对基层政府依法行政的调研对策

[浅论乡镇依法行政的现状及对策]/-找文章到依法治国已经成为我们的基本国策，要实现依法治国，就要做到立法、执法、司法和守法四个方面齐头并进，缺一不可。就目前我国的法治现状而言，已经基本具备了有法可依，但...+阅读

2004 年3 月，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求，以及主要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件。基层政府，特别是地处长三角经济发达的无锡的县、区政府，近十年来，根据党和国家依法行政的要求，不断创新工作，取得了显著成效。笔者以无锡市锡山区为例，探

讨县区级政府按照依法行政的内涵，坚持依法管理经济、管理社会的道路。

一、基层政府依法行政的探索与实践

（一）建立依法、科学、民主的决策机制，保证重大决策的正确性

为了保证政府决策不失误，在决策过程中必须建立依法、科学、民主的机制。所谓“依法”，就是在保证国家法律、法规统一实施的前提下，创新制定行政管理措施，使行政措施和其他重大决策，更符合本地实际。所谓“科学”，制定的行政措施必须符合经济、社会发展的客观要求和规律，还必须具有可操作性。所谓“民主”，就是要全面听取社会各界人士的意见，使决策充分体现民意。作为县级政府重要决策内容的行政措施，近几年来，在制定过程中，锡山区政府形成了保证“立法”质量的有效机制。

一是制定“立法”计划。对每年的制定行政措施等规范性文件时，要求有关部门在上年第四季度将下年“立法项目”报法制机构，经筛选、征求意见，然后在政府常务会议上审议后实施，保证“立法”的计划性。

二是征求意见。对区政府部门起草的，有政府发布的行政措施草案交区法制机构后，以信函形式征求区有关部门、乡镇政府意见，法制机构收集反馈意见后进行修改。

三是召开座谈会、听证会。对涉及民生大事的项目，如征地补偿、环境保护、安置房建设、社区管理、生活垃圾费收取等，通过座谈会或听证会的形式听取人大代表、政协委员、村（居）民代表，以及管理相对人的意见。

四是疑难问题及时咨询专门人才。对涉法的行政措施中的疑难问题，以及在信访投诉、行政复议、行政诉讼中的可能影响政府决策的重大问题，及时召开咨询会，认真听取由大学教授、法官、律师等专业人才组成的区法律咨询委员会委员的意见。

五是所有涉法的行政措施都有法制机构审核。报送区政府常务会议审议的所有涉法行政措施草案，都由法制机构进行依法审核，未经审核，不得送审。区政府对于区域规划、政府投资的重大项目等，都要经过有关专家的反复论证，保证规划的科学性和重大项目投资不失误。由于政府在决策中遵循“依法、科学、民主”的原则，有效地保证了政府决策的正确性。

（二）推行行政执法责任制，保证行政执法的合法性与适当性

行政执法责任制是规范和监督行政执法机关行政执法活动的一项重要制度。推行行政执法责任制，就是要强化行政执法责任，明确行政执法的程序和标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政各项要求落到实处。

第一，建立行政执法监督检查制度。如锡山早在1997 年就开始建立和推行行政执法责任制工作，随着区域调整、法律修订、职能转换等情形变化，区各部门先后三次修订了行政执法责任制。重新梳理执法依据，分解执法职权，确定执法职责，加强执法人员的培训，完善评议考核标准和方法等等。行政执法监督检查活动从原来的行政执法全面检查，到对行政处罚案卷、行政许可案卷为重点的评查。通过执法案卷的评查，全区行政执法部门的执法文书、执法程序和执法行为进一步规范，对评查情况，主要是发现的问题，函告有关执法部门，并监督其整改。

第二，创新行政执法责任制的考核方式。把行政执法案卷评查结果作为年终考核的重要依据外，进一步细化考核标准，力求全面、真实地反映每一个行政机关的执法状况。年终时，对认真贯彻行政执法责任制、依法行政成绩显著的部门，给予加分奖励和评为依法行政先进单位嘉奖，对在行政执法中发生问题或后进的单位，给予扣分和通报批评。

第三，建立错案责任追究和过错责任追究制度。依法制定责任标准，建立对执法中错案和执法过错的集体责任、领导责任、执法者的责任和连带责任的追究体系。通过责任追究制度的建立，使行政权力与责任挂钩，有效加强了领导和执法人员的责任意识。

（三）建立外部监督机制，广泛接受社会监督

建立外部监督机制，让人民群众监督行政执法部门和执法人员的行政执法行为，采取了以下措施：

1.开展外部评议。为了客观了解行政执法部门的执法状况，做到内部考核与外部评议结合起来。每年年底，该区组织人大代表，政协委员及社会各界人士一千多人对各行政执法机关，通过问卷调查、座谈会、个别走访等形式进行评议，评议结果包括得分和意见及时反馈行政执法机关。同时评议情况作为考核的重要依据。

2.聘任特邀监督员和窗口企业。锡山区聘任了12 名区人大代表、政协委员为特邀行政执法监督员，设立了15 个企业（包括外资企业、民营企业、流通企业、生产性企业等）为行政执法监督的窗口的企业。特邀行政执法监督员和行政执法监督窗口企业对行政机关在日常执法活动中的问题和意见，随时反馈给法制机构，法制机构对此进行调查处理，同时，法制机构不定期走访特邀行政执法监督员和行政执法窗口

企业，区政府还每年召开座谈会，认真听取他们对行政执法机关执法活动的意见。

3.建立投诉制度。区政府设立行政执法投诉中心，公布投诉电话和网址，接受群众对行政执法机关的投诉。通过外部行政执法监督，纠正了行政机关大量的违法执法、执法不公、行政不作为，行政乱作为等行为，促进了行政执法人员素质和执法水平的提高。

二、基层政府依法行政存在的问题与对策

基层政府通过近十年推行行政执法责任制，有力地促进了依法行政，但是还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

1.从思想观念上看，有些基层领导的“法治”观念没有一般公务人员强。虽然党和国家都将依法治国、建设社会主义民主政治，确立为我国社会主义初级阶段的政治纲领，由于我国经过几千年的封建专制统治，“人治”在人们的思想上打下了深刻的恪印。少数领导干部在法与权的冲突中，服从于短期的、自身的利益，向权倾斜；还有的人认为依法办事就是剥夺自己的权力，所以无视法制的存在。在实践中表现为：行政命令、长官意志、以言代法、以权压法。特别有少数人，遇事喜欢打“擦边球”，或者“遇到红灯绕道走”，所以在行政管理工作中屡有违法行为出现。一般公务人员平时比较注重学习法律知识，经常参加培训班，开展案例分析会，由于行政执法责任制把执法行为与责任结合起来，相对法律观念和法律业务知识要比有些领导强。但是，由于有些领导干部“法治”观念与一般公务人员的差异，影响了部门依法行政的展开。

2.从依法管理上看，一般行政机关的重视程度没有重点执法部门高。政府行政机关都是按照国家法律法规设定的，绝大部分都有法律赋予某一方面的执法权限，尽管经过几次执法主体和执法行为依据的梳理，有些部门工作人员还不知道自己部门有“法”，有哪些法。行政执法权一般包括行政处罚、行政许可、行政征收等，但有些公务人员视为拘留、罚款才是执法行为，执法与己无关，所以在部门工作中不重视依法办事。由于工作不依法不规范，影响了工作效率和质量。工商、税务、质检、交通等重点执法部门，把依法行政当作“生命线”，领导重视、执法水平普遍较高，由于行政执法在一个地区存在差异，带来不平衡性，使该地区政府形象在群众中受损。

3.从履行法定职责上看，行政不作为比行政乱作为更为普遍。由于近几年来党和国家在不断强调依法行政，特别是由于《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等对行政行为有了严格的实体和程序要求，对行政机关和执法人员带来很大压力，甚至有些人产生了“多做多错，少做少错，不做不错“的错误想法，还有些人员误解为：市场经济是万能的，一切由市场机制来调节，由此产生该管的不管，该处罚的不处罚，放纵市场主体的违法行为。结果在社会生活中违章建筑、非法占地、污染环境等事件屡屡发生。某镇违法建筑数千平方米，施工期跨3 年，有关部门就是视而不见，见而不闻，在强制拆除后，也没有一个部门主动承担“不作为”的责任，由此给政府造成了很大的负面影响。

4.从法律运用上看，保护行政机关自身利益的多，维护管理相对人权益的少。处罚的目的是教育当事人，纠正违法行为，而个别行政机关为完成罚款指标或为自身权益多罚款或乱罚款，有的滥用自由裁量权，忽视了管理相对人违法的某些客观因素，对没有社会危害的“初犯”，或不处罚比处罚具有更好的社会效果的轻微违法事件，也重处罚，引起社会公众的不满。在执法者与管理者发生法律冲突时，特别是发生信访、投诉、行政复议、行政诉讼时，有些执法机关明显存在违法行为或执法“不适当”，但还是强词夺理，为自己的违法行为辩解，而忽略了管理相对人的痛苦和伤害。一旦要“败诉”，又以满足对方经济利益，甚至不惜代价要求对方“撤诉”，严重影响了法律的严肃性。

为了改变以上状况，笔者建议

1.领导干部要确立“法治”意识，顺应市场经济发展的要求。社会主义市场经济的建立和发展，要求广大公务人员，特别是担任一定领导职务的公务人员要进一步解放思想，思想观念要从“人治到法治”，确立依法行政的观念，进一步调动市场经济主体的积极性、主动性和创造性。市场经济要求我们树立法律观、法治观，树立依法治理社会、依法行政和依法治国的观念，依法管理好本部门的工作，行政机关必须在法律规定的范围内活动，必须依法行政，真正做到法大于权，法律支配权力。

2.要加强法制学习，提高行政执法水平。通过全民普法宣传教育，公民的法律意识有了很大提高，他们对行政机关工作人员的违法行政加以批评、抵制的情况多了，通过法律手段维护自身的合法权益的情况也增多。所以行政机关工作人员学习法律、提高法律水平更为重要和紧迫。只有领导干部和所有行政机关的法制意识提高了，才能保证政府全面推进依法行政。

3.加强法制监督，建立完整的法律监督体系。有权力就必须有监督，要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。我国目前已建立起一套有效的法律监督机制，一些地方政府也创新开展监督工作，这些监督从不同的渠道保证了行政机关执法行为的正确实施，对于促进行政机关依法行政发挥了重要作用，但是，法律监督工作仍然不够有力，有法不依、执法不严，违法不究的现象还有存在，人民群众满意度还不高。根据基层行政机关的特点，还要进一步争取人大和政协的监督，自觉接受人民群众的监督，通过依法行政，树立诚信政府和责任政府的形象。

4.违法必纠，严肃政纪和法纪。行政机关及工作人员行使法律赋予的行政职权，代表国家依法管理社会的政治、经济、文化等方面，其职务行为直接关系到法律的尊严，关系到国家的形象，关系到人民群众的合法权益的实现。由于行政权的特点和执法人员的素质问题，在行政执法过程中出现的越位、缺位、错位等现象，甚至个别人在执法中搞“权钱交易”，接受商业贿赂等，严重损害了国家行政机关的形象，侵害了人民群众的合法权益。对于这些违法行为或者犯罪行为，必须依法严惩，决不姑息迁就。违法必究，这是法律本身的要求，也是遏制违法行为发生的有效措施。通过责任追究，严肃法纪，在行政机关形成依法行政的氛围，从而推进依法治国的进程。

中共中央政治局在2006 年7 月24 日召开的会议上重申了胡锦涛总书记“和谐社会”的总要求：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。基层政府在建设“和谐社会”中负有重要责任，只有坚持依法行政，才能为建设“和谐社会”奠定坚实基础。