浅谈财政政策和财政制度创新

[财政总预算会计制度]第一章总则第一条为了规范各级财政部门总预算会计(以下简称总预算会计)的核算，充分发挥总预算会计的职能作用，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》，制...+阅读

财政是国家职能的重要组成部分。财政政策是国家宏观调控的一个重要工具，财政制度是规范政府收支活动的基本保障。推进财政政策和财政制度创新，是国家财政在社会主义市场经济条件下，优化资源配置，调节收入分配，促进经济增长和充分就业，协调城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展面临的重大任务。党的十六届三中全会通过的《中共中央

关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》，明确提出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务，提出了深化经济体制改革的指导思想和原则，指出要注重制度建设和体制创新，强调要推进财政管理体制改革。这对国家财政提出了更高更新更具体的要求。推进财政政策和管理制度创新，是适应我国新时期改革开放和现代化建设的客观要求，是贯彻落实“五个统筹”、全面建设小康社会的必然选择，是新时期财政工作面临的重大课题。

一、财政政策和财政制度创新的基本内涵、目标取向及重要意义创新是一个民族的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。创新一词源于企业管理。所谓创新，就是企业家对生产要素的重新组合，即根据客观的需要，把已有的生产要素，已有的条件、技术组合起来产生一个新的飞跃，创新不一定是发明，但是它必须能够组合起来产生一个新的东西，能够提高效率。

（一）财政政策和财政制度创新的基本内涵及目标取向所谓财政政策创新，就是在坚持社会主义市场经济的改革方向下，从市场经济的原则、角度出发，应对国际形势变幻、国内经济社会协调发展以及突发事件的需求，适时调整、修补、完善一定时期的财政政策，或者剔除不适时宜的政策而实施新的财政政策所发生的一系列管理活动。所谓财政制度创新，就是以健全公共财政体制为取向，借鉴国际先进经验和通行做法，结合本国国情，以现代信息网络技术为手段，改造或破除传统管理制度，建立健全新型财政管理制度所发生的一系列管理活动。财政政策和财政制度创新的目标取向是，适应社会主义市场经济发展的要求，推进财政体制改革，健全公共财政体制。所谓公共财政，一般说来，是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，是国家以社会和经济管理者的身份从市场上取得收入，并将这些收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，促进经济社会的协调发展。其具有三大功能：一是满足社会公共需要；二是法制规范；三是宏观调控。

（二）财政政策和财政制度创新对于构筑公共财政体制意义重大1.政策创新是公共财政体制的内在要求财政政策是国家宏观调控政策的两大工具之一。在市场机制调节出现严重缺陷或不足时，适时适度地运用财政政策，良性地运用预算、税收、转移支付、国债发行、政府采购、财政贴息和补助等财政手段，发挥财政政策见效快、导向作用大等特点，优化资源配置，调节收入分配，促进经济稳定增长，提供社会保障，增加就业，促进城乡之间、区域之间以及经济社会的协调发展。财政政策必须相机选择，适时创新。与传统计划经济体制下的财政政策不同，市场经济体制下特别是当今市场迅速变化形势下的财政政策，必须密切关注国际国内经济运行态势，有效地应对经济社会中的突发事件，适时地创新财政政策。我国的经济发展和宏观调控取向充分说明了这一点。改革开放以来，我们一直实施适度从紧的财政政策，1997年我国经济成功地实现“软着陆”。但随后我国面对亚洲金融危机、特大洪灾以及国内有效需求不足的矛盾，为应对突变，1998年国家宏观调控出现历史性转折，实施了积极财政政策，增发长期国债用于基础设施建设，增发特别国债用于提高银行资本充足率，提高纺织原料及制成品等出口退税率。实践证明，积极财政政策成效明显，有效地改善了经济运行的环境。但随着我国的经济运行和国际经济形势出现了的新情况、新变化，积极财政政策需要及时调整和完善，也就是说面临着政策创新。比如说，1998年提高出口退税率，但近年来的实践表明，出口税机制不利于深化外贸体制改革，出口退税结构不能适应优化产业结构的要求，出口退税的负担机制不尽合理，出口退税缺乏稳定的资金来源等，出现了欠退税问题十分严重的情况，我国又于2003年10月出台了改革出口退税机制的决定。这又是一次财政政策的创新，也是金人庆部长所强调的推进有关改革之一。2.制度创新是完善公共财政体制的中心环节制度创新是落实国家宏观调控政策的有力保障，是政府收支管理活动的基础。一个好的政策，不一定有好的成效。制定的政策是科学的，但在执行中走样了，有的没有成效，有的成效甚微。不少国债项目资金使用中问题严重，投资效益低下，在一定程度上制约了积极财政政12全文查看策作用的充分发挥，就是一个典型的例证。另外，国家审计署每年审计发现的巨额财政资金违规问题，财政资金被截留、挤占、挪用问题严重，数额巨大，性质恶劣。不少扶贫资金打了水漂，不少防洪工程成了“豆腐渣工程”，不少专款挪用于楼堂馆所，不少救灾资金成了吃喝“腹中物”。更为严重的是，这些问题反复发生，屡查屡犯。虽然原因是多方面的，但深层的、根本

的原因，是缺乏相应的科学有效的制度保障。下面主要从预算编制、预算执行、政府采购三个方面，就制度创新作些论述。就预算编制而言，传统的预算编制制度，按照支出功能编制，层层切块、层层分配、层层预留，预算资金管理分散混乱；大量预算外资金滞留在年度预算之外，脱离监管；预算编制粗，管理不透明，监督缺依据。这就需要改革，创新预算编制制度，实行部门预算制度。一个部门，一本预算；提前编制预算，延伸预算级次；实行综合预算，包括部门的全部收支；预算细化到具体单位和具体项目；在法律法规规定的时间内批复预算。新的预算编制制度，规范了预算编制程序，推动了预算编制法制化，初步实现了综合预算，促进了预算分配的公正、透明。这是预算编制的制度创新。就预算执行而言，传统的预算执行制度，按照预算单位重复和分散设立银行账户，财政资金分级分散收付，财政收支信息反馈迟缓，资金运行效率和使用效益低，财政监督弱化，截留、挤占、挪用财政资金等问题严重，甚至诱发了腐败现象，等等。这就需要改革，创新预算执行制度，实行国库集中收付制度。财政部门统一设立并管理国库单一账户体系，所有财政资金纳入国库单一账户体系运行；规范财政资金收付程序，财政收入通过国库单一账户体系直接缴入国库，财政支出通过国库单一账户体系直接支付到收款人；建立健全预算执行机构和先进的信息管理系统，建立健全国库动态监控机制，全过程监控财政资金的支付活动。新的预算执行制度，实现了对财政资金银行账户的集中统一管理，规范了财政资金的收付程序，方便了预算单位用款，提高了资金的运行效率和使用效益，初步建立了财政国库动态监控机制，有效加强了财政的事前事中监督，初步建立了国库集中收付收支分类体系，逐步提高财政收支信息的网络化、系统化程度。这是预算执行的制度创新。就采购制度而言，传统的采购制度，预算单位分散采购，政府采购资金分配和使用脱节，资金使用效益不高，财政难以监督；采购过程不透明、不公开，诱发腐败现象；强化地方保护主义，不利于全国统一市场体系的形成；不能形成规模效益；不能体现国家的宏观调控政策；等等。这就需要改革，创新采购制度，实行政府采购制度。颁布政府采购法律；制定政府采购政策，明确政府采购程序，确定政府采购方式，监督政府采购行为；编制政府采购预算，国库集中支付政府采购资金，发布政府采购信息；健全政府采购体制，建立政府采购主管机构、执行机构及有关仲裁机构，等等。政府采购制度，实现了对政府采购资金的统一管理，提高了采购资金的使用效益，有效地加强了采购资金的管理，有利于加强财政宏观调控能力，有利于推动产业政策的实施，有利于保护民族工业，有利于从源头上治理和防止腐败。这是采购制度的创新。总而言之，制度创新是构筑公共财政体制的中心环节和核心内容，它与政策创新一起共同成为健全公共财政的两大支柱。

二、财政政策和财政制度创新政策取向的建议

（一）财政政策和财政制度创新的指导思想和和基本原则财政政策和财政制度创新应当根据社会主义市场经济的发展要求，关注国内外经济形势变化，围绕社会主义市场经济体制的目标和任务，以健全公共财政体制为中心，解放思想，实事求是，与时俱进。解放思想，就是在财政政策和制度的研究制定过程中，破除传统观念的束缚和思维定势，破除附加在马克思主义下的僵化教条，适应新形势、新情况、新变化，实现观念创新。需要注意的是，解放思想是一个长期的、复杂的、艰巨的过程。一个时期解放思想，解决了当时思想僵化的问题，但随着实践的发展和形势的变化，又需要解决新的思想僵化问题，而解放思想往往要闯禁区，这些都决定了它的长期性、复杂性和艰巨性。我国经济体制的改革历程充分说明了这一点：从“计划经济体制”到“计划经济为主，市场调节为辅”，再到“公有制基础上的有计划的商品经济”，又到“国家调节市场，市场引导企业”，再到“计划经济与市场调节相结合”，直到十四届三中全会提出“建立社会主义市场经济体制”和十六届三中全会提出的“完善社会主义市场经济体制”。这是一个艰难的解放思想的过程。与时俱进，就是在财政政策和制度的研究制定过程中，科学判断和全面把握国内外形势的发展变化，深刻认识改革开放和现代化建设的新实践，把握国民经济运行的规律，积极推动财政政策和制度的创新。财政政策和财政制度创新需要把握以下原则：1．注重目标取向。财政政策和财政制度创新，要坚持社会主义市场经济改革方向，以健全公共财政体制为目标取向。2．注重稳定性与连续性。财政政策的调整，应当注重稳定性和连续性，不能搞“急刹车”。3．注重积极稳妥。制度创新应当尊重国情，积极稳妥，循序渐进。先行试点，总结经验，修补完善，全面推广。4．注重科学民主决策。财政政策和制度的创新，要立足现在，计之长远；立足国内，放眼世界；深入调研，专家咨询，广听民意，集中民智。5．注重发挥积极性。财政政策和财政制度创新，注重群众首创精神，充分发挥中央和地方、财政部门和相关部门的积极性。

（二）财政政策和财政制度创新政策取向的有关建议根据当前我国经济社会以及世界经济的发展形势，财政部党组已提出了当前和今后一个时期的总体思路：做大一个“蛋糕”，即经济发展和财政收入；用活两个存量，即调整长期建设国债规模和国债资金的使用方向及结构，调整粮食风险基金的补贴方式；推进三项改革，即一是推进出口退税（已实施）、增值税转型和统一内外资企业税制改革，二是推进农村税费改革；三是推进预算管理制度改革。完善四项制度，即完善收入分配改革、社会保障改革、教育体制改革、公共卫生体制改革的政策制度。这个总体思路确定了下一步财政改革的目标、方向和主要任务。学习这个思路，我个人有如下体会：----坚持构筑公共财政体制的基本方向，把财政政策创新与财政制度创新有机结合起来。公共财政体制蕴含着人类进步的文明成果，是社会主义市场经济体制的重要组成部分，是社会主义政治文明的物质基础，应当坚定不移地推进公共财政体制改革。财政政策创新与财政制度创新，是推进公共财政体制改革的两个车轮，二者应当协调一致，并重而行，不可有偏有重。当前和今后一个时期，财政制度创新的重点是：深化部门预算改革，完善国库集中收付制度改革，推进政府采购改革，深化收支两条线改革，进一步完善转移支付制度，清理和规范行政性收费，完善预算编制、执行的制衡机制，建立预算绩效评价体系。财政制度创新重点要解决财政资金的安全性、规范性特别是有效性问题，这方面的实践探索和理论研究已具有良好基础，关键是要完善和深化预算制度尤其是国库集中收付制度改革，利用现代信息网络技术，全面提升财政管理监督水平。------充分发挥国家预算的统筹职能，将存量资金与增量资金的使用有机结合起来。当前和今后一个时期，国家财政要贯彻落实十六届三中全会提出的“五个统筹”，尤其要在解决“三农”问题上发挥重大而特殊的作用。统筹安排国家预算，将存量资金与增量资金的使用有机结合起来，是贯彻落实“五个统筹”的关键。比如，现在中央的农口方面的资金将近2000亿元，但资金分配管理分散，有的一个农口项目，中央多个部门都有立项，“一个项目，多种名称，多方立项”，农业部、水利部、国家林业局、国家发改委、我部有关司（局）等等，对农口项目资金都具有分配权。资金规模较大，但政出多门，宏观效益差，资金使用效益低。这就需要发挥国家财政统筹安排预算的职能，在年度预算安排上，统筹使用财政农口各方资金，不仅是增量资金和存量资金的规模上的统筹考虑，而且是增量资金和存量资金在部门分配上的统筹考虑，逐步实现对农口资金的全口径预算管理。其他方面财政资金的安排也应当如此。------建立经济财政运行分析运作机制，将经济财政形势分析与财政政策和财政制度创新有机结合起来。把握世界经济发展趋势，站在经济、社会、环境保护协调发展的高度，科学准确地预测经济社会发展形势，积极提出财政政策等国家宏观调控的建议，改进传统的就“财政论财政”的经济财政形势分析方法，尽快形成与财政部地位和职能相匹配的经济财政分析报告制度，使国家财政处于提出、起草或制定财政政策建议的制高点。因此，加快研究建立经济财政运行分析运作机制，统一整合财政系统的研究、宣传等资源，充分利用社会专家学者的智力支持，将经常性的经济财政形势分析与财政政策和财政制度创新有机结合起来，全面提高财政部门的经济财政研究水平、形势分析水平及政策创新和制度创新水平。------加快“金财工程”建设，将财政政策和财政制度创新与信息网络技术引进有机结合起来。科技是第一生产力。信息网络技术作为先进生产力的体现，不仅对当代的经济、社会产生深刻的影响，而且对于推进财政政策和财政制度创新具有至关重要的意义。传统财政管理监督方式下，虽然也一再强调加强资金的使用管理，但无论是从资金的操作规范性，还是从资金的实际效果来看，都不尽人意，每年都会发生大量财政资金违规使用等一系列问题，财政资金使用的有效性不高。这些问题的发生，存在制度等方面的原因，但一个重要的原因，就是缺乏有效的监管手段。手段跟不上，监管成效微。预算制度改革，特别是推行国库集中收付制度后，利用现代网络信息技术，建立和完善了财政国库动态监控系统，使财政资金支付活动透明化，实现了财政资金的全过程监控，实现了财政的事前事中监督。因此，从一定意义上讲，现代信息网络技术，推动了财政政策和财政制度创新，从根本上改变了财政监管方式，有效地提升了财政管理监督水平。应当加快“金财工程”建设，将财政政策和财政制度创新与信息网络技术引进有机结合起来，促进公共财政体制改革。财政政策创新和财政制度创新是推进公共财政体制改革的两大引擎，两者辩证统一，相互促进，相辅相成，统一于公共财政体制改革进程之中。财政政策经过在实践中不断完善最后形成了某一方面的制度，而财政制度是政策得以有效实施的重要保证。财政政策创新，有利于不断完善国家宏观调控手段，有利于促进经济社会的协调发展，有利于推动国家重大问题和突发事件的解决。财政制度创新是完善公共财政体制的本质要求，是构筑公共财政体制的基础性工程。科学规范的财政管理制度，有利于依法行政，有利于财政政策的贯彻落实，有利于加强监督管理，有利于从源头上治理和防止腐败，有利于发挥国家预算的宏观效益。总之，国家财政要积极推进财政政策和财政制度创新，加快完善公共财政体制，为深入贯彻“五个统筹”，全面建设小康社会发挥更大的作用。12全文查看财政是国家职能的重要组成部分。财政政策是国家宏观调控的一个重要工具，财政制度是规范政府收支活动的基本保障。推进财政政策和财政制度创新，是国家财政在社会主义市场经济条件下，优化资源配置，调节收入分配，促进经济增长和充分就业，协调城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展面临的重大任务。党的十六届三中全会通过的《中共中央

（二）财政政策和财政制度创新对于构筑公共财政体制意义重大1.政策创新是公共财政体制的内在要求财政政策是国家宏观调控政策的两大工具之一。在市场机制调节出现严重缺陷或不足时，适时适度地运用财政政策，良性地运用预算、税收、转移支付、国债发行、政府采购、财政贴息和补助等财政手段，发挥财政政策见效快、导向作用大等特点，优化资源配置，调节收入分配，促进经济稳定增长，提供社会保障，增加就业，促进城乡之间、区域之间以及经济社会的协调发展。财政政策必须相机选择，适时创新。与传统计划经济体制下的财政政策不同，市场经济体制下特别是当今市场迅速变化形势下的财政政策，必须密切关注国际国内经济运行态势，有效地应对经济社会中的突发事件，适时地创新财政政策。我国的经济发展和宏观调控取向充分说明了这一点。改革开放以来，我们一直实施适度从紧的财政政策，1997年我国经济成功地实现“软着陆”。但随后我国面对亚洲金融危机、特大洪灾以及国内有效需求不足的矛盾，为应对突变，1998年国家宏观调控出现历史性转折，实施了积极财政政策，增发长期国债用于基础设施建设，增发特别国债用于提高银行资本充足率，提高纺织原料及制成品等出口退税率。实践证明，积极财政政策成效明显，有效地改善了经济运行的环境。但随着我国的经济运行和国际经济形势出现了的新情况、新变化，积极财政政策需要及时调整和完善，也就是说面临着政策创新。比如说，1998年提高出口退税率，但近年来的实践表明，出口税机制不利于深化外贸体制改革，出口退税结构不能适应优化产业结构的要求，出口退税的负担机制不尽合理，出口退税缺乏稳定的资金来源等，出现了欠退税问题十分严重的情况，我国又于2003年10月出台了改革出口退税机制的决定。这又是一次财政政策的创新，也是金人庆部长所强调的推进有关改革之一。2.制度创新是完善公共财政体制的中心环节制度创新是落实国家宏观调控政策的有力保障，是政府收支管理活动的基础。一个好的政策，不一定有好的成效。制定的政策是科学的，但在执行中走样了，有的没有成效，有的成效甚微。不少国债项目资金使用中问题严重，投资效益低下，在一定程度上制约了积极财政政[]策作用的充分发挥，就是一个典型的例证。另外，国家审计署每年审计发现的巨额财政资金违规问题，财政资金被截留、挤占、挪用问题严重，数额巨大，性质恶劣。不少扶贫资金打了水漂，不少防洪工程成了“豆腐渣工程”，不少专款挪用于楼堂馆所，不少救灾资金成了吃喝“腹中物”。更为严重的是，这些问题反复发生，屡查屡犯。虽然原因是多方面的，但深层的、根本

二、财政政策和财政制度创新政策取向的建议