加强新时期人民调解工作的思考

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加强新时期人民调解工作的思考

我国现行的人民调解制度，是在党的领导下，继承和发扬我国民间调解的历史传统，经历了对旧的民间调解进行改造和扬弃的漫长过程，在我国新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践中，不断完善和发展起来的一项重要的民主法律制度，以其遍基层、贴近群众的喜爱和拥护。多年来，人民调解作为预防和化解矛盾的“第一

道防线”，在维护社会稳定、实现群众自治、加强社会主义民主法制度建设中做出了突出贡献。但随着各项改革的深入推进和社会转轨变型的进一步加快，由各种原因引发的社会矛盾纠纷不断增多，多年积累和近年新出现的人民内部矛盾集中显现，矛盾纠纷的主体，内容日益多元化、复杂化，各种深层次的难点、热点问题相互交织，化解难度增大，如何妥善处理和化解人民内部矛盾，成为摆在各级政府面前的一大课题。人民调解作为化解人民内部矛盾最直接、最有效的手段之一，也面临新的挑战。在实践中，人民调解在立法、效力、公信力、组织建设、队伍建设等方面存在不足和缺陷，亟待加强和完善。本文试在新形势下如何加强人民调解工作，作一些初浅的分析和探讨。

一、人民调解解制度的历史沿革

（一）人民调解制度的产生民间调解在我国已有几千年的文明史，中华民族的祖先，把原始民族首领解决社会纠纷的调解方式带进了文明时代，在西周奴隶时代开始建制，春秋时的儒家把“无讼”、“和为贵”作为其追求的政治法律思想，对后世影响很大，秦汉以来，调处息讼进入司法实践，到两宋，趋向制度化，到明朝《大明律》的制定，使民间调解正式成为一种法律制度延伸到现代。民间调解这种具有纯朴现质的原始民主和人道精神的调解，在中华民族五千年的历史文化中，被揉和到我国政冶、哲学、宗教、伦理、道德、社会风俗民情以及民族心理素质中，成为中华民族的精神财富和处事习惯，成为和解纠纷、息事宁人、和睦相处的美德。真正意义上的人民调解制度，萌芽于第一次国内革命战争时期，是在广东海丰农民运动中最早产生的。1922年，在中国共产党领导下的广东海丰农民运动中成产了“赤山约”农会，农会下设仲裁部，负责调处婚姻、家庭、债务、业佃等纠纷。1923年1月1日，海丰总农会设立仲裁部，行使调解职能。1931年11月，中华苏维埃中央执行委员会第一次会议通过的《苏维埃地方政府暂行组织条例》第17条规定：“乡苏维埃有权解决未涉及犯罪行的各种争执问题”。《陕甘宁边区民刑事件调解条例》规定“凡民事一切纠纷应历行调解”。川陕省苏维埃政府将上述规定具体化，指出村苏维埃直接负责“解决群众的纠纷，如借贷关系，各种争执”。调解的民间纠纷以不涉及犯罪的争执为限。

（二）人民调解制度的形成从1937年到1940年，各抗日根据地民主政府广泛推行调解工作，积累了丰富的实践经验，为调解工作的制度化和法律化打下了基础。从1941年起，各抗日根据地民主政府相继颁布了适用本地区的有关调解工作的条例或办法，主要有：1941年4月18日颁布的《山东省调解委员会暂行组织条例》，1942年3月1日颁布的《晋察冀边区行政村调解工作条例》，1943年6月11日颁布的《陕甘宁边区民刑事件调解条例》，1945年5月颁布的《苏中区人民纠纷调解暂行办法》等等。这些《条例》和《办法》的颁布与施行，加强了调解工作的法律地位，促进了调解制度的进一步发展。同时，使民间调解的形成从乡治调解、宗教调解、邻里亲朋调解发展到了民间自行调解、群众调解、政府调解和法理调解。在长期实践中，探索积累形成了人民调解三项基本原则：调解必须出自双方当事人的自愿（即自愿原则），调解必须以人民政府的法令和善良习俗为依据（即合法原则），调不是诉讼的必经程序（即保护当事人诉权的原则）。调解工作三项基本原则的确立，是人民调解制度形成的主要标志。

（三）人民调解制度的确立中华人民共和国成立后，人民调解工作步入了新的发展阶段。建国初期，许多省、市陆续颁布了人民调解工作的规程、指示、办法，使人民调解工作向制度化、法律化方向进一步健康发展。1950年11月3日，中央人民政府政务院作出了“关于加强人民司法工作的指示”，指出：“人民司法工作必须处理人民民间的纠纷，对这类民事案件亦须予以足够的重视，应尽量采取群众调解的办法以减少人讼争”。1953年4月，召开了第二届全国司法工作会议，要求在全范围内有领导、有步骤地建立与健全人民调解组织。1954年3月22日，中央人民政府政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，明确规定了人民调解委员会的性质、任务、组织、活动原则，工作制度和工作方法，并确定了人民调解工作在社会主义法制建设中的地位和作用。《人民调解委员会暂行组织通则》的颁布和施行，是我国人民调解制度发展史上的里程碑，标志着人民12全文查看调解制度在我国法律地位的确立。从此，人民调解工作在全国迅速发展起来。到1955年底，全国已有70%的乡、街道建立了17万多个人民调解委员会，调解人员达到100多万人。

（四）人民调解制度的发展《人民调解委员会暂行组织通则》颁布后，人民调解工作得到了全面迅速的发展，在城乡社会主义改造中发挥了应有的作用。但是

，从1957年下半年开始，不少地区在“左”的思想影响下，擅自把人民调解委员会改为调处委员会，甚至把它同基层治保组织合并，使之具有相当广泛的强制权力，从而一度产生过相当严重的脱离群众、强迫命令乃至违法乱纪的现象，到1961年下半年起，我国人民调解工作又重新回到《通则》规定的轨道上来，到1963年，获得了较大的发展，对于解决“大跃进”年代和三年困难时期的大量民间纠纷起了重要的作用。正当人民调解工作克服重重困难向前发展的时候，十年浩劫开始了。1966年下半年，执法机关被巫为资产阶级专政的工具而被彻底砸烂，人民调解制度也被视为“阶级调和”路线的产物而被取消，一切正直的、忠于法律和严于职守的调解工作人员受到冲击和迫害，人民调解组织完全陷于瘫痪。党的十一届三中全会以后，人民调解委员会和人民调解工作得到了迅速发展恢复和发展。1979年下半年，各级司法行政机关恢复重建，加强了对人民调解委员会的指导与管理，1980年1月，全国人民代表大会常务委员会批准重新公布《人民调解委员会暂行组织通则》，国务院发布的法规、指示中，多次强调必须加强人民调解工作。1982年12月，全国人民代表大会第五次会议通的《中华人民共和国宪法》第111条规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生委员会，办理本居住地区和公共事业和公益事业，调解民间纠纷，协助维持社会治安，并且向人民政府反映群众意见、要求和建议”。1989年5月5日，国务院常务会议审议通过了《人民调解委员会组织条例》，同年6月17日，李鹏总理签署国务院第37号令正式颁布施行。《条例》对人民调解委员会的设置、任务等作了科学的规定，加强了人民调解委员会的组织建设和业务建设，把人民调解工作推向了新的历史阶段。在改革开放的探索和实践过程中，人们一度忽视了人民调解这一优良传统，由于反思想认识、经济发展速度、领导重视程度等不同因素的影响，一些地区的人民调解委员会不能认真履职，形同虚设，在不知不觉中，人民调解的案件与人民法院的民商事案件之比从17：1变成了1.7：1，司法审判中反映出了官了民不了、案了事不了的现象，人民调解面临新的挑战。为顺应历史发展和人民群众的要求，进一步加强人民调解工作，2002年9月5日，最高人民法院审判委员会第1240次会议通过了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，将合法有争义的人民调解协议界定为民事合同，提升了人民调解协议的法律效力和约束力。同年9月11日，司法部部长办公会议通过了《人民调解工作若干规定》，对人民调解委员会的性质、任务、调解的原则、程序、方法等作了具体规定，使人民调解工作更加制度化、法定化、程序化。2002年9月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见，要求“各级党委、政府要从贯彻落实“三个代表”重要思想，维护人民群众根本利益确保社会政治稳定的高度，切实加强对人民调解工作的领导和指导，促进人民调解工作的改革与发展，为维护改革发展稳定大局做出积极贡献”。此后，全国各地对新时期人民调解工作的改革与发展作了一些大胆的偿试和探索，先后建立了“人民调解先行”和“警民联调”等机制，使治安行政调解人民调解与民事诉讼制度相衔接，人民调解工作又涣发出了新的活力，在神州大地蓬勃发展。

二、当前人民调解工作存在的问题

（一）立法方面“先天不足”，存在缺陷我国的人民调解，源于中华民族“和为贵”和“息诉止纷”的传统美德。人民调解工作发展至今，经历了诸多变数和几起几落。新中国成立以来，在党和政府的高度重视下，人民调解在化解民间纠纷，维护社会稳定，实现群众自治及基层民主政治建设等方面发挥了重要的作用，相关法律法规对人民调解的地位、性质、作用也作了相应的规定，我国《宪法》第111条，《民主诉讼法》第16条，以及《人民调解委员会组织条例》对人民调解的性质作了概定：人民调解是在人民调解委员会支持下，依据法律、政策和社会主义道德，对民间纠纷进行规劝疏导，促进当事人互谅互让，解决纠纷的群众自治活动。这一定义体现了民间纠纷的一般特征，揭示了人民调解的基本性质，它与行政调解和司法调解不同，不具有国家权力的属性，是通过对民间纠纷的调解，实现人民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我约束的一种社会性、群众性和民间性的活动。这一性质决定了人民调解工作长期以来仅依靠规劝、说服、疏导的方式来化解人民内部矛盾只要一方当事人有异议，调解协议便不能成立，且在民调解委员会和支持下达成的协议不具有强制约束力，只要一方当事人反悔，便失去了对双方当事人的约束力，使得调解协议仅靠当事人的自觉程度来履行。法律对民调解协议的效力规定存在缺陷。2002年9月，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的干规定》虽对有效调解协议，无效调解协议、可变更或可撤销的调解协议、无效调解协议、可变更或可撤销的调解协议进行了界定，但除了有权权内容的调解协议、公证机关依法予强制执行的协议，方可向人民法院申请执行外，其他调解协议一经起诉，对协议有效、无效，是否可变更或撤销的确认，只能由人民法院评判，而人民调解的效力并没有通过立法来确认，这说明人民调解存在着法律意义的缺憾。《人民调解委员会组织条例》规定：“人民调解委员会在基层人民政府和基层法院的指导下开展工作”。在实践中，由于种种原因，基层人民法院淡化对人民调解工作的指导，对人民调解委员会的管理和指导绝大多数是由司法行政机关代表基层人民政府进行管理和指导，而基层人民法院对人民调解委员会的指导是不可或缺和重要内容，法律对“指导”方面的规定不具体，存在缺陷。导致了指导作用难于充分发挥，同时，从严格意义上来讲，人民调解组织调处民间纠纷的过程，是一个司法过程，而我国宪法规定的司法活动是能由人民法院和人民检察院来行使，人民调解组织并没有实际意义上的司法主体资格，这就使得人民调解出现了无法可依，职能疲软的现象，阻碍了社会主义法治国家建设的进程。

（二）调解经费匮缺，严重制约了人民调解的发展《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》均规定：“各级人民政府对成绩显著的人民调解委员会和调解委员应当予以表彰和奖励。对人民调解委员会委员，根据情况可以给予适当补贴。人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决”。这表明，调解委员会的工作经费和调解人员的补贴经费，由村民委员会或居民委员会、企事业单位解决。司法行政机关通过争取同级人民政府的支持，解决人民调解和指导和表彰经费。实际上，这种规定在还比较落后的农村形同虚设许多地方无法兑现。随着最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的出台和司法行政机关对规范化人民调解委员会建的要求，一方面，对人民调解委员会组织建设机构建设、程序规范等方面和要求更高，资金需求量更大；另一方面，一些地区人民调解委员会办公场所、办公设备极其简陋，调解人员报酬难于落实，资金投入无来源，形成了巨大的矛盾和反差。

现实生活中，由受经济发展、自然条件等因素的制约，很多乡镇政府财政困难，连发放工资都要依靠上级财政补助，根本没有钱来支持人民调解工作，村级无集体资金，更不能指望村委会来落实人民调解工作经费和补贴。人民调解委员会处于上无钱，下无权的境地。调解资金的匮乏，成为制约人民调解发展的瓶颈。

（三）调解人员及其相对人法律素质偏低，降低了调解协议公信力人民调解委员会委员和调解员统称为人民调解员。《人民调解委员会组织条例》第四条规定：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可当选为人民调解委员会委员”。该条例没有对人民调解员的文化程度提出要求。《人民调解工作若干规定》第十四条规定：“担任人民调解员和条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会应当具备高中以上文化程度”。该规定只是对乡镇、街道人民调解委员委会委员要求具备高中以上学历，对村级人民调解委员会和厂企人民调解委员会调解人员的学历未作规定。现实生活中，在广大农村，人民调解员文化程度偏低，年龄偏大，在村民小组一级的调解人员中，甚至有“三个调解人员七颗牙齿”的戏言，虽是戏言，但从一个侧面也反映出了农村调解人员年龄偏大的现象。身处基层的调解人员因人熟地熟，德高望重，事业心强，成功调处了一大批民间纠纷，有效维护了农村社会的稳定。但因文化知识和法律政策水平偏低，调解工作方法简单、陈旧，在调解方法上还停留在说教和情感影响上；在调解方式上有的不是依法进行，而是硬性依靠命令，依靠年龄大、辈份高为调解委员会的基础进行。而对日益复杂的民间纠纷，仅靠经验和辈份，而不是具备一定的政策和法律知识，难免会“和稀泥”。就算纠纷当时解决了，也维免日后复发。同时，虽然经过有计划的20年的法律普及，但仍有许多群众法律意识和法律素质还很低，依靠法律解决矛盾纠纷的自觉性和对调解的认识配合程度不够，无论怎样调解难于满足其要求，难于达成协议，即使达成协议，极易反悔，也就无法通过调解来化解矛盾纠纷。无法做到依法调解，必然影响人民调解协议的效力威信。

（四）人民调解网络建设存在空白，工作领域不宽，影响其作用的充分发挥人民调解组织建设是人民调解不可缺少的组织基础。建国以来特别是十一届三中全会以来，从中央到地方对人民调解组织建设从法规和政策上都给予了保障。但从整体上看，人民调解组织建设发展很不平衡，部分行来存在空白，工作领域不宽，主要体现在：

1、经济发达地区和欠发达地区发展不平衡差异较大。发达地区，经济条件较好，人民调解委员会组织机构建设，基础设施建设，办公条件、调解人员报酬解决得较好，调解人员工作积极性高，工作措施到位，人民调解的作用得到充分发挥。欠发达地区则反之，有的人民调解委员会处于瘫痪、半瘫痪状态，有名无实；部分人民调解委员会作用发挥较好，但比例不高，绝大部分处于能基本履职状态。

2、许多国有大中型企业的人民调解工作一直由企业的工会、妇联、共青团兼职负责，并没有正式成立真正意义上的人民调解组织。

3、近年来，随着我国经济体制的不断深入，社会多种经济成份并存，许多独资企业、外资企业、合作经营企业相继出现，人民调解组织未跟随设立，人民调解组织建设在很大范围内受到局限。

4、当前人民调解委员会调解的纠纷范围局限于一般民间纠纷，大多为公民与公民之间的有人身关系、财产权益和日常生活中发生的纠纷，而对公民与法人、法人与法人之间的纠纷涉足较少，工作领域狭窄，难于适应新形势下新生矛盾对人民调解工作的需要。

三、加强新时期人民调解工作的思索和探讨现阶段我国正处于社会转型期，各种体制碰撞、思想碰撞、利益调整和碰撞，都导致了社会矛盾纠纷的增多。特别是随着经济的快快发展，东西部地区发展差距、贫富差距不断拉大，同时我国的人均gdp已突破1000美元大关，从主会发展的规律来看，人均gdp达到1000美元至3000美元这个阶段，既是经济快速发展的黄金期，又是社会矛盾比较集中的表现期，这表明我国正处于并将长期处于社会矛盾集中表现期，各种长期积累的深层次矛盾和新出现的人民内部矛盾集中显现。如果我们不能顺应形势的发展变化，妥善解决好人民内部矛盾纠纷，就会给一些别有用心的人和敌对分子提供可乘之机，危及到社会稳定，影响改革和发展。笔者认为，人民调解作为化解人民内部矛盾最直接、最有效的手段之一，在新形势下，应加强以下五个方面的工作：

（一）加快对人民调解工作的立法步伐我国的人民调解因其便捷、及时、低成本化解矛盾纠纷，减少，增进人民内部团结，维护社会稳定而受到了国内外的广泛赞誉，被欧美称为“东方之花”，但并不是说这一项制度完美无缺。当今，调解还不是中国的“专利”，诉讼外调角在许多国家存在并成一种趋势。世界各国关于诉讼外调解的立法也得到了攻蓬勃发展。如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼必经程序，经调解达成的协议可强制执行。瑞典95%的民事纠纷都依靠调解（合诉讼外调解和诉讼内调解）来解决。日本早在1951年就颁布了《民事调解法》，规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力。美国制定了《解决纠纷法》，鼓励各地成立民间调解组织，实行民间调解制度。澳大利亚在20世纪90年代成立了“全国非诉讼调解理事会”，协助政府制定调解政策，指导调解工作。菲律宾把调解作为初步的诉讼程序，人们遇到纠纷必先经过调解，调解不成，由调委会开出证明，才能将纠纷递交法院审理。欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。可以说，调解制度正在全世界范围内得到发展和重视。我们应该研究和借鉴他们的长处，以完善我们自己。我国正致力于建设社会主义法治国家，人民调解制度的完善需要法律支持。从我国目前关于人民调解的规定上看，尽管《宪法》、《民事诉讼法》、国务院的《人民调解委员会组织条例》、最高人民法院的司法解释以及司法部的部颁规定对人民调解工作作了一些法律、法规或政策上的规定，但缺乏全性和系统性，不是真正的立法。应尽快制定出台《人民调解法》，使人民调解工作得到国家法律的有效支持和规范。在专门的立法工作中，除了对现行有关法律法规关于人民调解的法律地位、性质、任务、原则等进行依法确立和完善外，应重点加强以下工作：

1、把维护当事人的合法权益作为人民调解工作的一项基本原则以予确立。法院的人民调解制度焦点都放在平息矛盾、预防犯罪、教育群众上，很少在保护公民权益方面提出系统理论，强调防止纠纷发生，维护社会稳定。但在社会转型期，这种带有浓厚政治、行政调解色彩的人民调解更应强调当事人的合法权益。2002年9月28日，罗干在全国人民调解工作会上强调：“加强新时期人民调解工作，是贯彻江总书记“三个代表”重要思想的一项重要工作。人民调解工作以法律和社会主义道德为依据，分清是非，解决纠纷，使当事人的合法权益得到维护，符合广大人民根本利益的要求”。在“三个代表”重要思想的指引下，人民调解正开始把维护人民的合法权益作为人民调解工作的出发点和归宿点。人民调解工作重在坚持为改革、发展、稳定服务，坚持法治与德治相结合的同时，必须与时俱进，把维护当事人的合法权益作为人民调解工作的一项基本原则。

2、突出程序优先的原则。在我国的法律传统中，重实体，轻程序的影响是根深蒂固的，人民调解历来是强调灵活性，缺乏程序规范。《人民调解委员会组织条例》没有对人民调解的工作程序做出明确规定，随着最高人民法院的司法解释赋予了人民调解协议合同性质，对人民调经界工作的程序指出了更高的要求，工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍适用的工作方法和步骤。。程序是执法公正的基本保障。因此，要突出程序优先的原则，牢固树立“实体处理正确，程序的违法，其结果也是违法”的意识，必须按程序办事，确保公正。只有坚持人民调解的工作程序，才能保证调解工作质量。在立法时应确定程序优先的原则。

3、确立人民调解协议的法律效力。《民事诉讼法》第十六条第2款对人民调解协议的效力规定不明确，导致了当事人对达成的协议可以随意反悔，挫伤了调解人员的积极性，也使调解协议的约束力和公信力大大降低导致了人民调解委员会的纠纷调解率、成功率下降。最高人民法院的司法解释确立了法律效力，但协议的最终确认，只能由人民法院来评判，并没有通过立法来确认。因此，必须通过立法来确立人民调解协议的法律效力。合法有效的人民调解协议一经产生后，非因法定事由，不得改变，当事人必须履行。人民调解协议书本身具有当然的证据效力，人民调解协议具有债权内容的，债权人可以凭人民调解协议书向有管辖权的人民法院申请强制执行。人民调解协议书内容和形式上成的有效要件包括以下几个方面：（1）须经人民调解委员会调解；（2）双方自愿、不带强制性；（3）当事人无重大误解，意思表示真实；（4）内容合法，约定清楚；（5）当事人签名盖章；（6）人民调解员签名，并加盖人民调解委员会印章。

（二）建立健全人民调解工作的经费保障机制现行的法律法规对人民调解工作的经费来源作了一些相应的规定，但在很多地方无法从根本上保障人民调解委员会正常开展工作的需要，在部分贫困地区，村委会正常开展工作的经费都难于保障，人民调解委员会作为村委会下设的群众性自治组织，要保障其工作经费更是无从谈起。“稳定压倒一切”，只有社会稳定，经济发展才会有保障，经济的发展又能促进社会的稳定和繁荣，二者相辅相成。因此，笔者认为，在社会转型期，要确保人民调解发挥其应有的作用，一是要调解经费应纳入政府财政预算，并切实给予保障；二是要建立人民调解员抚恤金制度；三是建立人民调解员奖励基金。

（三）建设一支高素质的人民调解队伍做好新时期的人民调解工作，关键在人。建立一支政治素质好、业务能力强、群众威信高、热爱调解工作的高素质人民调解队伍，是人民调解工作适应时代要求的基本和保证。要切实按照部颁规章的要求，从提高人才素质上下大力气加强人民调解员队伍的建设。一是健全组织。各级司法行政机关要以适应新形势下化解社会矛盾纠纷的需要，大力整顿、规范现有人民调解组织，重点加强村（居）人民调解委员会建设，建立健全基层县乡、村、组“四级”人民调解组织网络，做到组织建全、制度完善、人员落实。二是把好调解人员选配关。要调整、充实现有调委会人员，并逐步把一些具有与新时期人民调解工作相适应的有文化、懂法律、为人公道正派、热心人民调解工作的人员吸收到人民调解队伍中来，同时吸收符合条件的离退休法官、检察官，以及律师、法律工作者等志愿者加入人民调解员队伍。三是要加强培训工作。要立足当前、着眼长远、统一规划、分级实施，大力加强人民调解员的岗位培训、年度培训和示范培训，通过举办培训班组织交流、以会代训、现场观摩等多种方式，使广大人民调解员都能掌握调解一般民间纠纷常用的法律知识，提高运用法律知识调解疑难、复杂民间纠纷和能力，建设一支懂政策、精法律、讲道理、善化解、结构优化的人民调解队伍，不断提高人民调解工作的质量和水平，从而增强人民调解协议的合法性和公信力，树立人民调解委员会的威信和良好的形象。四是要坚持走群众路线、为民服务的优良传统。人民调解之所以有强大的生命力，是因为它便民、利民、亲民，与广大人民群众心心相连、息息相通，为民排忧解难。在新的历史时期，更应继续保持和发扬这一优良传统，以“三个代表”重要思想为指导，把人民群众的冷暖疾苦放在心上，只有心中装着人民，走群众路线，切实为民排忧解难，人民调解工作才有可能实现有放开展，充满生机和活力。同时，要加大普法力度，提高广大人民群众的的法律素质。我国已进入第四个五年普法阶段，通过近20年的有计划的法律普及，人民群众法律意识有了很大提高，但在经济欠发达的边远地区和文盲半文盲中，群众的法律意识仍十分局限。因此，必须加大普法力度，大力推行“送法下乡”等活动，不断提高群众的法律素质和用法律来维护自身合法权益的能力。使调解相对人（即当事人）在遇到矛盾和纠纷时能够依靠法律（而不是蛮干）来解决问题；在调解纠纷时依法提出合理要求，主动配合调解；在达成协议后极积履行协议，尊重自己的承诺，遵守