首都地铁规划建设60年回眸

[回眸公路交通发展六十年]回眸公路交通发展60年，是**交通人在国家、自治区和盟委、行署的支持和帮助下，励精图治，开拓进取，艰苦奋斗的60年，是公路交通从勒勒车碾压骆驼古道的艰难，向拉动经济的快车行使在一...+阅读

首都地铁规划建设60年回眸1863年，伦敦在世界上最早建设并开通地铁，随后在维也纳、布达佩斯、巴黎、纽约、莫斯科等城市也相继建了地铁。1947年，国民政府在北平城市规划中也提出要修建地下铁路，但最后因时局动荡，政府不作为而未能实施。中华人民共和国成立初期，毛泽东明确提出:北京要搞地下铁道，不仅北京要搞，有很多城市也要搞，一定要搞起来。经过精心规划和筹建，1969年，作为中华人民共和国第一条地铁线，地铁1号线在北京建成并基本通车，成为中国地铁历史的起点。经过几代人的不懈奋斗，首都地铁从最初的单线到“一环一线”再到如今8线同时运营，从早期的“战备为主，兼顾交通”转变为以交通运营为中心，地铁在首都轨道交通中地位日益重要。特别是在2008年北京奥运会期间，地铁发挥了保障交通顺畅的主力作用。回溯历史，首都地铁的规划、建设和发展早已远远超出公共交通的范畴，集中折射出各个时期政治、经济、文化、社会的方方面面，充分体现了社会主义国家集思广益，集中力量办大事的体制优势，展现出中国共产党执政理念的不断升华，尊重人民意愿，把握时代规律，善于总结和借鉴经验，治国理政更加从容和自信。

一、筹备十数年一度搁置1949年1月31日，北平和平解放。从此揭开了历史发展的新纪元。解放前的北平，工业基础薄弱，市政设施落后，道路狭窄拥挤，劳动人民聚居地区环境恶劣，许多园林、名胜、城墙残破不堪。如何使这座已经失去光彩的文化名城重新焕发青春，并改造成为社会主义现代化的首都，是中国共产党和政府面临的重大问题。在这种情况下，亟需未雨绸缪，提前对首都进行总体规划和布局，以适应后来的大规模城市建设。为了加强对首都未来发展方向的研究，1949年5月22日，北平市都市计划委员会成立，邀请了梁思成、程应铨、华南圭、林是镇等专家，共同为首都城市规划出谋献策。同年9月，北京市政府邀请苏联专家工作组来京协助研究北京的城市规划。1953年，国家进入了有计划建设时期，北京大规模的城市建设由此拉开。由于缺乏统一的总体规划指导，出现了建设过于分散，城市用地过多、过大，城市的基础设施和商业等公共服务设施跟不上住宅和工作用房的建设，“天上”(线路)和“地下”(管道)也没有统一管理等问题。因此，政府加快了编制北京城市建设总体规划方案的步伐。1953年春，都市计划委员会提出了甲、乙两个城市建设总体规划方案。9月，在综合两个方案的基础上，北京市委规划领导小组[1]主持制订出具有北京城市总体规划意义的《中共北京市委关于改建与扩建北京市规划草案要点》，第一次明确提出:“为了提供城市居民以最便利、最经济的交通工具，必须及早筹划地下铁道的建设”[2]。草案于11月正式报送中共中央。在规划草案中虽然正式提出加快地铁建设，但从当时交通情况来看，是一个很“奢侈”的决定。中华人民共和国成立初期，北京市常住人口还不到300万人，机动车也仅有5000多辆，人们出行多是步行或乘人力车，连坐公共汽车也是少数。而修建地铁投资大、技术要求高，对于当时的中华人民共和国来说，难度之大，可想而知。单为交通而修地铁并不值得。据当年地铁筹备处总工程师谢仁德回忆，周总理曾说过:“北京修建地铁，完全是为了备战。如果为了交通，只要买200辆公共汽车就能解决。”这与当时国际形势密切相关。由于朝鲜内战爆发，美国出兵朝鲜，把战火烧到中国东北边境，并出动第七舰队到台湾海峡，武力阻止中国人民解放军解放台湾。为了国家安危，战备也理所当然地成为当时北京城市规划首先考虑的因素。从国外经验来看，1941年德军进犯莫斯科，刚刚建成6年的莫斯科地铁不但成了市民躲避战火的掩体，更成为临时军事指挥部。在二战中，地铁战备功能发挥到极致，这都给当时的领导者很大启示。北京作为首都，应该建设地铁，而且应该在国内首先建起来。1953年12月9日，北京市委在《关于改建与扩建北京市规划草案向中央的请示报告中》提出:“对于地下铁道的建设问题，并请中央考虑可否指定专门机构并聘请苏联专家，着手勘探研究”[3]。1955年，北京市城市人口超过350万，并持续接近当时的总计划数。随着人口的增加，交通问题日益显现出来。北京市委一方面改善现有的交通环境，扩宽主干道，修缮破损道路，增加城墙豁口；另一方面对北京未来交通进行积极的远景规划。2月，北京市委、市政府联合组成工作班子，对内称“专家工作室”，对外称“都市规划委员会”，专门负责城市规划。1956年4月，北京市都市规划委员会第一次提出《北京市近期及远期地下铁道路网规划草案》。之后，北京市进行了修建地下铁路的筹备工作，并计划邀请苏联专家来华援助。5月22日，李富春复函北京市领导彭真、刘仁，请他们提出对来华援助修建地下铁路的苏联专家的具体意见和要求。5月30日，北京市委就关于聘请苏联地铁专家问题向李富春提出报告，希望可以聘请苏联专家组来华工作，帮助进行地质勘测，收集规划设计资料，制定北京地下铁道远景规划确定地下铁道的勘测、设计和施工以及成立机构的问题。8月18日，北京市委就筹备地下铁道工作问题向中共中央请示道:“关于地下铁道的筹建问题，我们于7月20日曾向中央请示，建议由铁道部或中央有关部门负责主持，由北京市协助。”“由于北京没有这一方面的技术力量，无法抽调，请中央责成有关部门迅速解决这个问题。”[4]9月3日，时任中共中央书记处书记的邓小平代表中共中央作出批示:“关于北京地下铁道筹建问题，同意暂由北京市委负责。筹建所需行政技术干部，北京无法解决者可分别由铁道部、地质部、城市建设部等有关单位抽调支援。”[5]根据邓小平的指示，国家建委立即召集会议，商定北京市地下铁道筹建处组建成立事宜。筹建处作为专职办事机构，日常领导工作由北京市负责，组成人员以北京市人员为主，另外由铁道部、地质部等中央单位很快抽调干部和工程技术人员60多人。10月24日，“北京地下铁道筹建处”正式成立。1956年10月，苏联地下铁道5人专家组来京，组长是莫斯科地铁设计院总工程师巴雷什尼克夫，其他都是1931年参加莫斯科地铁建设的专家，积累了丰富的实践经验。专家组在北京工作了半年，这期间拟定了北京地下铁道远景规划方案，对地下铁道主要是用于战备防空还是服务于交通提出了具体的意见，并对一期工程的线路选择、埋设深度、隧道结构等问题进行了研究，为中国地铁建设提供技术支持。综合各方意见，总体规划方案确定地铁建设的原则是“解决城市交通问题，首先是完善开阔的道路系统，其次是地上地下相结合”。1957年3月12日，北京地下铁道筹建处党组提出地铁线路方案报告，提出在苏联专家组指导下，在编制的13个方案中选出2个较好方案:一是由7条线路组成，全长170公里，设114个车站；二是由6条线路组成，全长168公里，设111个车站。报告中提到，进入具体规划的线路有两条。第一线从东郊红庙起，沿长安街到西郊五棵松，全长18公里；第二线从龙潭湖起，经天安门广场、南长街、西

四、西直门到颐和园，全长21公里。这两条线各有利弊。第一线途经中央机关多，交通量集中，修了地铁后对防空和交通都能起到很大作用，但不能连接京西北。从战略上看，不能使地铁与西山连起来，不利于战备。第二线则可以连接京西北，但颐和园一带客流少，对平时的交通影响不大。而且，北京西北郊的地质条件不如西郊，第二线施工起来比第一线复杂。在资金有限的情况下，先修建哪条线?无论从施工，还是交通角度，苏联专家都认为，第一线比较好。但在考虑战备的总原则下，1957年3月14日，北京市委向中共中央提交《关于北京地下铁道问题向中央的请示报告》，提出:“主要服从战略部署的要求，即采用第二方案，请中央或军委考虑决定”[6]。到1959年，这两条线又有了一些调整。第一线变为，从北京火车站，途经东单、中山公园……沿长安街一直到石景山。第二线总体不变，只是拟在中山公园站建一个上下换乘的中转站，把两条线连接起来。这两条线的规划，显然与后来的地铁一期工程有很大出入。对于地铁建设，最突出而又难以解决的是施工技术和资金问题。施工技术首先要确立埋设深度。从地质勘测分析来看，在北京修建地铁有一定难度，主要是松散的土层很厚，越往东越厚。西部地下黏土层在地面40米以下，东部则在120米以下，而地铁最好是修建在不透水的黏土层中。从战备的角度来考虑，地铁采取深埋在西郊比较适宜。从第一条线施工，复兴门至公主坟一段可以埋到30-40米深，从第二条线施工，西直门至颐和园一段可以埋到60-80米；天安门到东单段则需要埋到110-120米深，再往东还要埋得更深，且修建时间长、施工问题复杂、投资大。如果采取浅埋的方法(离地面2-5米)，只能解决交通问题，不能解决防空问题；如果采用浅埋加固结构使隧道具有较大的防护能力，必然加大投资，且防护能力有限。按照深埋或基本深埋的方案，设计工作要用3年，施工要用7年；同时，还要派专家到苏联学习。这些人力、物力的投入，对于刚刚成立不到10年的中华人民共和国来说是相当困难的。针对以上问题，北京市委提出两个方案:第一方案是保留现有组织机构，适当压缩干部，等到设计工作开展并且进行施工准备工作的时候，再增加干部，扩大机构；第二方案是不考虑战备上的需要，只从城市交通的需要出发，那么，在十几年内北京的城市交通主要应当从改善地面交通着手(这比修建地下铁道省钱得多)，同时修建地下铁道，国家的财力物力也不允许，那我们建议现有的机构可以撤销，只留下10个左右比较精干的技术干部参加都市规划委员会的总体规划工作，多余的干部有的可以调回原单位，有的另行分配工作。等到需要积极进行准备工作时再重新集结力量。[7]1957年9月23日，中共中央作出批示:“关于北京地下铁道建设问题所提出的两个方案的报告阅悉，可先采取第一方案，并同意明年派人去苏考察，对于现有组织机构，技术干部应压缩一下，技术干部留少一点，明年出国考察人员亦不要过多。同时应继续将地质情况勘察清楚。待各方面情况弄清后再定。”[8]1958年，中共中央指示，要尽快修建北京地下铁道，并决定铁道部负责组织设计和施工。10月30日，中共北京市委就《关于北京地下铁道一期工程线路埋设方案》进行讨论并作出决议:“地下铁道应迅速筹备修建，争取尽快开工，全部采用深埋方案。”11月，铁道部地下铁道工程局成立，受铁道部和北京市委双重领导，同时撤销北京地下铁道筹建处。在筹划期间，北京地下铁道工程局努力工作，先后制定出31个规划方案，结合北京复杂的地质条件，对线路埋设深度设计了5个方案，并提出“浅埋加防护”的建议。12月，北京地下铁道工程局局长会议传达了周恩来的指示:“地下铁道要修，可先试点，取得经验。”随即在木樨地和公主坟进行了竖井试点工程和井点降水工程、打桩与抓斗挖槽试验等，为日后进行大规模建设做好施工的准备。至此，中华人民共和国地铁建设迈出了关键性的一步。然而，就在北京地铁筹备工作稳步推进的时候，中苏关系开始恶化。1960年7月16日，苏联撕毁与中国签订的600个合同，并于7月28日至9月1日撤走全部在华专家1390名，终止派遣专家，带走了全部图纸、计划和资料。1959年至1961年，中国又经历3年困难时期。在“调整、巩固、充实、提高”的方针下，国家开始压缩或暂缓其他大型基建项目。1961年11月，中共中央决定将北京地下铁道建设暂停，铁道部北京地下铁道工程局被撤销，只保留一个“地铁研究所”，继续收集国内外地铁建设的有关资料，进行修建地铁的研究工作。北京地铁建设项目被搁置。

二、在战备的大背景下军方主导地铁建设20世纪60年代，国际形势更加紧张。中苏关系继续恶化，印度频频在中印边界挑起事端，台湾的国民党也集结力量，叫嚣反攻大陆。从战备考虑，恢复和加快地铁建设被摆到重要的位置上，地铁必须修，而且马上要修。1964年，国民经济得以恢复，北京地下铁道建设再次上马。为了更好服务战备，中共中央决定这次由军方牵头。北京军区司令员杨勇，北京市副市长万里、铁道部副部长武竞天统一领导北京地铁建设，领导人员还有:郑维山(北京军区副司令员)、李铮(总参作战部副部长)、于桑(公安部副部长)、谭友林(工程兵副司令员)、兰亭辉(铁道兵副参谋长)、佟铮(北京市城市建设委员会副主任、城市规划管理局局长)。由于北京地铁的功能更加明确，就是服务于战备，战备功能高于交通运输功能，所以军队参与较多，领导成员也以军方领导人为主，这与20世纪50年代北京地铁筹备机构领导成员以政府人员为主大不相同。在杨勇的带领下，根据前期试验论证，三方反复协商，明确了建设方针，即“适应军事上的需要，同时兼顾城市交通”。[9]在建设上采取了浅层埋设的方针，这与50年代的深层埋设不同。主要原因是浅埋法便于与地面工事结合，工程易行，节约成本，建设速度可以加快。拟定的建设方案为“一环二线”:“一环”为沿内城城墙的环线；“二线”是一线从东郊热电厂经公主坟至石景山，另一线为西直门到颐和园、经青龙桥通向西北山区。这“一环二线”全长53.5公里。工程分三期，筹建工作包括计划申请、设计编制、加工订货、组织施工都由铁道部负责。铁道兵部队调集一定力量参加施工。牵涉军方和地方的协调由总参、北京军区、北京市协同。1965年1月15日，杨勇、万里、武竞天以《关于北京修建地下铁道问题的报告》报彭真、李富春转中央和中央军委。1月23日，彭真批示同意，并转给毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平、贺龙、罗瑞卿。李富春也批示同意这个方案，提出“力争下半年动工，搞一段试点”。2月4日，毛泽东审阅了北京地铁建设方案，并向杨勇批示:“你是委员会的统帅。希望你精心设计，精心施工，在建设过程中一定会有不少错误、失败，随时注意改正。是为至盼!”[10]根据毛泽东的批示，2月7日，北京地铁领导小组正式成立。同日召开了第一次领导小组会议，会上决定组建北京地下铁道领导小组办事机构和设计、施工单位，并定于1965年7月1日正式开工。2月15日，组建了“北京地下铁道领导小组办公室”，3月29日，地铁领导小组召开会议研究地铁的开工建设问题，会上，李先念传达了时任中共中央总书记邓小平的指示，明确“今年要动工。不要修的和莫斯科的地铁一样，要求坚固实用、朴实大方”。彭真强调“先开一段，取得经验后全面铺开。今后领导小组党、政、军一元化，设计要革命，‘七一’开工，保证质量”[11]。4月10日，国家计委同意北京地下铁道石景山至五棵松段于7月正式开工，1965年安排投资8900万元。5月1日，“北京市地下铁道领导小组”重新组建了“铁道部北京地下铁道工程局”。1965年7月1日，北京地下铁道一期工程正式举行开工典礼，地点选在一期工程的玉泉路以西的两棵银杏树下。作为国内第一条地铁线，北京地铁施工建设标志着中国地铁建设迈出了第一步，也为后来其他省市的地铁建设提供了示范和借鉴。当时，中共中央和国家领导人朱德、邓小平、彭真、李先念、罗瑞卿以及国家有关部委和北京市领导、建设单位职工共600人参加了开工典礼。北京地下铁道开工典礼仪式 1966年，10年“文化大革命”正式开始。这段时期，地铁建设分为两个阶段，先建设地铁一期，后建设地铁二期。由于地铁刚动工就受到“文化大革命”的冲击，设计单位工程师被大量下放改造，施工质量不能保证，施工单位只能放慢了速度。一期工程即规划方案中1号线和环线的一部分，是北京地下铁道东西走向的干线，从北京站到古城站，全长22.87公里，后延长到苹果园站，全长23.6公里。由铁道部12师、铁道部地下铁道工程局和北京城建局3个单位施工，参与人数达到4万余人。工程总投资7亿元，完成土石方818.42万立方米。1965年7月1日开工，直到1969年10月才基本建成通车。[12]当时的新加坡、旧金山、首尔、华盛顿、亚特兰大等国际都市，城内还没有一寸地铁，就是让内地人大为惊讶的香港地铁也是从1980年才起步的。与这些城市相比，中华人民共和国地铁建设有着光辉灿烂的起步。地铁一期建成后，北京地铁的主要任务还是以战备为主，加上设备运转长期达不到正常运营的要求，在城市交通中的作用不大。其中因政治任务，先后三次停止试运营，累计达到398天。由于当时北京地铁施工力量并不统一，如铁道兵、地铁局、水电部、北京市四方未形成统一领导，造成人力财力浪费。为了排除干扰，加快建设，1970年，周恩来听取北京地铁建设的汇报，提出“二期工程的施工力量由铁道兵统一领导，整编为军队”，把原来的铁道部地下铁道工程局和北京市建设局的队伍都纳入铁道兵系统，任命铁道兵司令员刘贤权任北京地铁建设领导小组组长，整个工程投资、物资、材料的申请分配，统一由铁道兵归口管理。此举，减少了“文化大革命”的干扰，又集中了力量，对加快北京地铁建设起了关键的作用。二期工程即北京地下铁道环线的东环、北环、西环，由北京站东端起，经建国门、东直门、西直门、复兴门，在礼士路至长椿街区间与一期工程相接，线路全长16.1公里，总投资11.76亿元，于1971年3月开工，到1981年12月基本建成。[13]

三、转为民用，为首都现代化建设服务中国共产党的十一届三中全会以后，国家实施了改革开放的重大方略。北京地铁的基本任务也由“以战备为主，兼顾交通”转变为以“‘安全运营为中心’，提高‘两个效益(经#from 本文来自九象.9xwang.，全国最大的免费范文网 end#济效益、社会效益)’，为首都的现代化建设服务”，地铁的建设和运营都发生了很大变化，在城市交通中的地位和作用越来越明显。在以后的几次城市规划中，地铁被多次提到。1980年，为进一步厘清城市定位，指明发展方向，中央书记处对首都建设作了四项指示，指出北京是全国的政治中心，是神经中枢，是中国进行国际交往的中心，要使北京经济不断繁荣，人民生活方便、安定。在四项指示的指导下，北京市编制了《北京城市建设总体规划方案》，并于1982年上报国务院。1983年7月，中共中央、国务院原则批准了这个总体规划，并作了重要批复，明确北京以“旧城逐步改建、近郊调整配套，远郊积极发展”为主的方针，在近郊建设一批新居住区及相应配套设施，开展远郊卫星城规划建设。为了服务于经济发展，使交通更加便捷，提出了“四横、三竖加一环”的8条地铁线路方案，线路总长236公里，预计到2000年规划建成线路110公里。在规划中还提出:地铁建设方针应以解决交通问题为主，优先修建交通量大的铁路，在交通繁忙、建筑物密集的市中心建设地铁尽量减少对城市环境的干扰，要因地制宜地研究适合北京具体条件下的施工方法，以地铁路网为骨干，与公共电、汽车、铁路等其他交通工具组成综合交通网。这是地下铁道路网规划方案第一次纳入《北京城市建设总体规划方案》。随后，北京市地下铁道公司于1986年1月对3号线(颐和园至望京)进行了预可行性方案研究；1987年，完成了复兴门至八王坟段可行性研究，1992年至1995年，先后完成了洼边村至东高地快速轨道交通、地铁八王坟至通县段工程和地铁5号线工程可行性研究。1989年7月，北京市第三条地铁线“复八线”开工，从复兴门经西单到八王坟(今四惠站)，于1999年建成并投入试运营。1992年，北京市完成《北京城市总体规划(1991年至2010年)》编制，并于1993年10月得到国务院批复。该规划进一步明确首都政治中心和文化中心的城市性质，提出“两个战略转移的方针”，强调市区不再扩大规模，而是逐步从外延扩展向内涵发展转移；城市建设的重点从市区转移到广大郊区，强化了在市区外围建设卫星城的部署。主张以发展公共客运交通为主，计划在20年内初步形成以快速轨道交通为骨干、多种客运方式相结合的综合客运体系。快速轨道交通网要覆盖市区城市用地范围和通州镇、亦庄、黄村等卫星城，形成有12条线路、310公里的轨道交通网络。2000年运营路线预期达到70公里，2010年达到120公里。这12条线，都明确确定了站点和线长，使地铁规划更加完善。1999年12月11日，北京地铁13号线破土动工，于2003年1月28日实现全线通车试运营，成为全国建设速度最快、周期最短，一次性建成线路最长的项目。2000年12月18日，八通线

(八王坟--通州)工程开工，于2003年12月27日实现试运营。

四、以奥运为契机，优先发展地铁早在1969年北京就建成中国第一条地铁，开了个好头，但是一直到2001年的32年时间里，仅仅竣工了42公里，平均每年只修建1.3公里地铁。特别是从1987年到1997年的10年间，只开通了1.8公里。北京地铁已被其他国际大都市远远地抛在了后面。目前发达国家特大城市的地铁承载量分别是:巴黎70%以上、伦敦90%以上、东京90%以上，而2006年北京的地铁承载量仅有5.8%[14]。这显然与北京的国际地位是很不相称的。与此同时，国内其他城市地铁发展也十分迅速，继香港地铁以后，上海、广州、深圳、天津、重庆等城市纷纷大力投资地铁，优化城市交通。这也给了北京一些启发。2001年7月13日，北京成功申办第29届奥运会，这给地铁发展带来良好契机。当时大力兴建地铁，主要基于三个方面:

(一)支持奥运在2000年悉尼奥运会举行的十几天里，有25万名外国人到悉尼观战。估计北京奥运会期间会有50余万外国人来京，有800万人观看奥运会。大量人员的流动，将对本来就很脆弱的交通带来严峻挑战，本来可以发挥很大作用的地铁，在当时只有1号线和2号线，满足本市市民出行就已经很吃力，更不用说为奥运宾客提供方便、快捷、舒适的服务。北京向全世界承诺将举办历史上最出色的“有特色、高水平”的一届奥运会，如何达到要求，赛会交通是否顺畅也是重要的参考目标。

(二)为北京未来发展服务进入21世纪，北京进入新的重要发展阶段。之前规划中制定2010年的大部分发展目标已经提前完成。为了更好抓住举办2008年奥运会宝贵机遇，实现首都经济社会的持续快速发展，解决城市发展中面临的诸多矛盾和问题，迫切需要为城市未来的长远发展确定新的目标，开拓新空间。2004年，《北京城市总体规划(2004年-2020年)》正式完成，于2005年1月得到国务院批复。规划把北京定位为“国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”，确定了未来“两轴--两带--多中心”的城市空间结构，提出以“高效便捷、公平有序、安全舒适、节能环保”为发展方向，与国家首都和现代国际城市功能相匹配，建设可持续发展、以人为本和动态满足交通需求的，以公共交通为主导的高标准、现代化综合交通体系，引导城市空间结构调整和功能布局的优化，促进区域交通协调发展，支持经济繁荣和社会进步。新规划将地铁、轻轨、市郊铁路都纳入其中，增加了城区线网的密度和穿射对角线，还增设了第二条环线，共由15条地铁线和7条轻轨线、6条市郊铁路组成。这15条地铁线基本以1993年列入规划的12条线为基础，并对站点进行了重新规划。到2008年奥运会举办前计划建成通车的线路有:八通线、5号线、4号线、奥运支线、机场客运专线和亦庄线，共计124公里，届时北京轨道交通路线运营里程可达到219公里。

(三)服务于公交优先战略公交优先最早由法国在20世纪60年代末提出，近30年来，各国纷纷制定公交优先发展政策，从规划用地、税收、财政补贴等各方面对公交进行扶持，在交通管理方面，划定公交专用道、十字路口优先通行等，从而大大增强了公共交通的吸引力。伦敦、东京、纽约、巴黎等城市的公交承担了市区70%-90%的社会出行量，形成了市区用公交、轨道，郊区用私车，私人轿车与公交换乘的井然有序的交通模式，成效显著。近年来北京市人口规模迅速扩大，逐年增加，同时机动车也随之增长。从1997年北京机动车拥有量为100万辆，到2003年8月，北京的机动车突破了200万辆，到2007年5月，北京机动车突破了300万辆。市政交通从二环一直修到六环，呈现以天安门为中心，向周围摊大饼的趋势，路越修越多，还是远远满足不了需求。如何突出重围，走出一条可持续发展之路，是政府面临的首要问题，这关系着城市的形象和未来。优先发展公交成为出路，重点优先发展地铁成为首选。2005年，北京市制定了《北京市交通发展纲要(2004-2020)》，提出要全面建成适应首都经济和社会发展需要，满足全社会不断增长和变化的交通需求，与国家首都和现代化国际大都市功能相匹配的“新北京交通体系”。注重交通与环境保护的协调和可持续发展，提供与自然和城市风貌相和谐的交通环境，合理分配与使用交通资源，满足社会多样性交通服务需求。提供安全、高效、便捷、舒适和环保的交通服务。其中明确公交优先: /news/tags.asp?word=公交优先，明确规定公共交通发展的设施用地优先、投资安排优先、路权分配优先、财税扶持优先等政策，重点发展以地铁和地面公交为主的公共客运体，提出2010年以前，公共客运交通在交通建设投资中所占份额由18%提高到40%以上。作为公共交通的主力军，地铁运力巨大，节约土地，环保高效、准时稳定，必将在新交通体系中发挥重要作用。从2003年开始，北京市政府全面启动地铁建设。共投资2800亿元用于城市