骨作用。

5、要继承我们党决策中的好传统，也要进行决策民主化的创新。尽管在我们党的历史上曾发生过决策的失误，但决策工作的主流是好的。在多数情况下，特别是从遵义会议到建国初这一时期和十一届三中全会以来，我们党在决策过程中较好地坚持了民主集中原则和群众路线。在调研中，不少同志说，过去我们党在决策中发扬民主、走群众路线的好传统、好经验不能丢，而要结合新的形势继承和创造性地运用。但是，现在的历史条件和过去比有了很大的不同，决策从内容到形式、从原则到方法都需要创新。一些同志认为，现在，决策主体不但要熟悉本地实际情况，而且要了解国情和世情，上情下情都熟，内情外情都知，才能把事关经济社会发展的重大决策建立在全面掌握分析实情的基础上。在决策的方式和手段上，要努力采用先进的科学技术，创新决策民主化的形式，包括创新决策信息采集、分析、综合等技术手段，利用网络、市民论坛、公民听证、专家咨询等形式。从而实现决策形式和手段的与时俱进，这是保证决策科学化的重要条件。

四、完善决策制度是实现决策科学化的有力保证

要实现决策的科学化和民主化，不仅要增强决策主体的民主意识和科学精神，而且要建立起一套相关的制度包括实体性制度和程序性制度。

一是建立健全社情民意反映制度。这是了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的必然要求，也是决策制度建设的首要任务。通过信访联席会议制度、基层主要领导每周定期接访制度、行风热线制度等，实现下情上达和上情下达。坚持谋断分析，减少领导者的个人拍板。探索建立常设性、专业性的社会咨询机构，出台相应的办法。

二是建立健全重大事项社会公示和社会听证制度。与群众利益密切相关的重大事项决策，必须透明公开，通过电视台、报纸等媒体向社会公示，让群众知情。公示时间选择在决策项目提出后，或初步决策方案做出后，也可在几个环节上都进行不同形式的公示。可以举行听证会，让有关人员进行询问并发表见解，让群众是否公认真正成为决策的标准。

三是建立健全专家咨询制度。要建立起专家论证与集体决策相结合的科学民主决策机制，对重要的政府规章草案、宏观调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、大型项目和关系社会稳定等重大行政事项，在提交党委政府全体会议或常务会议讨论决定前进行专家咨询论证，以避免和减少决策失误。长期以来，政府规章、重大行政决策的出台都只是行政机关的内部操作，虽说政府部门不乏高人、专家，但因“广泛集中民智、充分尊重民意”不够，往往一厢情愿，或脱离实际或偏差很大或民怨沸腾，直接影响了执行力。所以，建立和完善专家咨询制度，集思广益，群策群力，是党政机关制定重大决策的必由之路。

四是建立健全决策论证和评估制度。包括事前充分论证评估、事中有效监督、事后失误追究。决策前进行全面的科学论证，避免因党委议事和决策过程处于封闭半封闭的状态下，而失去决策的民主性基础和科学性保障，进而避免权力滥用和决策失误。必须逐步建立健全决策论证机制和评估机制，对党委决策这一系统工程进行周密、科学的可行性论证，进行投入产出的效益评估，以期取得决策的社会经济效益的最大化。

五是建立健全决策责任制、监督制和决策失误追究制度。要明确界定决策机构和决策者个人的责任，推行决策失误辞职制。同时要建立决策失误纠错和改正机制，采取民意测验、抽样调查、跟踪反馈等方法及时发现错误，通过民主程序有效纠正错误，以最大限度地减少因决策失误而造成的损失，做到决策权力行使到哪里，决策监督就延伸到哪里，既要事中事后的监督，也要事前的监督，防止错误决策的出台。在监督主体上，既要有党内、领导班子内的监督，又要有民主党派、社会各界人士及广大群众的监督，并增加新闻舆论对决策报道的透明度等，形成监督合力。

六是建立健全党委和其他决策主体的职能分工及沟通协商制度。除党委外，人大、政府、政协等组织，在决策中也起着重要的作用。我们应按照党委总揽全局、协调各方的原则，用制度规范党委、人大、政府和政协的职能。同时建立起四者之间重大事项的协商沟通制度，做到分工但不分家，合作而不混淆，从而实现地方决策系统的最佳整体效益。12全文查看党的地方党委担负着对中央负责和对地方政治、经济、社会发展实行全面领导的责任，地方党委的决策及其执行情况，影响和制约着所属地区各级、各部门党组织的工作，关系到一个地区经济社会的发展，关系到中央路线方针政策的贯彻执行，关系到全面建设小康社会目标的实现和中国特色社会主义事业新局面的开创。为进一步完善地方党委的决策机制，促进地方党委决策的

一、地方党委决策情况

（一）进一步完善了地方党委重大问题决策机制

四是建立面向社会的“敞开式”决策制度。对党务政务实行定期公开，对人事调整、各项工程招投标和较大收支等重大或比较敏感的事务随时公开，做好全程监督、指导、把关工作，并充分利用富蕴党建网、政府网，开通书记、县长信箱，进一步扩大社会监督范