行政复议与行政诉讼信访机制的对比思考

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【内容摘要】本文讲述的是行政复议与行政诉讼、信访机制的比较。首先，简单比较了一下行政复议与行政诉讼的异同；其次，重点将行政复议与行政诉讼结合起来与信访进行了比较，通过六方面的分析得出了三点结论；再次，对做好当前行政复议、行政诉讼与信访工作的提出了几点思考；最后，通过分析、比较，得出结论：走法治化是必由之路。

【关键词

】行政复议行政诉讼信访比较行政复议是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向其上一级行政机关或者法律规定的行政机关提出行政复议申请，由受理行政复议申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的法律制度。行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，根据行政诉讼法或者有关法律、法规的规定，向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁决的诉讼制度。信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。可见，行政复议、行政诉讼与信访都是公民、法人或者其他组织向有关部门提出请求或反映情况、由有关部门依法解决问题的工作制度，都是维护和实现人民群众民主权利、使党和政府体察民情、接受群众监督的重要手段，都是是化解社会矛盾、保障社会稳定、推进社会民主化、法制化进程的有效途径。三者各司其职，各展所能，紧密联系，缺一不可，在目前经济社会中发挥着积极作用。

一、同与异——行政复议与行政诉讼的比较

行政复议与行政诉讼作为解决行政争议的法定方式，二者有着明显区别，主要表现在以下五个方面：

1、救济性质不同。行政复议由行政机关对有争议的具体行政行为进行审查并作出决定，属于行政机关内部自我纠正错误的一种制度，是一种行政救济。行政诉讼是人民法院对有争议的具体行政行为进行审理并作出裁决的制度，应属司法救济，它意味着将政府管理的具体活动大范围地置于司法监督之下，公正性要高于行政复议。

2、受案范围不同。行政复议的受案范围要比行政诉讼的广泛，行政相对人不仅可以针对行政机关违法所作的具体行政行为提请复议，还可以针对行政机关所作的具体行政行为的依据（即抽象行政行为）申请审查，而行政诉讼原则上只能对行政机关的具体行政行为造成的侵害进行救济。此外，行政复议可以审查具体行政行为的合法性、适当性，而行政诉讼只能就合法性进行审查。

3、选择路径不同。行政复议和行政诉讼采取“双轨制”和“择一原则”，即一般情况下，行政相对人可以自由选择复议或诉讼，但不能同时选择，只能择一行使。如果行政相对人选择了复议，对复议决定不服还可以提起行政诉讼，进入司法程序。如果行政相对人选择了行政诉讼，对法院裁决不服，不能再申请行政复议。

4、审理方式不同。行政诉讼实行两审终审制，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，或者法律另有规定外，一律公开审理，司法程序较为复杂、冗长。行政复议实行一级复议制，一般采用书面审理，它贯彻了及时、便民的原则，能迅速查清案情，尽快解决争议，给行政相对人提供直接、快捷的救济，降低诉讼成本。

5、法律效力不同。行政复议除终局裁决外，复议决定不具有最终的法律效力，行政相对人对复议决定不服还可以在法定期限内向人民法院起诉。行政诉讼是最终的权利救济途径，行政相对人对法院的裁决必须履行，权威性高于行政复议。

行政复议、行政诉讼虽然有以上区别，但本质上都是法律救济途径，对行政相对人实现权利救济有着更多的相同之处，如处理对象都是行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益而发生的行政争议，有权提起救济请求的都只能是行政相对人，而行政机关处于被动地位，复议机关和法院都必须严格依法办理案件等。而信访是一种非标准化的救济手段和方式，行政复议、行政诉讼与其相比，区别更加明显。因此下文将把行政复议、行政诉讼结合起来，着重与信访进行一下比较。

二、“优”与“劣”—— 行政复议、行政诉讼与信访的比较

（一）信访的“热”与行政复议、行政诉讼的“冷”——凸现社会矛盾聚焦在信访

1、信访总量大，增幅大。近年来，群众信访总量居高不下，群众信访上升幅度呈“倒金字塔”型，信访活动上升趋势较明显。以笔者所在惠山区为例，2004年接待来访365批462人，集体来访94批2329人，来信468封，来电203个，网上信访1116件，领导接待174批1413人。而2004年区政府受理行政复议10件、区法院受理行政诉讼19件。行政复议、行政诉讼与信访的数字差别是显而易见的。如此多的信访，真实地反映了社情民意，显现了当前社会存在的许多矛盾和行政机关执法中的12全文查看一些突出问题，表明信访已成为现今社会关注的热点。

2、领导参与信访多，关注信访多。社会对信访日益关注，且信访工作关系到国家和社会的稳定，关系到群众的切身利益，各级领导都作为一项政治性任务来抓，不敢懈怠，对一些重要信访，领导都亲自阅批、组织落实和督办。各级政府通过实行“领导信访接待日”、开通政府热线电话、建立网上信箱、

设立投诉中心等方式，广开信访渠道，听取群众呼声，了解群众民意，为群众排忧解难。领导的亲历亲为，一定程度上加深了对信访工作的了解和体会，给予信访工作更多的重视和支持。行政复议、行政诉讼专业性、技术性、独立性都较强，除一些影响大、涉及面广、情况复杂的案件，一般领导不会过多干预。可见，领导工作重点也在信访。

3、群众对信访知晓率高，对信访选择率高。受传统观念影响，现在许多群众信“人”而不信“法”，“权”大于“法”的思想根深蒂固，乃至依赖政府，迷信领导。当生产生活中遇到问题时，往往不是通过法律途径解决，而是希望政府大包大揽，承担一切责任。许多原来应该通过司法途径解决的问题，群众往往希望通过行政手段解决，认为可以减少诉讼资费，也能够缩短解决问题的时间。而群众对行政复议、行政诉讼所知不深，因此选择不多。因此，群众更热衷于信访。从上可见，信访数量急剧上升，引起社会高度重视，各级政府都把信访工作放到重要位置来抓，保证信访工作有序开展。目前已逐步形成“大信访”格局，各职能部门充分调动，紧密协作，来做好矛盾的预防和化解工作。而行政复议、行政诉讼虽然数量不多，却是重要的法律手段，并发挥着越来越明显的作用，代表着今后发展的趋向。

（二）信访的“难”与行政复议、行政诉讼的“易”——反映解决问题的效率有高低

1、信访形式复杂多样，处理难度较大。一是集体访、重复访。为了解决问题，信访人相互串联，集体行动，试图以人多势众扩大影响，促使政府予以重视。特别是一些上访人聚集国家重要政治活动或重大节庆期间，到党委、政府机关上访，以扩大社会影响。二是越级访。有些上访人认为到地方政府反映不解决问题，不可能满足他们的要求，只相信中央和省的政策，为此频繁去省、去京上访。三是无序上访、异常上访。有些上访人不到指点接待场所反映问题，动辄到党委、政府静坐、堵门、打横幅，甚至出现携带汽油、农药等以自杀、自残等过激行为相威胁。四是缠访。少数信访老户反复缠访，频繁去省、去京上访，行为激烈，对抗加剧，处理难度大。信访情况复杂，信访工作的难度加大，要解决问题也比较困难。行政复议、行政诉讼依法进行，不会有过多干扰因素，即使遇到一些新生或疑难的问题，也可通过请示、案审等方式解决。从这个角度讲，行政复议、行政诉讼能减轻行政机关工作负担，且提高工作效率。

2、信访反映问题棘手，群众往往难以达到期望。群众上访反映的问题，很多都是历史遗留问题，是长期积累的深层次矛盾，还有些是客观原因造成的，譬如企业改制遗留的问题、拆迁安置引发的问题、征地补偿问题、劳资纠纷问题、城市和农村居民生产生活困难问题等等，处理这些问题很棘手，有些群众对信访报有不切实际的过高期望，一旦达不到目的就反复上访，这些耗费了有关领导、信访部门和有关单位大量的时间、精力和物力。行政复议、行政诉讼解决的是行政机关的具体行政行为合法性和不当性的问题，有法可依，有案可稽，是非曲直，终能有个说法。因此选择行政复议、行政诉讼解决问题更加合法和有效。

3、信访立法偏软，规范措施缺失。现行的国务院《信访条例》属于行政法规，对于有些非正常上访行为约束力有限，尽管各地也采取了一些措施来规范上访人员行为，但效果不明显。如一些筹款串联、非法集会、在政府机关门前静坐示威等行为，严重干扰破坏了正常信访秩序，由于不属于治安管理范畴，难以进行有效处理，手段的缺矢使无理上访、闹访势头愈演愈烈。此外，现行的《信访条例》对信访机构极其工作人员的问责规定不够具体，造成少数地方和部门对信访工作的重要性和紧迫性认识不够，对集体访、越级访还缺乏敏感性和责任心，宣传政策不耐心，思想工作不得法，掌握时机不恰当，工作作风不扎实，致使有些简单问题复杂化，信访得不到及时处理，这也是重复访和越级访的重要诱因。行政复议、行政诉讼有法律作后盾，具有严格的法律责任和强制措施，确保了这项活动有序开展。从上可见，信访要解决的问题纷繁复杂，但处理的手段又缺乏，因此要处理好信访问题难度很大，有时久拖不决，既会影响到政府的形象，又可能会使当事人权益受到损害。这就要求政府机关开阔思路，善于运用行政复议、行政诉讼之类的法律手段来解决问题。当然行政机关在依法行政同时，有义务教育引导群众学会依法“办”事，运用法律手段维护自身合法权益，走行政复议、行政诉讼之路也就顺理成章了。

（三）信访的“宽”与行政复议、行政诉讼的“窄”—— 表明信访有值得行政复议、行政诉讼借鉴之处

1、信访范围广。信访范围宽泛，凡公民、法人或其他组织反映情况，提出的建议、意见或者投诉请求，都可列入信访范围。行政复议、行政诉讼的事项须是行政机关作出的具体行政行为。群众信访涵盖了行政复议、行政诉讼的受案范围内的事项，但行政复议、行政诉讼只能受理一部分群众信访，即符合行政复议法、行政诉讼法规定受案范围的事项。从这点讲，信访解决的矛盾多，易受到群众欢迎。可见，行政复议、行政诉讼的发展方向，就是要逐步扩大受案范围，不要动辄拒人于外，尽可能多的为群众解决困难。

2、信访门槛低。信访对于上访人或上访事项没有作过多的规定或限制，且不需要交费，有些部门为息事宁人，特别是一些集体上访，还提供午餐，用车把上访人送回家，群众比较能接受。而行政复议、行政诉讼则严格得多，申请人或原告必须符合法定要求，复议或诉讼事项必须符合受案范围，受理必需在法定期限或管辖范围内等等，而且诉讼还要交费，请律师也是一笔支出。一般群众法律意识不强，法律水平不高，对用法律途径解决问题有些畏惧，或者说怕麻烦，宁可信访也不复议或诉讼就不足为奇了。可见，行政复议、行政诉讼要发挥更大作用，要为群众真正接受，必须降低门槛，更加切合实际。

3、信访程序简。信访在接到上访人提出的上访事项，即可受理、交办或转送，进入办理阶段。如果领导批示或特别关注，解决问题更快。而行政复议、行政诉讼要在规定日期内立案审查、要被申请人或被告提出答复或答辩，然后再书面审查或开庭审理，所有步骤必须按部就班，与信访相比较为繁琐。可见，行政复议、行政诉讼今后应逐步改革，简化环节，提高办事速度。从上可见，信访在目前之所以不可替代，因为它的功能更多，作用更强，环节更少，有时解决问题速度更快。目前阶段信访具有的联系群众、民主监督、调节矛盾、反馈民意、决策参谋、综合协调等作用，有些是行政复议、行政诉讼不具备或者尚未充分发挥的。因此，行政复议、行政诉讼虽然立法相对完善，但也不能夜郎自大，还有许多需要借鉴和改进之处。

（四）行政复议、行政诉讼的“硬” 与信访的“软”——显示行政复议、行政诉讼具有自身优势

1、行政复议、行政诉讼法律依据充分。行政复议、行政诉讼所依据的是行政复议法、行政诉讼法，都是规范政府共同行为的重要法律，是经过长期酝酿和实践后出台的，象行政复议也是由行政复议条例逐步提升为行政复议法的，各项规定比较完备，操作性也较强，而且经过大张旗鼓地宣传和培训，以及十几年来工作的经验与教训，行政机关重视程度越来越高，群众这方面的意识也在不断增强，行政复议、行政诉讼工作有序开展，作用日益突出。而信访依据的主要是国务院或省制定的条例，一个是国家大法，一个是行政法规，级别有大小，效力有高低，上下贯彻执行力度有区别，重视程度也有差异，已经渐渐难以适应形势和任务的需要。目前的信访立法对信访工作的指导存在诸多缺位，各地在实践中摸索出的一些已经形成制度的作法也需要以法律手段规范下来。可见，信访工作要加强力度，建立健全信访法律法规刻不容缓。在适当条件下，将《信访条例》提升为《信访法》，为信访工作提供更强保障，这已成为各界共识。

2、行政复议、行政诉讼执行力度强硬。对于信访的处理，有的是解释，有的是协调，有的是督促，信访行为本身并不具备具体行政行为特征（重新作出一个具体行政行为除外），不具有确定力、拘束力、执行力等特征，除非领导下达行政命令，否则执行起来缺乏法律保障，难度较大。信访后重新作出一个具体行政行为的，除少数法律规定行政机关可以强制执行外，大部分都需要通过诉讼环节，再申请法院强制执行。而通过法律途径得到的复议决定或判决，具有法律效力，对当事人具有拘束力，必须执行，否则能通过法院强制执行。可见，采用行政复议、行政诉讼解决纠纷更能保障群众合法权益。

3、行政复议、行政诉讼法律责任严厉。对于信访人的信访请求，除诬陷、诬告他人等行为要追究信访人刑事责任或治安管理处罚，信访人即使信访事实不真，也不需要承担法律责任。而行政复议、行政诉讼中，申请人或原告复议、诉讼请求不被支持或败诉，就要受复议决定或判决拘束，承担相应责任。行政机关如果行政行为被变更或撤消，法律后果更加严重，除对行政机关本身形象有负面影响外，还要追究有关领导和过错人员的法律责任。因此，群众选择行政复议、行政诉讼一般比较慎重，很少会出现反复缠访、无理取闹等现象，由敬畏而产生公信力，这是信访所不具备的。

从上可见，行政复议、行政诉讼充分体现依法治国的理念，是依法治国重要机制，群众可以通过行政复议、行政诉讼维权，真实反映行政机关在执法中的一些问题，便于上级机关和司法机关对行政机关进行有效监督，预防和制止行政机关滥用职权，体现法律的公平公正。从这点讲，信访虽然可以通过领导交办或督办解决问题问题，体现政府为民服务的理念，但这种由上而下的行政命令，更多反映的是领导的一种个人能力，一种占居高位发号施令而下级必须俯首听命的权威，体现的是“人治”而非“法治”。因此，在推行法治化的今天，还一味推崇信访解决问题是不合时宜的。

（五）行政复议、行政诉讼的“严” 与信访的“松”——突出行政复议、行政诉讼要求更严格。

1、行政复议、行政诉讼审查全面化。行政复议、行政诉讼对具体行政行为要进行全面审查，需要对具体行政行为的事实认定、证据收集、适用法律、运用程序、自由裁量、实施主体等方面作全面审查，其中任何一个环节有违法或不当，该具体行政行为都有可能被变更或撤销。而信访则追求问题的解决，对违法或不当行为的认定，还是需要通过法律途径。可见，用行政复议、行政诉讼法律手段对行政机关具体行政行为进行监督更直接、更彻底，能发现群众反映中未暴露的更多问题。

2、行政复议、行政诉讼文书规范化。行政复议、行政诉讼一般都要在法定期限内作出决定或判决，决定或判决必须按照法定格式，阐述和认定事实要清楚，适用法律条文要准确，分析和说理要透彻，条理清晰，用语规范，说服力强，使申请人或原告一目了然，心悦诚服，体现法律的威严。信访大多数时候是说服教育、耐心解释，只要当事人能接收就功德圆满，即使一些时候需要以正式书面形式，只要阐述事实清楚，处理措施恰当，能解决上访人的疑问或困难就可以，并没有法定格式。可见，行政复议、行政诉讼的“白纸黑字”，比起信访的“口头功夫”，前者更加严格、规范，能令人产生一种信任感，当然对办理复议的机关和法院也要求更高。

3、行政复议、行政诉讼用语专业化。行政复议、行政诉讼的文书，要用法律术语，哪怕申请人或原告并不太明白，行文要求严谨，特忌模棱两可、辞不达意。信访口头、书面都要通俗易懂，关键要让上访人听懂或看懂，从而接受。可见，行政复议、行政诉讼的专业性较强，对工作人员的法律素养要求很高，信访虽然也在向这个方向发展，但总体素质和办案水平尚有待于进一步提高。从上可见，行政复议、行政诉讼的行为更具有严肃性，对工作人员的要求也更加严格，而人员素养的高低，实际上决定了办案能力的高低，解决问题效率的高低。这里并非贬低信访干部的能力，进入法院或政府法制机构的大都是出自法律院校或熟悉法律的专业人才，而信访来说这方面人才相对匮乏。这也从另一方面说明要加强信访，必须提升人员素质，光采用传统的“哄吓欺骗”、软硬兼施等手段，是不能从根本上解决问题的。

（六）行政复议、行政诉讼的“法” 与信访的“权”——标明行政复议、行政诉讼是今后发展趋势。

1、群众信“权”不信“法”。行政复议、行政诉讼是法律途径，更能维护群众合法权益，但群众还是选择上访，其思想根源于人们封建社会的“清官意识”。群众有冤情或自以为有冤情无处可诉，便寄希望于碰上一位清官为其作主。而这种“清官意识”是与现代社会的法治理念相悖的。法治社会推崇的是法律规范的制定、执行和完善的监督制度等，而绝非“清官”本身。群众陈旧观念的改变，需要行政机关加以引导，加强法制宣传，对领导的作用不要过分夸大和渲染。

2、行政机关重“权”不重“法”。信访对处理矛盾作用显著，但客观上也助长了行政机关的一些恶习，譬如下级机关过分重视上级的批示，而轻视法律法规。目前在实践中对上访案件的处理基本上形成了“上访—批示—昭雪”的模式，多数上访案件是在上级领导的批示下才得以处理，上访人最终实现了其应有的合法权益。然而，这些上访者应有的、法定的合法权益却不得不借助领导的“批示”才能实现，使人不禁不对法律的权威性提出质疑。虽然下级机关在查处上访案件中也会依法进行，但是领导的批示对下级机关来说无疑是一种巨大压力。在这种巨大压力下，很难保证行政机关执法的独立性。法治社会依赖的是“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”而非领导的“批示”。可见，领导对信访的关注，合乎情理，但要有个度。除重大信访问题和政治需要的信访问题有领导直接和亲自过问和处理外，其它的一般交由专业部门和司法机关处理为妥。

3、体制要“法”不要“权”。信访制度的存在，事实上妨碍了司法和行政执法体制。目前在我国已经制定了各个领域的法律规范，建立起了行政复议、行政诉讼、二审终审、申诉等完善的司法体制和分门别类的行政执法体制，同时还建立起了检举、揭发、控告等监督机关工作人员的制度。严格来说，查处上访案件不是一种国家司法形式，也不是真正意义上的国家行政执法形式。可见，允许在国家独立的司法和行政执法体制之外存在一种专门针对上访案件的工作机制，既与现代法治国家的要求不相容，又在很大程度上削弱了司法和行政执法的作用和权威。从上可见，信访在某些方面与依法治国有冲突，带有“人治”的痕迹，而行政复议、行政诉讼代表着依法治国的方向和要求。从这方面讲，走法治化道路，是今后大势所趋，人心所向。

综上所述，在以上行政复议、行政诉讼与信访的不完全比较中，至少可以得出三点结论：一是在我国目前社会中，信访与行政复议、行政诉讼都是重要的工作制度，三者呈现出一种“你中我有，我中有你”的格局，虽各具优势，但也互有不足，要充分发挥各自作用，必须取长补短，不断完善：二是信访在目前被群众广泛接受，领导也更加关注，行政机关投入了大量人力、物力和财力，但任务和前景依旧严峻，信访工作要发挥更大效用，必须走法治化道路；三是行政复议、行政诉讼虽然目前还偏“冷”，却是建设法治国家的重要机制，代表着今后发展的方向。

三、合与分——做好当前行政复议、行政诉讼与信访工作的思考当前阶段，随着改革的不断深化和社会发展的不断加快，新旧体制和观念的冲突、社会利益格局的调整，引发了大量矛盾，行政复议、行政诉讼与信访作为重要的工作制度，必须紧密协作，分流疏导，切实发挥好作用。

（一）“合”——做好行政复议、行政诉讼与信访的衔接。

1、分清职责，理清渠道，各司其职，不越位不缺位。政府专门设立一个专门机构处理信访，表现出了对群众呼声的极大关注，对群众疾苦的无限关怀，这是与政府是人民的政府、公务员是人民的公仆这一理念相符的。但也要充分认识到，信访救济不是无限和无序的，对群众的信访，要综合运用行政复议、行政诉讼、仲裁、信访、人民调解等渠道去解决，而不局限于其中某一种。

2、做好行政复议、行政诉讼的衔接。行政复议、行政诉讼的衔接法律已有了相关规定，目前已经有足够多的理论著作或文章进行了深入探讨，本文篇幅所限，不再赘述。当然现行规定还有不完善之处，如：复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，行政相对人向法院起诉的被告不明确；《行政复议法》、《行政诉讼法》和《若干解释》对“法定复议期间”、“法定起诉期限”规定不一致；对选择复议与复议前置并存的情况如何处理不明确；对部分复议、部分起诉的情况处理不明确，等等。这些问题有待今后逐步解决。

3、遏制和减少涉法信访工作。近年来，涉法信访问题不断上升，有一些经过行政复议、行政诉讼的案件，当事人没有达到个人目的或者对法律理解有偏差，认为案件处理不公，或者复议机关或法院自身工作确实有问题而产生涉法信访。要遏制和减少涉法信访，必须加强法律宣传和思想引导，完善各项制度，法院与地方党委、政府紧密配合，共同研究防范措施，实行有效控制，对非法信访要予以打击。

（二）“分”——做好信访与行政复议、行政诉讼的分流疏导。凡事找政府，凡事就信访，这是个误区。许多本应由行政复议、行政诉讼解决的问题还是要通过法律程序解决。如果一味依赖信访，很可能造成问题久拖不决，给当事人带来不必要的损失。这就要求做到以下三点：

1、接待信访的部门、复议机关或法院应告知当事人救济途径。接待信访的部门在信访中遇到可以通过行政复议、行政诉讼解决的问题，应向上访人宣传行政复议、行政诉讼有关知识，鼓励和引导上访人去申请行政复议或提起行政诉讼，既减轻自身工作压力，又有利于当事人有效解决问题。而复议机关或法院对不符合于行政复议、行政诉讼受案范围的，法律救济途径已走不通，但通过信访有可能解决的，应告知申请人信访的方法。这就要求信访部门的工作人员熟悉法律，了解行政复议、行政诉讼的基本知识，能给予当事人正确引导，而复议机关或法院也应该重视信访途经，不应拘泥于法律手段解决问题。

2、领导要对信访与行政复议、行政诉讼有准确理解。现实工作中，有些领导对行政复议、行政诉讼接触少，不是很了解，碰到有些群众来信来访，就把来信直接签给信访部门办理，或者指定到信访部门反映情况，领导的意见给信访工作部门造成了压力，对应该通过行政复议、行政诉讼解决的，一味以解释或协调处理，结果事倍功半。这就要求新时期的领导必须有较高的法律修养，懂得并善于用法律手段解决问题。

3、律师介入信访要主动疏导。目前在信访工作中，律师介入已成为一种共识。律师在处理信访问题时，对需要通过诉讼、复议解决的，应积极引导信访人通过法律程序解决。

四、存与灭——走法治化是必由之路

上访在我国有很长的历史，在古代老百姓可以到衙门去鸣冤叫屈，到了现代，上访的范围变得更加宽泛，凡事都可以找政府，不管是遇到了困难或不平，还是要反映问题，但我们应该看到，上访自产生之初就深深地打下了“人治”的烙印，至今仍难以完全消磨掉这个印痕，即使我们已经到了社会主义社会。从实质看，上访是一种人治思想的体现，从根本上说，上访是对现代法治的一种破坏。但上访又是我国所具有的一种比较独特同时又十分普遍的社会现象，它一方面反映了群众法律意识的觉醒和提高，另一方面也反映了当前行政机关在依法行政方面确实存在问题。因此，在我国目前政治体制下，扩大行政复议、行政诉讼的受案范围，把信访纳入层级监督、司法审查的渠道，依法监督和支持行政机关依法行政，这既是依法治国基本方略题中应有之义，又是完善信访工作机制的必由之路。

1、信访法治化是建设法治社会的必然要求。依法治国方针的确