限制政府规模的理念

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限制政府规模的理念

随着机构改革的全面展开和不断深入，关于政府规模的问题成了一个迫切的现实制度安排问题。我们知道，指导机构改革的理念是“小政府、大社会”的呼声。“小政府、大社会”是一个形象的表述，科学的提法就是限制政府规模，而限制政府规模的价值取向又是出于解决当前行政管理中存在的诸如腐败、政府效能低下、社会能否良性运

行、财政负担过重等问题的要求。可以说，在当前的行政学界，无论坚持强化政府职能立场的人，还是要求弱化政府职能的学者，都认为政府规模过大是行政管理中所存在的各类问题的基本原因之一。因而，无不要求限制政府规模。其实，限制政府规模是理性的政治学思考必然要提出的要求，因为政府实践中的非理性主要表现在每时每刻地扩大政府规模，以致于经常性地使行政管理陷入困境。如果没有政治学关于限制政府规模的理性要求，那么政府实践中的非理性所造成的政府规模巨型化会使政府不可避免地受到在“灾变”中再生的命运所支配。所以，经常地提出限制政府规模的忠告，是一切从事政治学和行政管理学研究的学者们必须自觉的责任。

一、政府规模膨胀的必然性

自从人类社会有了政府以来，政府规模的非理性膨胀就一直处于一个周而复始的运动过程中，因为政府与社会的复杂关系不断地推动政府规模的扩大。

政府就其实质来说，是公共力量的实体化，政府掌握着公共权力和代表着公共利益，不同的政府类型在公共性上的差别仅仅表现在目的和手段上的差别。统治型的政府是通过公共权力的行使和公共利益的实现来强化少数人的统治；管理型的政府是在少数人的管理活动中行使公共权力和维护公共利益。政府的这种公共性也就是它的社会性所在，政府是根源于社会的和属于社会的，是社会的公共部门，与社会有着不可分离的一体性。但是，已有的一切政府又都是社会的异化，是作为社会的一种异己力量而存在的。因为政府总是凌驾于社会之上，作为一种高高在上的力量统治着或管理着社会，社会不再是孕育政府的“母亲”，反而政府成了支配社会的“父亲”。历史证明，没有任何一个政府，能够完全保证公共权力的公共性，能够完全维护公共利益不被侵蚀。在很多情况下，政府表现为一个独立的利益实体，有着自己的利益追求和政治愿望，成为与社会相对应的存在物。

既然政府是一个相对独立的存在物，那么它就有了自我发育、自我成长的要求，就有了不断扩大、不断膨胀的可能性。而这种可能性向现实性的转化，又是根源于它所掌握的公共权力的。由于政府掌握着公共权力，它对于社会的资源配置有着决定权，因而可以在资源配置的过程中，打破资源配置平衡的客观要求而主观地使资源配置向政府自身倾斜，通过损害公共利益而实现政府对资源的不合理占有。虽然这会使公共权力与公共利益发生了背离，但政府却获得了自我膨胀的物质基础。所以，任何时候，政府都拥有足够的使自我膨胀的能力。而且，如果政府没有足够的节制自我的理性的话，就会不自觉地展示这种自我膨胀的能力。

毕竟政府被创造出来是为了进行社会公共事务管理的。但是，在现实的社会生活中，哪些是社会的公共事务，哪些是私人事务，是没有明确的标识的。也就是说，关于哪些事务是政府应当管的，哪些事务又是政府不应当管的，没有明确的规定，至多也只能做出一个大概的范围划分。即使是在社会科学非常繁荣的今天，关于这一问题的争论也常常成为聚焦的中心，而且几乎所有的争论又都是没有结果的，如果说能够取得了什么进展的话，那也只是通过举例的方式划定一些政府不应当管的领域。例如，说微观经济活动的领域是政府不应当管的。个人的私生活是政府不应当管的……对于市场自身无法调节的那些微观经济活动中的矛盾和冲突，政府是否应当采取不闻不问的态度？个人的私生活总是与他人相关联着的，当一个人的个人生活危及到他人的个人生活时，政府能够冷眼旁观吗？诸如此类，作为科学研究的理论思考都无法理清，要求政府在实践中明确自己的活动范围显然也是不可能的。既然政府活动的边界是不明确的，而政府又以社会公共事务管理“唯一者”的身份出现，那么一切没有人管或者没有人能管得好的问题都自然而然地成了政府要管的对象。从而，形成了政府管理的事务越来越多的趋势。

从理论上说，政府是一个纯粹的公共领域，政府在理论合理性意义上所承担的公共产品供给往往具有不可替代性。这样一来，就形成了政府对公共产品供给权的垄断，当政府提供公共产品的这一垄断性演化成一个心理定势时，就出现了强烈地排斥社会中公共部门提供公共产品的可能性。结果，社会中介组织萎缩了，而政府自身的规模则开始了膨胀。

公共权力具有二重性：一方面，它是管理社会公共事务所必需的；另一方面，它又可以成为其掌握者谋取私利的工具。鉴于此，政府要维护公共权力的公共性质，就必须设立相应的制约机构，用来监督和控制公共权力的行使。这样一来，围绕着公共权力的行使和公共权力的制约也造成了政府规模12全文查看的膨胀。而且，公共权力的作用范围越大，公共权力异化的可能性也就越大，对公共权力的监督和制约也就越需要加强，以致于机构和人员都要不断地增长。特别是对于管理型政府来说，它的规模的膨胀就更加突出。因为，管理型的政府不象统治型政府那样强调官员的忠诚，它总是特别注重行政人员的能力，即执行公共政策的能力，运用管理技巧的能力。从而忽视了他服务于

公共事务的意志力和思想素质。所以在公共行政中存在着诸如以权谋私和滥用公共权力的问题。由于对行政人员能力的片面要求，在解决诸如以权谋私、滥用公共权力的问题时，就又不得不寻求另一个相对独立的途径，即寻找权力制约的单独领域或机构，以致于造成政府规模的膨胀。

社会对政府规模的膨胀也起到了推波助澜的作用。因为社会经常性地表现出和表达着它对政府的不满，批评政府低能甚至无能，不能满足它的要求。只是当政府规模膨胀到一定的程度时，社会才感到政府已成了一个沉重的负担而要求限制政府规模。因而，政府为了满足社会的要求，总是通过自我规模的扩大来提高其能力。在社会与政府之间，政府是唯一的，而社会是多样的，来自社会的需要是多方面的和多种多样的。所以，政府在满足社会需求的过程中，其基本依据就是它的公共性。而这种公共性却是一般社会组织所不具有的统一性和强制性，是特别适合担当那些非排他性服务的特性。如公众需要的防御外来入侵的安全服务、维持社会公正的经济社会保障服务等，有效遏制“搭便车”现象，使外部性内在化，规模而经济地降低服务成本，公正合理地分摊服务的负担等等。所以，即使各种公共服务可以由社会自身中的公共组织承担，也需要有政府来为社会公共组织的公共性提供保障。然而，这种政府的必要性往往演变成政府规模增长的必然性，政府总是站在自己的特殊地位上，把社会对它的要求理解成扩大规模的动力。

政府规模的膨胀是政府职能扩张的直接结果。每项新的政府职能的出现，都或大或小地意味着一个新的政府部门或政府机构的出现，即使在没有设立相应的部门或机构的情况下，也需要有相应的人员去具体地承担这项新的政府职能。如果这项政府职能是暂时性的，那么承担此项职能的相关人员也是临时性的。但现实情况往往是，政府总是选择了职能扩张的单向运动，几乎所有的暂时性职能都能够被转化成永久性的职能，因而，在规范运营的政府中，很少有承担暂时性政府职能的临时人员，一旦一项新的政府职能出现之后，它以及与之相关的人员都会变得永久化。现实情况是，一切政府职能都是与相关的部门或机构联系在一起的，一项新的政府职能的出现总是意味着一个新的部门或机构的建立。所以，政府职能的扩张必然造成政府规模的膨胀。历史发展的客观事实是，较之古典自由市场经济，在现代市场经济条件下，政府职能已经大大扩展了。显然，政府职能的履行必须依靠政府机构，随着政府职能的扩展，政府机构的扩展也就顺理成章了。

从上述的分析中，我们可以看到政府职能扩张的必然性。一方面，政府在主观上希望做一个称职的政府，希望把政府应当做的事情做得尽善尽美，如果现在的政府工作存在着问题和不足，那么政府做出的第一个选择就是通过扩大机构、增设部门和增加人员来处理这些问题和解决这些不足。这是政府规模膨胀的主观动因。另一方面，社会对政府的要求是无止境的，任何时候的政府所为都不是太好了，而总是太不足了；而且社会是一个动态发展着的过程，在它的每一个前进的步伐中都会对政府提出许许多多新的要求。这是政府规模膨胀的客观原因。

二、政府规模膨胀的不虞效应

在政府规模膨胀的主观原因和客观原因中都包含着希望政府做得更好的愿望，但是政府规模膨胀后的结果却是出乎意料的。

就近代社会而言，政府存在与发展是建立在这样一个前提下的，那就是社会自身没有完全的自我管理能力，市场经济的运行不具有完全的自我健全能力，需要由政府来承担社会矛盾和冲突的调节者的角色，需要由政府来规范市场经济的运行。但是，关于政府结构的历史分析告诉我们，政府职能的专业化与政府结构的分化是一个恒定的历史趋势。当然政府职能的专业化和政府结构的分化是由社会生活的复杂化和社会公共要求多样化决定的，政府职能的专业化和政府结构的分化是从属于更好地满足社会要求的需要。但是，这种政府职能专业化和政府结构分化包含着两种可能性：其一，政府职能的专业化和政府结构的分化造成职能分离而使不同的职能之间缺乏衔接和协调，造成职能空缺。其二，政府职能交叉，致使边界不清。实践中的情况是，职能空缺非常容易被发现并会迅速得到校正，而职能交叉则往往被非理性地感觉为高度协调的特征。所以，我们常常看到的是由于职能交叉而派生出的不协调、管理秩序的紊乱和管理效率的低下。可见，政府职能的专业化和政府结构的分化走向了自己的反面，表现为专业的交叉重叠和不协调性，结构的分化紊乱，政府机构的各部门任意扩大自己的职能范围，争夺领地，出现了许许多多共管领域，这些共管领域不仅是一个单纯增加管理成本的问题，而且在这个领域中有着命令不一致，指挥不统一的管理混乱问题。为了对这些共管领域做出协调，又要进一步增加相应的机构和部门，从而增加了管理成本，造成政府规模的进一步膨胀。这就是所谓政府专业化的悖论。

最为根本的原因是，近代社会所选择的政府模式是一个官僚制组织结构模式。官僚制是政府规模膨胀的总根源。因为，与官僚制的政府机构相伴而生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致了大政府、大公共开支和高行政成本。特别是把这种官僚制模式放在与其职能和与社会的关系中，就会看得更加清楚。如上所说，政府机构的设置是同政府职能相适应的，一定的政府职能就应有相应的机构来行使。而政府职能应当有一个从合理到不合理的自然演进过程。也就是说，社会的发展会不断地向政府提出新的要求，要求政府担负新的职能。政府自身的发展，也会出现原来的部分职能将会更新或丧失，新职能会应运而生。这种新旧职能的替换，始终处在一个动态的过程之中。因此，转变政府职能实际上是政府职能更新的问题。但政府职能更新如何才能成为一项经常性的活动，而不是以发动行政改革运动的方式实现，这是官僚制所无法解决的问题。因为官僚制下的政府有着天然的维持其政府职能的惰性，维持有余而创新不足，而且它还可能以维持原有的社会政治经济和文化秩序为借口来延续政府运行的惯性。说穿了这还是一个利益的问题，因为官僚制事实上造就了一个特定的利益阶层，如果不是到了不得已的程度，它不会轻易放弃既得利益。所以它有着拒斥改革的惰性。当社会要求政府承担新职能时，它为了表明自身的公共性又表现出了积极的态度，承担起了新职能，但是它却不愿意放弃那些旧的、过了时的职能，它依然要抓住这些职能不放。所以，我们总是看到那些失去了存在合理性的机构依然存在。虽然经过了一场行政改革，精简了一些机构，但要不了多少年，又出现了一些失去存在合理性的机构，正是由于这个原因，才出现了从精简到膨胀的恶性循环。

当然，社会的要求或公共选择是一个不可忽视的因素。政府规模的膨胀是公共选择的结果，缩减政府规模也应当是公共选择的结果。但是公共领域的自由选择，总是有利于政府规模的膨胀，而不利于做出缩减政府规模的选择。因为，就整个社会而言，个体的理性可能会成为整体的非理性，政府规模膨胀作为公共选择的结果就证明了这一点。毫无疑问，政府职能的增长是公共选择的结果，正是议会、官僚、特殊利益集团各方面的个体理性选择，才推动了政府职能的持续增长，与此相应的就是政府规模的膨胀。也就是说，政府本身是一种公益物品，人们即使不付出，也可以享受政府提供的服务，虽然间接地人们付出的更多，却总是不被意识到。所以人们总是自然地倾向于选择扩大公共领域和扩大政府规模，以致于巨型政府总是成为各国的现实，反而缩小政府规模的行政改革却举步维艰。

从政府发展的实践来看，近代社会早期的自由主义理念对政府的角色作了严格的限制。但是，古典自由主义过分贬低政府作用而无限夸大市场的功能，难以避免有效需求不足和生产过剩，最终导致了1929-1933年资本主义世界经济危机的爆发，自由放任主义彻底破产。凯恩斯主义作为一种新范式应运而生，提出国家应干预经济活动，实行国有化和经济计划化，才能避免自由市场的严重缺陷，从而开始了西方国家政府对经济和社会事务的大规模干预。然而，过分强调政府作用，无限扩大政府的权力和职能，造成了官僚机构的庞大和低效。以美国为例，在20世纪30年代罗斯福新政之前，美国政府在职能方面属于典型的小政府。1929-1933年经济危机以及随之而来的大萧条的出现，使一部分人认识到很多问题不能够由市场制度解决，存在着“市场失败”。为了弥补市场失败，美国开始实施罗斯福新政，赋予政府广泛的社会经济职能。政府为了社会的稳定、经济的发展，不断地通过法律措施把政府干预社会经济生活的政策措施进行合法化、固定化，导致了美国政府社会职能、经济职能的持续增长。美国政府的职能增长经历了罗斯福新政时期、杜鲁门的“公平施政”时期、约翰·肯尼迪的开拓“新边疆”时期三个阶段。通过历届政府的努力，美国政府建立了系统的社会保障福利制度，以及大规模的经济社会管制制度，与此同时，政府的规模也达到了空前的地步。由于美国政府规模过度膨胀，自60年代初到70年代末，联邦政府的工资从不到130亿美元猛涨到700亿美元以上。全部的联邦开支已经上涨了6倍，达到5000亿美元以上；国债几乎是过去的3倍，接近1万亿美元。同期美国的人口总数仅增长了大约20。由于政府贯彻执行陈腐规章和处罚条例，也阻碍和限制了自由市场的活力。美国前总统里根指出：“过去半个世纪中，人们得到的只是新政、伟大社会以及产生一个拿走45的国民财富的政府。”（注：［美］罗纳德·里根：《里根自传：一个美国人的生活》，中文版，184-185页，北京，东方出版社，1991年。）政府规模的膨胀引起了一系列的问题，其中最大的问题是经济衰退、通货膨胀和财政紧张。为了提高经济活力，缓解政府的财政紧张问题，提高政府管理效率，在保守主义经济学家小政府理论的影响下，80年代上台的里根政府开始实施政府职能的市场化改革。其实，早在1967年1月2日，里根在州长就职演说中就已提出：“我们将压缩政府机构的规模、裁减冗员、整顿秩序直到减少行政开支。”（注：［美］罗纳德·里根：《里根自传：一个美国人的生活》，中文版，184-185页，北京，东方出版社，1991年。）

当发展中国家希望追赶发达国家时，政府规模膨胀尤为突出。因为发展中国家大都是市场经济不健全的国家，没有成熟的规模经济，在全球经济一体化的今天，这些国家在国际竞争中处于一种明显的劣势，为了创造国际竞争的优势，这些国家的政府有着促进本国经济规模化和经济结构优化的迫切要求。这样一来，政府总是希望通过各种可能的手段对经济的发展加以干预，总是感到政府干预能力不足，所以就会通过政府规模的增长来提升政府干预社会经济的能力。

政府规模的膨胀说明了政府的必要性。因为，社会的可持续发展取决于社会政治、经济和文化生活的系统安排。要使一个社会具备完善的经济体系和社会体系，使自然资源和各种生命支持系统永不枯竭，使社会智力系统和生产力系统长盛不衰，使人类情感系统和伦理系统永续长存，就只有依靠政府。所以，政府存在的必要性是不容置疑的。政府存在的必要性并不意味着政府规模不受限制的膨胀，政府规模一旦超出其适度的界限，就会成为社会健全的一种破坏力量。也就是说，政府规模膨胀具有双重效应：一方面，社会及其公众在政府规模的膨胀中可以获得种种利益；另一方面，由于政府规模的膨胀，又受到了公共权力被滥用和误用的威胁，并且总会最终感受到由于政府财政支出的增加而造成的税赋的增加。当前关于政府与社会关系的经济学思考的中心是政府运行的成本问题，也就是说政府的运行在多大程度上是社会公众的负担。政府自身不是经济实体，它没有独立的自我经济支持，政府运行必须从社会上获得经济支持，即政府运行的一切费用都需要由社会来负担。因而，政府规模的膨胀必然是政府运行费用的增加，最终也就意味着社会公众的负担的增加。如果这种负担达到一定程度，即达到社会公众无力承担的程度，就会引发政治冲突，造成社会的动荡和中断社会的发展。

政府规模的膨胀不只给社会带来了经济上的负担，而且意味着政府作为社会的压迫力量的增强。迄今为止的人类社会，无论是统治型的政府还是管理型的政府，都或多或少的具有对社会的压迫性质，应当说统治型的政府基本上是一种纯粹的压迫力量，而管理型的政府如果职能合理、规模适度的话，那么它所包含的压迫力量往往不是明显地表现出来的，但当其职能交叉重叠、浑杂混乱的时候，当其规模膨胀到一定程度的时候，也就开始表现为一种压迫力量。具体地说，就是非理性的、非规范的管理活动的泛滥，以致于社会及其公众应有的权利受到侵犯和剥夺，自由遭遇丧失。

从政府自身来看，政府规模的膨胀暴露出了政府机构及其职能的不合理性。如上所说，政府规模如果不是适度的，而是过大，那么它的机构和职能必然有着严重的交叉和重叠，机构间的分工是不明确的，职能间没有明确的边界。一项职能由多个机构来承担，不仅增加了政府运行的成本，而且存在着推诿扯皮的问题。也就是说，机构和职能的交叉重复，最根本的是效率目标的丧失。政府机构重叠，层次繁多，必然会相应地出现协调工作的增加，因而出现了文山会海的情况；制度化的协调工作又以复杂的程序而存在，所以出现了公文旅行的问题。其结果是导致了效率低下。这也就是我们常常所说的所谓重复管理，浪费了管理资源加重了社会公众的负担，而且不断地引发政府各部门间的协调困难和矛盾冲突。结果，损害了政府形象，降低了政府的公信力。

政府规模的膨胀，机构和职能交叉重叠，就会把行政人员和政府各部门的积极性转化为一种破坏力，并必然会造成中介组织萎缩的局面。因为，每一个机构和部门的存在，每一个行政人员，都不会无所作为，它或他必然会找一些事情去做，而每一个机构或政府部门及其行政人员的积极性就在总体上造成了所谓政府的全能化，从而剥夺了社会的自治权，许多可以由社会自行处理的事情就会由政府全盘包揽起来。结果是中介组织全面萎缩。正是在这个意义上邓小平指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管，管不好，管不了的事。这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”（注：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷，北京，人民出版社1994年版，第328页。）而中介组织的萎缩，最终使社会发展缺乏活力与动力。

三、难寻适度政府规模

政府规模膨胀的不虞效应促使人们对政府管理作以全面的反思，特别是从70年代开始，西方各国的政府管理遇到了前所未有的严峻挑战。但是，关于政府规模问题的思考容易陷入二难境地。限制政府规模的底线是不降低政府的信用度，即不破坏政府的公信力。如果政府规模太小，不能履行其应当承担的职能，社会的要求和期望得不到满足，就会让公众对政府失去信任，从而使得政府的公信力受到破坏。反之，政府规模过大，造成公共支出的增长，加重了社会负担，也会造成公众对政府的不信任，使政府不能有效地发挥作用。而政府作为社会公共利益的代表，应当向社会和公众提供多方面的公共物品，即追求公共物品的最大化。对于社会公众来说，心理上是矛盾的；一方面它希望从政府那里获得更多更好的公共物品供给，希望政府职能的扩大和更好的履行；另一方面它又希望政府廉洁和廉价，公共权力不被滥用。然而，限制政府规模的理论与实践却在行进中。

我们知道，第二次世界大战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干预，导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现。政府管理也危机四伏：政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效乃至政府失灵。从而引发了西方政府改革的浪潮。在改革中，限制政府规模成了基本的价值追求，亚当·斯密的市场经济学说被重新提了出来：“最小的政府是最好的政府”得到了普遍的响应，而且在社会政治行动中变成了人们的行动指南。

限制政府规模的激进理论可以以货币理论、供应学派、新制度学派和公共选择理论等新自由主义为代表，他们认为古典经济学那一只看不见的手的原理仍然是正确的，大政府是坏政府，因为坏政府往往趋向于扩张自己，强制性地干预市场，而政府对经济生活的任何干预都是一件坏事，市场失灵正是干预的结果。罗伯特·诺齐克从维护个人权利出发，主张最弱国家，他在《无政府、国家和乌托邦》一书中指出：“可以得到证明的是一种最弱意义上的国家，即一种仅限于防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等功能的国家；而任何功能更多的国家，都将因其侵犯到个人不能被强制做某些事的权利而得不到证明；最弱意义上的国家是正确的，同样也是有吸引力和鼓舞人心的。……国家不可用它的强制手段来迫使一些公民帮助另一些公民；也不能用强制手段来禁止人们从事推进他们自己利益或自我保护的活动。（注：［美］罗伯特·诺齐克：《无政府、国家与乌托邦》，中文版，1页，北京，中国安全生产出版社，1991年。）所以，属于新自由主义这一范畴的学者们无不主张限制大政府，推行小政府，限制政府工作人员的规模，限制政府职能。管理学大师杜拉克从管理学的角度对政府规模的膨胀提出批评，在《大变革时代的管理》中，他甚至激烈地说：本世纪建构的大政府，无论是在道德上或财政上都已破产，它没有达成承诺。

沃尔夫、哈拉尔等人对政府规模的膨胀作了相对主义的解释。沃尔夫说：“市场与政府间的选择是复杂的，而且，通常并不仅仅是这两个方面，因为这不是纯粹在市场与政府间的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。”（注：［美］查尔斯·沃尔夫：《市场或政府：权衡两种不完善的选择》，132页，北京，中国发展出版社，1994年。）哈拉尔说：“在美国历史上，最明显的趋势之一是政府的发展，这种发展始于反对企业垄断的反托拉斯法，在需要联邦规划来稳定经济的大萧条时期突然加快，到以社会立法来限制对环境、消费者和劳动者造成损害的70年代达到顶点。由于一个成熟的国家逐步出现了更加复杂的需要，所以人民已经要求政府保护更大范围的经济活动，引起公营部门的惊人增长。”（注：［美］W.E哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第320页。）所以，在市场经济发展的不同时期，不同的市场经济国家，政府公共管理的范围、内容、力度和方式也是有差别的；政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。在本世纪30年代以前，西方各主要的市场经济国家都信奉自由竞争、自动调节、自由放任原则。那时的政界和学界都认为，让市场力量自由活动，资本主义经济均衡总是会自行确定的，而且将达到“充分就业”、“最优化的”均衡状态。因而，人们主张限制国家。但是，“信息技术似野火般地蔓延，大大提高了社会的复杂程度。由于需要控制这一动乱的状况，造成了我们时代中最重要的，然而又最少被人理解的准则：一个惊人的发现渐渐明显，即民主参与和企业自由已不再是一种奢侈或雅兴，而是求得生存之最基本的要素。”（注：［美］W.E哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第7页。）这就是政府干预，而政府干预又是与当代社会的“大政府官僚机构众所周知的无能”（注：［美］W.E哈拉尔：《新资本主义》，社会科学文献出版社，1999年，第18页。）联系在一起的。“因为在干预实践中形成了这样一种情况：‘政府的作用不是由立法者和公众的愿望决定的，而是由企业决定的。企业—政府关系的历史表明，政府是作为一种抵消