乡镇推进依法行政的困境及对策初探

[浅论乡镇依法行政的现状及对策]/-找文章到依法治国已经成为我们的基本国策，要实现依法治国，就要做到立法、执法、司法和守法四个方面齐头并进，缺一不可。就目前我国的法治现状而言，已经基本具备了有法可依，但...+阅读

乡镇政府是我国政府行政体制中最基层、最微观的行政机关，直接面对基层、面对广大农民群众，是依法行政的最前沿阵地，切实抓好乡镇依法行政工作具有重要的现实意义和迫切的社会需要。因此，对乡镇依法行政的困境与对策探讨值得人们关注。

所遇困境

从1989年我国颁布《行政诉讼法》为主要里程碑起，我国的依法行政，建设法治政府走过了

将近二十年的历程。经过近二十年的努力，乡镇依法行政工作取得了可喜的成效，近年来因乡镇违法行政导致的涉农恶性案件、恶性事件逐年下降，就是很好的例证。但是乡镇依法行政仍然存在一些问题，与建设法治政府、与推进依法行政的要求还有很大的差距，面临极大的困境。根据笔者的观察和了解，其面临的困境，主要有以下几个方面：

（一）乡镇权责不统一，依法行政难推进

根据《宪法》和《地方组织法》的规定，乡镇政府理应拥有完整的职责、权限，包括行政权、人事权、财政权。但事实上，现在的乡镇一级政府既没有独立的行政权（如没有行政处罚权、没有行政许可权、没有行政强制权等），也没有独立的人事权和财政权，然而《宪法》和《地方组织法》赋予乡镇政府的职能所负的相应责任却一样没有减少，经济发展、财政税收、招商引资、社会稳定、安全生产、环境治理、计划生育、护林防火、抗灾抢险、农田保护、土地管理、公共公益事业建设等的责任无一不被层层分解落实到乡镇政府一级。乡镇政府要履行职责，却缺乏相应的行政权力，对一些非法违纪行为缺乏有效的行政处理措施，仅仅依靠说服教育和行政协调，如果行政相对人不配合，依法处理根本没法实施。于是在乡镇工作中就出现了违法超生难处理、违章建房难拆除、违法生产难取缔、违法经营难杜绝的怪现象，乡镇施政陷入了“欲为无权，不为失职”的尴尬境地。

（二）依法行政意识不强，违法行政时有发生

在个别地区、个别乡镇，违法行政现象仍然时有发生，主要表现在以下几个方面：

1、乱执法乱罚款。个别乡镇违规出台土政策，以加强管理为名，成立所谓“××管理领导小组”、“××管理专业队”，并以这些非法的临时管理执法机构名义进行乱执法乱罚款，阻碍当地的农产品或主要资源产品的正常流通，损害群众利益。

2、违反程序乱作为。这一种现象主要发生在土地征用等程序性较强、国家政策限制较严格的管理项目上。例如非法占用耕地大办工业园、违规上马政绩工程等等。

3、以权压法，以言代法。有的乡镇干部，特别是领导干部仍然存在权大于法思想，做出以言代法的丑行，严重损害了基层政府的形象。例如个别乡镇以镇党委名义随意罢免“不听话”村委会干部、个别乡镇领导随意指示政法机关人员去“法办” 那些闹事的告状的顶撞的“刁民” 等等。

4、执法方式简单，作风粗暴。这一现象在农村税费改革前“收粮收税”时期经常发生，现在也偶尔出现在计生执法和处理一些非法生产、非法经营的管理活动中。例如2007年广西博白县部分乡镇政府曾因计生粗暴执法，引发了6个乡镇接连发生群众围堵乡镇政府驻地事件。

（三）监督制约不力，责任追究流于形式

在乡镇政府一级，除非发生媒体曝光或引起了较高层级领导关注的违法违纪事件，其责任人会受到责任追究之外，行政过错责任的追究基本上流于形式，乡镇领导或干部“出了事”往往都是采取“大事化小，小事化了”的内部处理，或以调离岗位、或明降暗升、或暂过风头又再起用的方式敷衍了事，而很少采用伤筋动骨的处理措施。

原因剖析

乡镇推进依法行政工作之所以遇到以上的困境，根据笔者分析，主要由于乡镇管理体制不顺、干部群众的思想意识和法律素质落后于形势需要、乡镇施政的相关法律法规不够完善、行政监督制约机制不够健全等几个方面因素造成。

（一）乡镇行政管理体制不顺是客观因素

1、乡镇条块管理体制不合理。条块分割的行政管理体制和屡次乡镇机构改革中的“垂直运动”分割肢解了乡镇权力结构，弱化了乡镇政府的治理功能，使乡镇变得责任大、权力小、能力差，导致依法行政难以推进。就笔者所在的县而言，乡镇政府能直接管理的只有内设机构六大办（即党政办、农业办、计生办、经济发展办、社会事务办、规划建设办）和两大中心（即计生服务中心、农技推广中心）。其他有收费或执法处罚职能的站所基本实行垂直管理，半垂直管理的也只有公安派出所和司法所。但乡镇在履行职能过程中，很多工作都必须依靠相关垂直的职能站所，而相关站所的经济权、人事权不在乡镇，“块块管不住条条”，乡镇在执行某项工作需要相关站所配合时，如果没有经济利益（奖励或分成）作协调，相关站所要么消极被动应付，要么以本身业务忙为理由根本不予理睬。乡镇如此势单力薄，要实现依法行政、依法治理谈何容易？

2、乡镇考核机制不科学。乡镇政府的职责之一就是执行上级国家行政机关的决定和命令，以及办理上级人民政府交办的其他事项。于是，省市分解下达给县级的一些目标任务，无论事权是否在乡镇，无一不被交办到乡镇一级政府去完成，年终还要进行考核。其中财政税收、招商引资、计划生育、社会稳定等工作还实行“一票否决”。如果县级政府对“一票否决”执行得彻底，而相关任务指标又欠缺科学性的情况下，乡镇政府为了避免被否决，从而危及主要领导政治前途，被迫违法行政的情况

就出现了，诸如为完成财政税收入库任务而非法引税买税，或挪用专项资金垫税；为完成招商引资任务而非法征地；为完成计划生育四术任务和抚养费征收任务而粗暴执法；为维护社会稳定而对上访群众进行围追堵截；为完成农业结构调整任务而乱下指标“逼民致富”干扰农民生产等等。因为乡镇如果一旦被“一票否决”，其党政一把手政治前途就立即完蛋，而违法行政如果不出事还有机会搏一搏，违法行政的成本比被“一票否决”成本低得多。所以“压力型”的乡镇考核机制使乡镇无暇顾及依法行政，屡屡出现被动违法行政。

3、乡镇体制内党政不分。目前，乡镇在形式上实行党政人大机构分设，但事实上是党政机构高度一体化，人大机构则被虚化弱化，以党代政的运作模式依然流行，乡镇党委才是乡镇权力运作的核心，党委书记才是乡镇大小事务的最终决策人，从而造成乡镇内部依法行政角色不明、责任不清，实际权力行使者与法定行政责任者相分离的状态，乡镇长负责制难以体现，乡镇政府的职能作用不能充分发挥。

（二）思想意识落后，法律水平低是主观因素

1、乡镇干部思想认识落后。有些乡镇干部特别是领导干部的民主法制观念淡薄，对依法行政存在认识误区，认为人治好过法治，依法行政就是依法治民、依法治事，将法律视为治人的工具，对自己有利时就拿来运用，更有甚者加以曲解利用，对自己不利的就弃之不用。这些认识误区严重阻碍着乡镇依法行政工作的实施。

2、乡镇干部群众法律水平低。乡镇大多数干部群众的法律水平低，对法律没有全面掌握或一知半解，同样阻碍着依法行政工作的实施。一方面，是依法行政的实施者乡镇干部法律素质偏低，没有接受系统的法律知识培训，依法行政、依法办事的水平不高，面对新的工作形势，出现了“新办法不会用，老办法不能用，软办法不管用，硬办法不敢用”的尴尬局面。另一方面，作为行政相对人的广大农民群众，对法律的了解仍然十分有限，远远没有达到“人人知法、人人守法、人人护法”的层次，相当一部分群众只要求享受权利，不自觉履行义务，有利的事就想方设法地“占”，不利的事就不顾大局地“闹”。例如在计生国策方面非法超生偷生抢生且逃避缴纳社会抚养费义务，在公路征地中出现抢种作物骗领青苗补偿款，在农业补贴申报中出现谎报面积骗取补贴款等等。行政相对人如果缺乏法律素质，或“精通”法律，专钻法律空子，任你怎样依法，也只能是“秀才遇到兵，有理说不清”。

（三）法律体系不完善是内在因素

1、过时法律法规没有及时清理。目前涉及乡镇和“三农”的许多法律法规、规章、规范性文件很多都是在2002年前由计划经济体制向市场经济体制过渡时期的背景下制订的，甚至有的是在1992年前计划经济体制背景下制订的，相当部分法律法规、规章、规范性文件都已失去现实意义，但没有被及时废止和修订，导致其实用性和适用性差。

2、现行法律法规有部门化、利益化的倾向。我国行政立法目前基本上还是以部门立法为主。这样，政府有关工作部门在制订或被授权草拟法规规章或规范性文件时，从本部门本行业利益出发，制订或草拟出的法规规章或规范性文件就会导致行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。这是导致乡镇出现“权力上收、责任下放、站所垂直、乡镇垂空”的又一重要原因。例如林业管理法规方面规定，林业行政管理权、收费权、执法权由县级林业局、林业公安分局行使，乡镇林业站、林业公安派出所垂直县级相关部门管理，而造林绿化、护林防火的责任却推给乡镇政府。

3、有些法律法规互相冲突。现行的有些法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，存在部门之间立法冲突，结果出现有利可图的行政事务争着管，无利可图的义务性行政事务推着让，令乡镇基层行政无所适从。例如文化领域的网吧、酒吧、游戏机室的管理，工商、公安、文化等部门都按规收费发证许可，可日常管理工作却谁都不管，出现问题互相推卸责任，推来推去竟又会落到乡镇的头上。

（四）行政监督制约机制不完善是外在因素

目前，我国虽已建立了一套比较完善的行政监督体系对促进我国依法行政工作发挥了重要保障作用，但仍然存在明显的缺陷，监督的力度不够，有法不依，执法不严，违法不究的现象还一定程度存在。究其主要原因是：政党监督、人大监督、行政监督、司法监督均属于党领导下的体制内监督，而且又分工不明，权限不清，出现监督走过场,“护短”、“护官”等现象，导致有错难纠、有责难究；群众监督因群众意识落后尚处于起步阶段，监督作用发挥有限；新闻舆论监督被誉为“第四权力”，确实能发挥很大的监督作用，但在当前舆论以正面报道为主的宣传基调下，容易受到干扰，作用也明显受限。所以，乡镇行政违法责任追究流于形式也就不足为奇了。

对策建议

依据对乡镇依法行政面临的困境的透视和分析，笔者认为可以从如下几个方面采取措施加以推进乡镇依法行政工作。

（一）从理顺行政体制入手，构建乡镇权责一致的行政体系

在《宪法》和《地方组织法》对乡镇政府的设置及职能设定未作修改的前提下，应当完善乡镇现行体制，强化乡镇政府职权，但具体侧重点应放在以下几个方面：

1、理顺条块关系。要采取县乡改革联动的方式，理顺县与乡镇、乡镇与站所、乡镇与县级职能部门的关系。要明确县级政府、乡镇政府的事权，把一些专业性强、非强制性手段不能治理见效的行政事务，如交通、安全、环保、工商、税收等，交由县级政府统管，以县级相关职能部门及其站所管理为主，强化县级政府职能部门的行政责任，弱化乡镇政府的相关责任；而对一些非由乡镇管理不可的社会公共事务，如计划生育、民政优抚、农业水利、林政管理等则实行以乡镇管理为主，强化乡镇行政责任，相关职能站所划归乡镇直接管辖，同时赋予乡镇相应行政权力，保证乡镇在这些领域有相应的权威进行管理；对一些与乡镇施政功能密不可分，但又必须要县级政府职能部门派驻的站所齐抓共管的行政事务，如国土、文化、教育、财政、治安、司法等行政事务，要实行“条块结合”管理，扩大乡镇对这些站所的工作考核意见权、人事任免建议权，以增强乡镇在这些事务领域管理的指挥协调能力。只有这样，才能建立起乡镇责、权、利一致的行政体系，使乡镇依法行政有良好的体制基础。

2、转变考核机制。县级政府要按照建立市场经济体制和法治政府的要求，转变“压力型”考核机制为科学型考核机制。要把财政税收、招商引资等经济领域的硬性考核指标项目与乡镇政府脱钩，使乡镇经济工作重心转移到为经济服务上来。要坚决杜绝那些不必要的但偏要乡镇出钱出力的达标检查评比活动。对一些必须考核的项目，制订考核指标要科学可行，切合实际，要慎用少用“一票否决”制，为乡镇减负，以减少乡镇政府违法行政冲动。

3、规范乡镇党政关系。要转变乡镇党委对乡镇事务的领导方式，把党委工作重点转到思想政治、人事组织、重大决策等方面上来，而一般行政、经济、社会事务交由乡镇政府组织实施，以保证乡镇政府和乡镇长依法履行职权，防止出现以党代政、以党干政的现象。同时，要加强乡镇人大建设，发挥人大在选举和评议政府领导成员、重大事项决定、监督政府行政等方面应有的作用，使人大成为依法行政的重要监督制约力量。

（二）从提高法治意识入手，营造依法行政良好环境

要大力培养和增强全民的法治观念，大力提高全民的法律素质，重点抓好以下两个方面：

1、强化干部学法用法。要按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，建立健全干部学法制度，强化干部学法培训，采取自学与集中培训相结合，以自学为主的方式，组织乡镇干部学习基本法律知识以及与“三农”有关、与乡镇施政职能有关的法律知识，从而提高乡镇干部的法律素质，使他们熟悉掌握本职工作所需的法律法规、规章和其他行政规范性文件，在行政管理时做到有法可依、有章可循、有据可查。从而实现乡镇干部思想观念上三个转变：一是在关于公民与政府关系的认识上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变；二是在法治观念上，必须从依法治民、依法治事向依法治官、依法治权转变；三是在责任意识上，必须从强调公民责任向强化政府责任转变。通过三个转变，使乡镇基层干部特别是领导干部更新法治观念，克服人治思想和法律工具主义思想，树立全新依法行政理念。

2、加强全民普法教育。要按照“五五普法”规划，深入开展法制宣传教育活动，采取各种行之有效的普法形式，全面提高全体公民的法律素质，增强群众的社会主义民主法制意识，使他们努力做到学法、知法、守法、护法。要积极引导公民、法人和其他组织懂得用法律武器依法维护自身权益，同时自觉履行法律规定义务，不能只讲权利不讲义务或者采取非理性的闹事上访方式维护权益，实现政府依法行政与行政相对人依法办事良性互动。

（三）从完善法律体系入手，提高所依之法的质量

乡镇要推进依法行政，所依之法的质量如何，直接决定依法行政的水平和效果。因此，必须完善法律体系建设，想方设法提高法的质量。

1、及时清理过时法律法规。以《行政许可法》等法律为依据，对一些过时的、不适用的法律法规进行及时清理，该废止的废止，该修订的修订，以减少因现行政策与法律法规的冲突而导致乡镇政府无所适从的局面。

2、规范行政立法行为。所有的行政立法活动都必须以《立法法》为准绳，并由部门立法制逐步过渡到公共立法制。在未彻底取消部门立法制之前，加强法制部门、人大机关对部门立法的监督，对公共事务管理立法设定听证程序、征求意见程序、公众讨论程序等，从而提高立法质量。

（四）从加强监督制约入手，探索依法行政监督制约新机制

要加强监督体系建设，发挥各种监督主体的监督作用。在乡镇政府体制内关键要做好以下几点：

1、建立健全乡镇政府责任体系。即回应对策建议的第一点，明确界定乡镇政府的职责权限，进而明确乡镇政府和各基层站所的职责分工，明确相关责任人的政治责任、行政责任、法律责任，按照责权利一致的原则建立起乡镇政府的责任体系，既要防止责任无限扩大化，也要防止责任只停留在组织而不分解落实到个人的现象。

2、严格执行行政执法责任制和过错责任追究制。要按照“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”的要求，推行行政问责制，严格执行行政执法责任制和行政过错责任追究制，对行政违法行为的相关责任人，根据新颁布的《行政机关公务员处分条例》相应条款对号入座进行严肃处理，切实做到有错必纠，违法必究。

3、大力推行政务公开。要把政务公开与依法行政结合起来，通过政务公开让群众了解相关政策法律法规、办事程序手续、违法行政责任等等，把政府依法行政工作置于群众监督之下，打造阳光政务，减少违法违规行政行为的发生。