公共政策应如何体现社会公正

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一公共政策的界定与性别的缺失公共政策的界定有广义狭义之分，狭义指的是政府等决策部门对公众利益和公众行为的规制和分配的措施。广义指的是政府及立法机构制定的对公众利益和公众行为的规制和分配，包括法律在内。在这里，我们所指的是广义的公共政策。公共政策的法权主体是政府和立法机构，而“政府在政治法理上被定义为是全体国民委托管理国家公共事务的机构。

因此，政府对全体国民负责构成了现代民主国家宪法的基本通则之一。为国民服务进而成为政府的基本职能，进而成为政府一切公共政策的出发点。”（【现代公共政策导论】张国庆，北京大学出版社41页）倘若，政府等权力部门不能履行为公民服务，政府的目标是追求自身利益的最大化，而不惜损害其他社会成员的群体利益，就是权力的变质。

而这种制度性的腐败和权力的变质，应当对社会不公平和弱势群体的形成承担主要的责任。公共政策的涵盖范围日益宽泛，社会保障、环境保护、基本权益、妇女发展已经纳入政府管理权限之中，成为政府决策的重要组成部分。1975年，是大多数国家政府对妇女政策转变的分水线，在此以前许多国家或者采取不作为的方式，默认性别偏见的泛滥，或者坚持性别歧视政策与传统的性别分工合流，而联合国的妇女年—1975至1985——以来，多数国家与联合国签署了【消除对妇女一切形式的歧视】的公约，消除了有关对于妇女的歧视性条款，制定了男女平等的立法，以及本国妇女发展的纲要或规划，采取了一系列程序性和可操作性的措施，在推进男女平等、消除各种性别歧视政策方面开始扮演主动的积极的角色，并促进妇女参与立法与决策。

公共政策由三部分因素构成：决策者，目标群体，受益者。公共政策的制定不仅与价值取向、发展目标相关，还与性别的比例及有无性别视角相关。当某一利益团体的代表在决策机构中缺席，通常这个群体的利益会受到影响。决策者与性别决策者是政府权力机构的代表，有权决定制定什么样的政策，如何分配公众利益。尽管在现代民主社会，决策者的权力越来越受到自下而上的社会权力的制衡和限制，但是决策者一旦掌握了决策权，还是有相当的空间体现自身的意志和设想，对决策施加积极的影响和作用。

可以说，公共政策的制定受到多种因素的牵制，其中不可轻视的要素之一是决策者。中国作为坚持马克思主义的社会主义国家，一向积极推进妇女参政，重要的原因之一就是看到了女性在决策层领域的缺席，而力图通过社会的合力促进更多优秀的女性进入决策层，从而维护妇女的合法权益，这也是国际社会关注妇女参政的理由和意义。新中国建立前后，中国共产党人一直将男女平等作为自己的政治目标之一，采取了具有首创性的设置妇女参政比例的措施，促进妇女进入参政领域，取得了显著的成效。

但是，也应看到女性在决策层的缺席，并未根本改变。我国公共政策的制定机构有两类：第一类是中央机构，如中组部、中宣部等，它的政策和措施对于政府决策具有权威性和指导性，处于领导地位。国外民主政体的国家一般来说，没有这一层的决策机构，执政党的方针政策是通过政府机构的大政方针来体现的，不能在政府之外单独制定政策。

第二类是政府机构，如劳动保障部、国土资源部、人事部、文化部等，针对各个部委的现实的或潜在问题制定政策措施。工青妇等群团组织是党和政府联结各个社会团体的纽带，可以代表工青妇的利益进行呼吁，却没有决策的权力。90年代以后建立国务院妇儿工委是国务院各个部委的协调机构，并不直接制定政策和审议政策。我国的决策机构从纵向来看，可以分为高层决策、中层决策和基层决策机构，一般来说，高层决策拥有更多更大的决策权，中层与基层机构往往要执行高层决策，在此前提下结合本地的实际采取具体的措施。

从横向来看，各个层面权力结构内部影响决策的程度不同，一般说来，正职领导的决策影响力往往大于副职领导，形成一个围绕中心的权力结构。在我国的高层决策机构，女性尖端缺损，不能使女性性别利益的要求形成由上而下的政策影响力；在权力结构的内部，女性的总体比例均为10%以下，而且绝大多数是副职领导，在正职领导岗位上的女性不到1%。

所以，导致决策机构中女性的缺席。根据联合国的有关研究，任何一个群体的代表在决策层达到30%以上的比例，才可能对公共政策产生实际影响力，我们的国家显然远远达不到这一比例。由于决策层中女性的缺席，往往容易导致两种结果：第一，女性群体利益容易边缘化，往往被决策者的视野所忽视，女性群体的要求和声音难以在决策层表达出来，使得女性群体的合法利益整体上被遗忘被忽略。

有意的性别歧视与对妇女权益的忽视，具有完全不同的性质，前者在动机上有明确的性别歧视的指向，后者却毫无这种动机甚至对女性利益怀有维护之心。一位高级的男性政府官员，在一次主持妇女会议之后，听到现实中对妇女的种种偏见和妇女权利受损害时，深有感触地说：如果说我们有意歧视妇女，绝对不是，我们每一个人都有母亲，哪有儿子歧视母亲的，可是我们确实没有想到乃至常常忘记了妇女...