论行政诉讼的受案范围

[WTO环境下我国行政诉讼受案范围的研究演讲]/ 韦群林(法学硕士论文）ABSTRACTBeginning with the original meaning the concept “reviewable administrative actions”, or “the scope of judicial review of adminis...+阅读

我国行政诉讼受案范围论文提要：行政诉讼受案范围，也称法院的主管范围，指人民法院依法可以受理并进行审查的行政案件类型的范围。这一范围同时决定着司法机关对行政主体行为的监督范围；决定着受害的相对人诉权的范围；也决定着行政终局裁决权的范围。本文分为六个部分，除了引言与结语外，主体内容有四个

部分，分别论述了我国行政诉讼受案范围的渊源；我国行政诉讼法规定的受案范围；扩大行政诉讼受案范围的必要性；扩大行政诉讼受案范围应遵循的原则。随着“依法治国，建设社会主义法治国家”法治原则的确立，我国执行行政诉讼受案范围存在的问题越来越凸现出来，研究行政诉讼受案范围问题具有一定的理论意义和现实意义。

一、引言行政诉讼的受案范围是行政诉讼中一个极其重要的理论与实践问题，也是行政诉讼中一个特有问题。我国《行政诉讼法》第二章对此问题作了规定。由于我国《行政诉讼法》是在社会主义市场经济理论尚未确立的特定条件下出台的，其对受案范围的规定必然受当时行政诉讼发展水平的制约，带有明显的时代特点。在行政诉讼制度尚未为人们普遍了解，思想、组织、人员、经验等准备都十分薄弱的情况下，行政诉讼的范围不能不作必要的限制。因此，立法只将部分行政争议纳入行政诉讼的范围。随着我国经济和文化的发展，改革开放的不断深化，我国的行政法制建设得到了迅速发展，国家行政管理活动日趋复杂化、专业化，行政机关的行政管理手段也在不断变化。我国现行行政诉讼法对受案范围的规定，已不能适应社会主义市场经济和行政法治发展的客观需要，亟待进一步扩大行政诉讼的受案范围。

二、我国行政诉讼受案范围的渊源我国1982年制定的现行宪法赋予了公民通过各种渠道监督国家机关及其工作人员的权利。宪法第四十一条规定:“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。但是不得捏造或者歪曲事实诬告陷害。”这一规定为人民法院审理行政案件奠定了宪法基础。1982年民事诉讼法（试行）的公布与实施，为司法审查提供了重要法律规范，该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院受理行政案件适用本法。”从此，我国部分法院开始受理行政案件，行政案件的数量逐年增加。从民事诉讼法（试行）的规定看，法院对行政机关具体行政行为的审查，仅限于“法律规定”。法律未作规定的，一般情况下，法院不得进行审查。当然，当时很多行政案件是作为民事案件来审理。但是，“司法审查法定”，一直作为一个重要的原则，甚至体现在1989年的行政诉讼法相关规定中。关于行政诉讼法的受案范围的立法原则，原全国人大副委员长王汉斌在《关于〈中华从民共和国行政诉讼法（草案件）〉的说明》（以下简称《说明》中归纳了三点。他指出，“法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首先要解决的重要问题，。对于这个问题，草案是根据以下原则规定的：第一，根据宪法和党的十三大的精神，从保障公民、法人和其他组织的合法权益出发，适当扩大人民法院现行受理行政案件的范围；第二，正确处理审判权和行政权的关系，人民法院对行政案件应当依法进行审理，但不要对行政机关在法律、法规规定范围内的行政行为进行干预。不要代替行政机关行使行政权力。以保障行政机关依法有效地进行行政管理；第三，考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行”。王汉斌的《说明》中所说的“适当扩大人民法院现行受理行政案件的范围”，是指适当扩大当时民事诉讼法以及其他法律规定的受案范围。《说明》中所说的“因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行”，反映了立法原意的一个重要内容，即法院司法审查的范围在条件成熟的情况下，应当逐步扩大。［1］

三、我国现行行政诉讼的受案范围我国《行政诉讼法》第2条规定了人民法院受理的行政案件的基本范围，第11条又具体列出了人民法院受理的各类行政案件，这些行政案件大体可以划分为涉及人身权、财产权的案件和法律、法规规定的其他行政案件两大类型。其中涉及人身权、财产权的案件是我国行政诉讼制度所保护的重点，根据我国《行政诉讼法》的规定，涉及人身权、财产权的案件具体包括以下几种案件：

1、行政处罚案件。《行政诉讼法》第11条第1款第1项规定，行政相对人对由行政主体作出的“拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的”，可依法提起行政诉讼。从行政审判实践看，人民法院审理的行政案12全文查看件大量的是对行政处罚不服。因此，行政机关实施行政处罚措施是否合法，同公民、法人或其他组织的人身权、财产权关系甚密。目前，我国尚有一些法律、法规规定了行政处罚，但却没有规定对行政处罚可以提起行政诉讼，如行政机关对行政相对人作出的警告、通报批评等。而且，随着我国法规的不断增多，行政处罚的种类也随之增加，从行政诉讼的立法目的来看，除《行

政诉讼法》明确列举的这几种行政处罚形式外，还应包括所有的行政处罚行为，因为行政处罚行为不管采用何种形式，涉及的都是人身权、财产权问题，只要是行政处罚行为，就应允许公民、法人和其他组织提起行政诉讼，法院应予受理，这也是扩大行政诉讼受案范围的重要表现。

2、行政强制措施案件。所谓“行政强制措施”是指行政机关在行政管理活动中，依其职权采取强制手段限制特定人行使某项权利或迫使其履行某种义务或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。行政强制措施主要有两种：一种是限制人身自由的行政强制措施，如劳动教养、收容审查等。另一种是对公民、法人或者其他组织的财产实行查封、扣押、冻结等。《行政诉讼法》规定对此类行政强制措施可以提起行政诉讼，是对公民、法人或其他组织合法权益的一个有力保障。

3、侵犯经营自主权的案件。《行政诉讼法》规定，对行政机关侵犯法律规定的经营自主权的具体行政行为，可以提起行政诉讼。对此项规定的理解，结合司法实践应包括以下几个方面：第一，侵犯经营自主权的行为限于具体行政行为，第二，侵犯经营自主权的主体并不限于“行政机关”，还应包括被授权组织。第三，经营自主权的内容一般指公民、企业、各种经济组织依法享有的自主调配和使用人力、物力和财力的权利以及在产、供销环节中自主决定而不受干涉的权利。

4、行政许可案件。《行政诉讼法》规定“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或不予答复的，”公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。需要指出的是，这里“行政机关拒绝颁发或不予答复的”，既可以是明示的拒绝而不批准当事人的申请，也可以是默示的迟延。前种情况是种否定性的作为行为，它明确地对当事人的申请予以否定。而后种情况则是在一定的期限内行政机关对申请人的申请既不批准也不拒绝（即所谓行政机关应作为而不作为），从理论上讲，行政机关必须对当事人的申请给予答复，否则就是违法行为。

5、不履行保护人身权、财产权法定职责的案件。《行政诉讼法》规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织因申请行政机关保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复而提起的诉讼。具体地说，符合该条件的行为可从以下几个方面来把握：第一，必须是行政机关不履行法定职责的行为。第二，这种不履行法定职责的行为，限于法定的保护人身权、财产权的范围。第三，必须是当事人已向负有法定保护人身权、财产权职责的行政机关明确提出过申请。

6、没有依法发给抚恤金的案件。抚恤金本身既具有财产权益的内容与性质，同时也涉及社会保障、物质帮助的权益，是一种多重性质的权益，对当事人关系重大。因此，《行政诉讼法》将“行政机关没有依法发给抚恤金”的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围。

7、违法要求履行义务的案件。司法实践中，此类具体行政行为主要表现在：第一，法律、法规以及规章没有设定义务，而行政机关以其行政行为随意要求公民、法人或者其他组织履行义务，如乱收费、滥摊派等。第二，行政机关重复要求义务人履行义务。第三，行政机关超过法律、法规的种类、范围等而要求相对方当事人履行义务。第四，行政机关要求履行义务而违反法定程序，如收费不出具法定的收据，要求义务人提前履行义务等。

8、对行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件。《行政诉讼法》第11条第1款第8项规定“行政机关侵犯其他人身权、财产权的具体行政行为属于行政诉讼的受案范围，该项规定是一个兜底条款，凡是有关人身权、财产权的，只要公民、法人或者其他组织认为受到具体行政行为侵犯，都属于人民法院的受案范围。我国《行政诉讼法》除对上述涉及人身权、财产权的案件作出具体规定外，该法第11条第二款还规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件。”此款规定表明，除侵犯人身权、财产权的具体行政行为可向法院提起行政诉讼外，在法律、法规规定的情况下，对认为侵犯公民、法人或者其他组织的其他合法权益（人身权、财产权以外的权利及利益）的行政行为，也是可以提起行政诉讼的。此款规定标志着我国《行政诉讼法》对受案范围的规定并不是完整终结，随着社会的发展与进步和改革的深入，受案范围将会进一步扩大。［2］

四、扩大行政诉讼受案范围的必要性迄今为止，我国现行行政诉讼受案范围仅限于外部的、具体的、涉及人身权与财产权的，单方性的行政行为。随着我国市场经济体制的建立和民主法治的进步，现行行政诉讼受案范围明显滞后，已不适应社会发展的需要，其局限性大大制约了行政审判的发展。

1、具体行政行为的外延窄小，限制了行政诉讼受案范围。我国《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。由此可见，具体行政行为的内涵和外延在很大程度上决定行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第1条对“具体行政行为”作出了解释，它是指国家行政机关、行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。因此，最高人民法院对具体行政行为的司法解释明显属于最狭义的。这个定义不仅要求行政行为是法律行为，而且是单方行为，它排除了事实行为和抽象行为，也排除了民事行为和双向行为。

2、对具体行政行为的审查，不应仅局限于合法性审查。《行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。对这一条规定，理论界和司法界均称之为合法性审查原则。它的立法意图是：“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查，至于行政机关在法律法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”（见王汉斌《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉（草案）的说明》）。基于此，从目前看，合法性审查原则基本排除了合理性审查，人民法院只能根据合法性审查原则来确定具体的受案范围。然而，由于行政行为的复杂性和立法的局限性，不可能把社会生活中可能发生的任何情况都毫无遗漏地详尽地规定下来，由此行政自由裁量行为大量存在。例如《治安管理处罚法》第十条规定的行政处罚有拘留、罚款和警告。公安机关可以在三种罚则中选择其一，然后在罚则幅度内选择处罚。但是，行政自由裁量行为并不是不受任何限制，由行政机关及其工作人员任意作出，它仍应遵循一定的规则，主要是合理性原则。合理性原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了界于自由和随意之间一道必要的防线，默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政行为合法，其结果与我国行政司法审查制度的根本宗旨相悖。

3、以具体行政行为为审查对象，制约了行政诉讼范围。我国《行政诉讼法》第二条规定，行政诉讼审查对象是具体行政行为。

可是，作为与具体行政行为相对应的行政抽象行为却排除在司法审查之外。众所周知，在行政机关的行政活动中，具体行政行为确实占有一定的比重，但更多的还是行政抽象行为，行政抽象行为不仅适用范围广，而且还具有反复适用性。所以，一些违法的行政抽象行为侵害相对人权益的机会也越多范围也越广，《行政诉讼法》将行政抽象行为排除于受案范围之外，实际上致使大量的、主要的行政侵权行为处于司法审查的真空地带。其结果导致作出违法决定的机关无需承担任何义务，而执行此决定的机关承担败诉责任的不公平，对于相对人来说，除提起诉讼的相对人外，其它受同一行政抽象行为侵害的权益人则因未行使诉权而得不到保护。另外，将行政抽象行为排除于司法审查之外的另一个不良后果是：某一具体行政行为被判决撤销或变更后，而作为该行为依据的行政抽象行为依然合法存在，并可能被反复适用，其结果必然导致相同的违法行政行为的再现，从而达不到行政诉讼的效果，产生不必要的重复诉讼。

4、行政诉讼受案范围不能局限于涉及人身权、财产权的行政行为。根据我国《行政诉讼法》第十一条规定，行政诉讼受案范围限于行政主体侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为，除法律法规特别规定外，对涉及政治权利或其他权利的行政行为则排除于行政诉讼受案范围之外。按照我国法律规定，政治权利包括选举权和被选举权，并且有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由等。其他权利有劳动权、休息权、物资帮助权、受教育权等等。上述这些权利都是公民享有的基本权利，它是由国家宪法赋予的，并由国家强制力保证实现的真正的权利。如果这些权利受到行政机关的侵犯，却不能得到保护，不能得到救济，那么不能不说是我国立法的失误。因此，将涉及政治权利和其它权利的行政行为纳入司法审查范围不仅可行，而且十分必要。［3］

五、扩大行政诉讼受案范围应遵循的原则从世界上一些国家的行政诉讼制度看，各国对行政诉讼的概念、法院的受案范围等的规定都不尽相同，这是由各自国家的历史状况、政治制度、法律制度、传统习惯等诸因素决定的。我国的行政诉讼制度还很年轻，从我国的实际出发，总结行政审判工作的经验，并参考借鉴国外的行政诉讼制度，笔者认为，扩大行政诉讼的受案范围应当遵循以下原则：[4]一是保护公民、法人或其他组织合法权益与促进行政机关依法行政原则。我国《宪法》第41条规定：公民“对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，目前行政机关和行政机关工作人员滥用职权，违法失职，侵犯公民、法人或其他组织合法权益的现象屡有发生，有的甚至很严重，因此，必须扩大人民法院现行的行政诉讼的受案范围。二是正确处理司法权与行政权的关系。行政诉讼是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约，在行政领域中，行政主体的某些行政管理的决定是否合法，并不是由行政主体一家定夺，而是取决于法院对该行政决定的司法审查后作出的判决，行政诉讼法实质上是对司法权介入行政权领域合法性的确认，是事后监督行政权的一种有效法律机制。但并不是对所有的行政行为都必须进入司法程序接受司法审查，司法权不可能解决行政权行使过程中产生的所有问题。因为司法权介入行政领域的深度和广度，直接影响着行政权行使的有效性，因此在确定行政诉讼的受案范围时，必须为行政主体保留出一部分司法审查豁免的领地，同时在划定司法权介入行政权领域的界线时还必须具有正当的理由。否则，行政主体就难以维系正常的社会秩序，社会可能会陷入一片混乱状况之中。三是循序渐进，逐步扩大受案范围。尽量扩大行政诉讼的受案范围，这符合我国建立高度民主、法制健全、富有效率、充满活力的社会主义政治体制改革的长远目标。但这是一个有步骤、有秩序，逐步推进的过程，确定行政诉讼的受案范围应当从我国政治、经济和法制建设的实际情况出发，要考虑到我国行政诉讼制度的实际情况和人们对它的认识程度，还要与我国的政治体制改革的步伐协调起来。但可以预见，随着我国社会经济发展和法治国家的逐步推进，行政诉讼的受案范围必将与之相适应，得到不断拓展。

六、结语随着“依法治国方略”的实施，要增强公民的法律意识并使公民的合法权益得到切实、充分的保障，必须突破我国《行政诉讼法》的受案范围规定，只要是行政主体基于职权做出的对相对方权益产生实际影响的行为，均应赋予相对方以诉权，而要实现这种突破，必须修改现行的《行政诉讼法》关于受案范围的规定。参考书目：

1、《行政诉讼法司法解释之评论》理由、观点与问题/甘文著，中国法制出版社2000年5月北京第一版。

2、《中国行政诉讼法教程》/应松年主编，北京：当代世界出版社2000年5月北京第一版。

3、《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义/最高人民法院行政审判庭编，中国城市出版社2000年6月第一版。

4、范家强《论行政诉讼受案范围》chinacourt./public/detail.php?id=18493712全文查看我国行政诉讼受案范围论文提要：行政诉讼受案范围，也称法院的主管范围，指人民法院依法可以受理并进行审查的行政案件类型的范围。这一范围同时决定着司法机关对行政主体行为的监督范围；决定着受害的相对人诉权的范围；也决定着行政终局裁决权的范围。本文分为六个部分，除了引言与结语外，主体内容有四个

1、行政处罚案件。《行政诉讼法》第11条第1款第1项规定，行政相对人对由行政主体作出的“拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的”，可依法提起行政诉讼。从行政审判实践看，人民法院审理的行政案[]件大量的是对行政处罚不服。因此，行政机关实施行政处罚措施是否合法，同公民、法人或其他组织的人身权、财产权关系甚密。目前，我国尚有一些法律、法规规定了行政处罚，但却没有规定对行政处罚可以提起行政诉讼，如行政机关对行政相对人作出的警告、通报批评等。而且，随着我国法规的不断增多，行政处罚的种类也随之增加，从行政诉讼的立法目的来看，除《行