如何设计财政支出分类与投入管理绩效指标

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投入、管理指标设计思路

国内当前绩效评价范围涉及最广的是项目支出绩效评价。财政支出项目类型多样、数量繁多。从项目产出和效果的角度来说，每个项目都有其特点，差异性明显；而从项目投入、管理的角度看，同一类支出在项目投入、管理上则是统一性强于差异性。因此，在设计投入、管理绩效指标中，关键在于从财政支出的投入与管理类型出发，依据其投入与管理特点设计指标，以构建起合理、可行、可比的投入、管理共性指标体系。

《财政部关于印发的通知》（财预〔2013〕53号）中针对项目支出绩效评价共性指标体系框架，将投入、管理一级指标分别细分为“项目立项”“资金落实”“财务管理”“业务管理”等四类二级指标。本文的投入、管理指标设计也是从此四类二级指标着手。

财政支出分类

当前，学界对公共财政支出分类较多，依据不同的分类标准，可形成不同财政支出分类成果。目前，主要分类标准包括按财政支出的用途分类（包括直接用途与最终用途），按国家职能分类，按与生产的关系分类、按经济性质分类等。

结合其分类原则与分类结果，从其对绩效指标设计的适用性来说，依据经济性质进行分类比较适用于进行投入、管理绩效指标设计，理由如下：

其一，依据经济性质分类可以将财政资金投入的方式与管理差异进行明确的区分与界定。购买性支出是财政资金从政府流向市场微观经济主体的支出，微观经济主体需要提供相应的劳务与服务，这是双向提供的过程；而转移性支出则是从政府无偿转移到领受者的支出，主要是资金使用权的单向转移。这两种差异明显的资金流向方式，必然带来在资金投入与管理上的差异，从而有利于构建不同类型财政支出的投入、管理绩效指标。

其二，依据经济性质将财政支出分为购买性支出与转移性支出，两种支出总额在公共支出中所占比重在85%左右，涉及公共支出范围较广，几乎可涵盖绩效评价涉及的资金范围。

为提升财政支出分类对投入、管理绩效指标设计的适用性，在按经济性质分类的基础上进一步细化分类，将购买性支出，依据政府采购目录分为货物类购买性支出、服务类购买性支出、工程类购买性支出；将转移性支出依据支出对象分为个人补助支出、企业补助支出。

投入、管理指标设计的差异性

在按经济性质进行细化分类的基础上，针对不同类别的财政支出的特点进行投入、管理指标设计，其差异性有三种表现形式，分别为：指标不同、评分要点不同、权重不同。从财政部项目支出绩效评价共性指标体系中的“项目立项”“资金落实”“财务管理”“业务管理”四个维度上可以看到，不同财政支出分类的投入、管理指标设计的差异。

项目立项维度主要考察项目对国家或地方政策的适应程度、立项程序的规范程度。在设计项目立项绩效指标时，购买性支出项目的政策适应性应与立项程序规范性并重，两个指标应赋予相同权重；而转移性支出是上级拨付给下级的或地区平级之间转移的财政资金，应把政策适应性考察放在首位，权重应高于立项程序规范性。

资金落实维度主要考察资金到位落实情况。购买性支出项目及转移性支出项目在对资金落实指标的考察过程中，差异主要在于资金到位层级的评价要点不同。购买性支出项目考察的资金到位层级包括财政至预算主管部门至预算部门的资金到位情况；而转移性支出项目还应考察从中央至地方层级、地方至地方的资金到位情况。

与资金落实维度相同，购买性支出项目在财务管理上主要考察预算主管部门与预算部门的财务管理制度是否健全，预算主管部门对预算部门资金执行的财务监控是否有效；而转移性支出项目，则还应考察中央、地方是否具备相应的财务管理制度，财务监控的考察应涉及中央至地方，地方至地方，地方至预算主管单位，预算主管单位至预算单位，预算单位至具体领受者等环节。