浅议审计计划、实施、处理与执行职能分离

[浅谈审计心理学——审计假设]我们知道，学科的分支是因为其研究对象的特殊性所产生的。审计的特殊性在哪里呢？笔者认为，审计的特殊性就在于对所审查对象持有怀疑，验证其经济活动是否真实。这就是审计的特殊性...+阅读

审计机关成立二十多年来，为维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展发挥了重要作用。但也应该看到，随着社会主义市场机制的建立和完善，我国社会经济形势发生了深刻变化，传统的审计监督管理模式和运行方式已不适应当前经济快速发展的要求，虽然审计机关每年都会查处一些问题，如偷漏各种税收和非税收入，挤占、

挪用或虚报冒领骗取财政资金，私设账外账和“小金库”等等，然而问题审计出来以后却往往陷入屡审屡犯、屡犯屡审的尴尬局面。原因是什么呢？这与审计机关的业务管理和运行方式有一定的关系。笔者认为，为推动审计工作开展的科学化、规范化和法制化，加大审计执法力度，减少由于制度缺陷而造成的审计风险，审计机关有必要探索建立审计业务管理内部制约机制，实行审计项目计划、实施、处理与执行“四分离”机制，使每一个审计项目，由几个不同的职能部门去完成，这样，部门之间可以互相制约、互相牵制，从而提高审计质量，促进依法审计。

一、传统审计管理及运行模式存在的主要问题

长期以来，审计机关内部业务管理的模式是：一个审计项目从开始实施，一直到审计决定的执行，都是由同一个审计业务部门或审计组“一竿子到底”完成的。久而久之，这种管理模式及运行方式难免会出现一些问题，从一定程度上阻碍审计事业的发展。

1、审计时就轻避重

传统的审计业务管理及运行模式是：从制定项目计划、开展审前调查、制定审计实施方案、现场实施审计、编写审计报告、进行审计定性、提出审计处理处罚意见和建议，都是由同一个审计业务部门或审计组一手完成的，没有其他部门的监督和制约，这样会造成审计业务部门或审计组的权力过大。他们可以自己提出审计项目计划、作出审计处理意见和建议，并执行审计决定。长期这样，审计业务部门或审计组与被审计单位打交道自然就多了，会出现讲人情味，办人情事，审计时就轻避重，甚至对审计发现的问题，大事化小、小事化了。有的审计组或审计人员甚至会在现场审计实施过程中把一些违法违纪的问题放掉；有的审计查出的问题不写入审计报告或审计决定书；有的审计处理处罚时灵活掌握，不依法处理。这样久而久之，会导致审计执法的随意性，直接影响到审计机关的形象和审计执法的严肃性。

2、执行时不到位或不了了之

由于审计项目的“一竿子到底”，审计业务部门或审计组成员与被审计单位从项目开始实施到结束多次反复打交道，会使审计人员与被审计单位形成一次生、二次熟、三次四次是朋友、五次六次下不了手的现象！审计决定书下达后，审计业务部门或审计组往往会不主动去监督审计决定的执行。再加上审计组基本上是临时组合的班子，一个项目结束后又要开展新的审计项目，客观上也无精力去跟踪审计结果的落实。从而造成了被审计单位对审计决定能执行多少就多少，执行不到位，甚至有的审计决定下发后无人问津，不了了之的尴尬局面，在很大程度上影响了审计执法的严肃性，这样审计机关难以确保审计执法的客观公正，难以形成重大的审计成果，从而直接影响审计监督的威严。

3、难以做到廉洁从审

传统的审计管理模式，是由审计一线人员包揽审计、处理与执行事宜，使得审计权力集中于审计业务部门或审计组一身。没有监督的权力必然会导致腐败，审计也不例外。因为审计部门和审计人员并非是不食人间烟火的“神仙”，长期与被审计单位打交道，也会与他们打成一片，同时，还面临着社会上金钱、美色、权力等种种诱惑，这样容易造成审计人员以权谋私和滥用职权的现象。导致在审计过程中，对被审计单位查出的违纪违规问题，该揭示的不揭示；该处理的不处理；该执行的不执行。审计人员难以做到依法审计、客观公正和廉洁从审，从而直接影响审计机关的执法形象。

二、审计业务管理“四分离”的法律依据和职能定位

（一）法律依据

《行政处罚法》第五十四条规定：“行政机关应当建立对行政处罚监督制度”。并规定在行政处罚听证程序和执行程序时确立职能分离制度。国务院有关文件也作了类似的规定：行政机关应加强对其行政执法的监督检查，发现问题，及时纠正。审计机关实行 “四分离”制度，本质就是从审计业务管理体制入手，加强审计机关内部对审计行政执法的监督检查，从而加强审计监督的权力制约，防止审计执法人员以权谋私和滥用权力。这正与行政处罚法的立法宗旨、立法精神和国家的有关规定相一致的，也是依法行政的必然要求。

（二）职能定位

审计业务管理“四分离”，是指审计机关将审计项目计划、实施、处理与执行，分别由审计机关内部不同的职能部门机构完成。即审计计划由审计机关的计划管理部门提出；现场审计实施由审计业务部门的审计组完成；审计处理处罚由法制机构完成；审计决定书、移送处理书等结果的执行由督查执行机构完成。这样，审计机关内部形成各司其职、相互12全文查看监督、密切协作的运行机制和管理模式，更有利于促进审计机关的廉洁从审，有利于进一步提高审计质量，有利于促进依法审计，更好地发挥好审计监督职能，为经济建设发展保驾护航。

三、审计“四分离”的作用

审计机关建立真正意义上的审计计划、实施、处理与执行“四分离”制度，是现代审计监督的工作要求和发展趋势，也是实现依法审计的

重要举措。推行审计监督“四分离”制度，将有利于依法行政，进一步加大审计执法力度、提高审计质量和效率，减少审计风险，加强审计廉政建设有着很大的促进作用。

1、“四分离”机制有利于促进审计依法行政

长期以来，传统的审计业务管理模式，使审计权力集中于审计业务部门或审计组，尽管审计机关已建立健全了审计项目的三级复核制度和审计业务会议制度，有的法制机构也提前介入项目进行复核把关，但对审计查出问题的处理，以及处理后的执行权，还是在审计业务部门或审计组那里。审计机关实行了“四分离”机制，把审计权力分割成计划、实施、处理和执行四大块，其相对独立又相互制约，能最大限度地避免审计人员以权谋取私利，出现审人情账，处人情关系事的发生，保证了审计监督权力不被滥用而丧失法律威严。“四分离”后，对审计查出问题处理是由法制机构完成的，一方面他们对审计法律法规较为熟悉，另一方面由于不直接与被审计单位接触，能比较客观公正地对照法规提出处理意见和建议，这样更有利于依法处理。由此看来，这种审计业务管理的机制创新，既是审计执法的现实需要，也是依法审计的必然趋势，它能促进审计机关依法行政水平的不断提高。

2、“四分离”机制有利于提高审计执法质量

建立“四分离”机制，从审计项目的计划制定，项目实施、查出问题处理，到审计结果执行，各职能部门的分工更加清晰，目标更加明确，受外界的干扰更少。审计业务部门或审计组完成一个项目后，不需再负责审计决定的落实，特别是处理处罚和督促被审计单位自行整改等大量事务性的工作，而能一门心思较快地投入到下一个项目的审计之中，大大减轻了审计业务部门和审计组对审计项目结果跟踪落实的压力，使审计业务部门和审计人员能够全力以赴地开展好现场审计，集中精力去发现或查清一些重大的违纪违规问题，这样更有利于审计工作的查深查透，加大审计执法力度，确保审计执法质量的提高。

3、“四分离”机制有利于加大审计结果执行力

建立“四分离”机制，审计决定的执行由监查执行机构完成，审计项目一旦作出审计结论后，由他们负责具体落实，这样他们可集中精力地抓好审计机关每一个项目的审计结果跟踪落实工作。一是对所有审计项目的审计决定落实情况进行检查，并督促被审计单位按规定的期限执行审计决定；二是对审计报告中要求被审计单位自行纠正的问题进行督查；三是对审计移送处理书中移送给司法机关、监察机关及有关主管部门等问题进行跟踪回访，了解处理结果情况。这样可以避免过去审计业务部门或审计组只注重处理处罚资金的追缴、不注重被审计单位自行纠正问题的整改；只注重审计查出问题的移送，而不注重移送后处理结果的收集。被审计单位屡查屡犯的问题也得到较好的解决，从而使整体审计执法环境有较大的改善，对维护审计执法的严肃性，树立审计监督的权威性，能起到积极的促进作用。

4、“四分离”机制有利于促进审计廉政建设

建立“四分离”机制，审计业务部门和审计组人员不再负责审计计划、处理和执行等事宜，使过去那种审计权力集中于审计组一身的情况得到切实改变。审计组现场实施审计结束后，提出审计报告初稿，经法制机构三级复核，提出审计处理处罚意见后，提交机关审计业务会议审定，任何一个人无权对审计查出的问题进行处理，这样审计组或审计人员接受被审计单位可能影响公正执法的请客送礼现象基本上会得到控制，审计机关廉洁从审有了机制中的保证，对加强审计廉政建设，提升社会公众对审计的认同度有较大的促进作用。

四、推行“四分离”需要注意的问题

推行审计业务管理“四分离”机制，是当前审计机关业务管理的创新办法，笔者认为并非是所有审计机关在任何时候都一定适用，采取这种新的管理模式，应当重点注意以下几个问题：

1、审计机关要加大宣传力度，充分宣传审计业务管理“四分离”的制度的优越性，要让当地党委、人大、政府，以及相关的部门支持这项改革，同时也要让被审计单位理解、认同此项改革。还要在审计机关内部形成高度一致的认识，特别是领导部子要思想统一，坚定信心和勇气，要敢于排除各种阻力，努力推行“四分离”机制的实行。否则这项改革难以推行，即使实行了也会形同虚设，起不到较好的效果。

2、加强“四分离”机构建设，强化部门职能，明确职责，配备精通审计业务、通晓法律法规、综合协调能力强的审计人员充实到审计业务部门和相关职能部门去。同时要不断加强对审计人员的会计、审计、计算机和法律法规知识等方面培训力度，充分调动审计人员的积极性，全面提高审计队伍素质，使之尽快适应实际工作发展的需要。只有这样，才能确保 “四分离”机制落到实处。

3、要防止走过场，换汤不换药。“四分离”制度是一项新的审计业务管理制度，要防止形式上的“四分离”，而实质上仍是审计业务管理部门或审计组包办到底现象的发生，否则，这项改革就失去意义。各职能部门间应注意密切配合、共同协调，防止部门间产生矛盾，出现推诿扯皮的现象。同时，审计机关应建立健全与“四分离”机制相适应的责任追究制度，发现问题，问责追究，确保“四分离”机制的正常运转，使之真正发挥好作用，为提高审计质量和效率服务，为促进依法审计服务。

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