基础设施产权制度变革国际经验

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公共产品理论认为基础设施具有自然垄断特征和公共物品属性，由市场供给会导致其供给不足，因而基础设施需要由政府负责供给。与公共产品理论形成鲜明对比的是，以英国为代表的西方发达国家的基础设施大多经历了民营化－国有化－民营化的制度变迁。美国同英国一样选择了市场经济体制，但美国不同种类的基础设施采用了不同的产权制度安排，总体来看，民间部门一直占据基础设施供给的主导地位。是什么原因导致了英美两国的这种差异？到20世纪中期，即使在最发达的市场经济国家也出现了基础设施国有化的趋势，基础设施民营化遇到了什么样的困难？20世纪70年代以来，又是什么原因促成了基础设施民营化再度盛行？显然这些问题的答案对正在进行基础设施民营化制度变革的我国来说至关重要。

一、英美早期的基础设施民营化英美基础设施建设在早期都经历了一个民营化的阶段。

（一）英国早期的基础设施民营化及市政企业的出现英国最早的基础设施－－灯塔就是由民间部门提供的。19世纪的英国私人产权无论是在法律上还是在政治权力结构中都坚若磐石，政治体制也与保护有产者的利益相适应；劳动处于过度供给的状态，工会力量薄弱，工人没有财产也就没有投票权；财富集中在少量的富人手里，融资体系也不发达，人们无法通过信用融资。在这样的历史环境下，企业的规模小，经营的范围仅限于本地，基础设施领域的企业也概莫能外。英国的最早出现的管网基础设施是煤气（尽管管道供水也在同一时期得到发展）。1806年，英国的李氏工厂用煤蒸馏的方法生产煤气，燃气灯的成本是蜡烛成本的1/3。由于当时没有电灯，煤气的市场发展空间广阔，当时的政府也急于找到便宜的街灯，于是授权煤气厂商生产并允许其铺设管道。生产煤气的第一家厂商获得了规模经济所带来的高额利润，于是其他厂商纷纷要求进入该市场。到1850年伦敦有14家煤气公司。在过度竞争的环境下，煤气供给的质量和安全化经常出现问题，为了避免伤人事故的频繁发生，人们意识到由市政企业进行煤气生产可以避免过度竞争带来的质量低下的问题，但需要相关的立法予以支持。1875年英国的公共健康法案促成了政府负责城市供水，私营供水公司由政府接管，供水公司归市政所有的制度变革就此完成。尽管政府接管私营煤气公司在当时还有一定困难，但政府投资兴建公共产权的煤气公司已变得十分容易，因此，在1851～1881年间英国近1/3的新煤气公司都是公有的。到1907年57%的有轨电车公司、64%的电力公司、81%的水务公司均变为公共产权，企业的规模也不断扩大。

（二）美国早期的基础设施民营化及管制的出现

美国私人部门始终是基础设施经营的主体。政府对基础设施经营管制的历史十分悠久。1850年，加利福尼亚立法机关通过法律，规定该州公共码头和收费桥梁必须领取营业执照并且按照法定价格进行收费。19世纪20年代，煤气被引入纽约并采用了合同特许经营管制。私营部门与政府在特许经营合同中约定经营某项基础设施的期限与权利范围、政府给予的优惠条件、服务或产品限定价格或投资回报率，有时还包括政府附加的条款，例如厂商需要雇用的指定工会的成员等。基础设施的特许经营权合同的期限较长，目的是为了使投资者能够充分回收资金，合同期限有20年、30年甚至50年。随着基础设施投入规模的逐渐扩大，允许新的服务厂商进入或原有特许经营权展期所涉及的利益得失金额越来越大，相关委员会的权力也越来越大，这些委员会后来发展为各州的管制委员会。1907年至1913年，美国有29个州分别设立了这样的管制委员会。1920年，美国设立了联邦电力委员会，这是美国历史上第一个基础设施的联邦专门管制机构。1927年美国成立了联邦广播管理委员会，使得基础设施管制的领域进一步拓展。

（三）评论与反思从理论上讲，由于基础设施具有规模经济性，企业产权的集中和数量的减少有助于企业经营绩效的提高。英国早期的水、煤气等基础设施集中在较小的区域内，因此，市政企业能够解决私人企业过度竞争的问题，而随后发展起来的电力、铁路、通讯等基础设施由于需要全国联网与地区间的协调，投资规模大，私人企业由于不具备基础设施整体的投资实力只能分割市场，盘踞一方。由于规模较小，基础设施的规模经济性无从体现，因此这些网络覆盖面较大的基础设施客观上要求由国有企业来代替。另外，由于基础设施与选民的生活息息相关，公共企业的设立使施政者与选民增加了沟通的渠道并增强了其对经济的干预力度，而选民增强了对政府的影响，因此，公共企业的设立得到了英国施政者与公众的认可。

美国以加强管制的方式取代了公共产权的制度安排，部分原因是由于垄断企业迅速生成，基础设施企业的规模经济性得到了满足。这种英美基础设施产权制度变化趋势的差异也许是源自美国更高的经济增长速度，财富得以在城市中快速集聚，一战以后美国成为世界的金融中心也使得在美国私营部门更易筹得巨额资金，使私营部门能够承担基础设施的大规模的投资；美国的疆域开阔，人口流动频繁，劳动力稀缺，从而使劳资双方更易达成相互妥协而避免的极端化的处置方式；政治权力在美国市政、州以及联邦政府之间权力分配的相宜，使私人产权成为自然默认的选择。总之，市场经济制度的基础使英美两国的私人部门提供基础设施成为可能。

对照英美与中国的历史，为什么市场经济没有在19世纪的中国出现，中国早期的基础设施又是由谁来提供的呢？这两个问题在马克思对中国等亚细亚国家的社会经济结构研究的文献中可以找到答案：历史上的中国是农业与手工业结合的自给自足的生产方式，各种村社通过自然法则进行着简单的自行再生产，周而复始的循环。曾对发达国家市场经济起到催化作用的商业资本，对以使用价值为目的的自然经济起着巨大的肢解作用，在亚细亚社会国家却没有起到同样的作用。另外，历史上的中国传统文化是在自然经济的基础上形成的，其基本特征是重农抑商，安贫乐道；国家高于一切。这些历史文化积淀与

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现代经济生活不断融合，构成了中国人独有的思维、行事的方式，即使有法律、政策等正式制度的存在与破解，它也会无孔不入地渗透到社会的各个层面，经济领域也无例外。因此，19世纪，自然经济依然占据主导地位的中国不具备民间供给基础设施的经济、社会基础，基础设施只能由政府提供。

二、英国基础设施的国有化与美国基础设施的管制时代随着英美两国经济增长，其基础设施建设逐步进入国有化与管制时代。

（一）英国基础设施的国有化

（二）美国基础设施的管制时代1929年经济大危机后的三年里，胡佛政府仍期望市场能够自动调节国家经济，拒绝援助失业人群，为平衡政府预算而提高税率，使大危机之后又出现了大萧条，美国的经济陷入低谷。

1932年，罗斯福总统上台后，加强了政府对经济的管制，通过增加政府开支为失业者创造就业机会。1933年，田纳西河流域管理局成立，在田纳西河流域修建了31座水利工程，创造了4.4万个就业岗位，使这一流域成为美国最大的电力生产基地，并极大地促进了工农业生产。田纳西河流域的水利建设是罗斯富"新政"的一个缩影，罗斯福在其执政期间进行了大量的市政建设和工程开发，通过以工代赈，兴办了大量的公路、机场、桥梁、学校、医院，先后吸收了850万失业人口就业。大量的管制机构在这一历史时期出现。1934年，美国成立了联邦通讯委员会，负责管制州际电信和广播业；1935年成立了联邦电力委员会，负责电力批发业务；1936年，成立联邦海事委员会，负责管制海洋运输；1938年，成立民用航空委员会，负责民用航空业市场进入和价格管制。伴随着管制机构的不断完善，管制立法在这一时期也在数量上达到了一个新高峰。基础设施领域的管制从机构与立法方面得以不断完善。

大萧条的冲击和新政计划的实施扩大了联邦政府在美国社会和经济事物中的影响力。美国人开始接受政府在经济领域的干预和制度规范。新政使美国彻底摆脱了经济大危机的困扰，而且大量的基础设施建设为二战时期美国的经济发展提供了良好的物质条件。二战以后直至1968年，美国的基础设施管制进入鼎盛时期，基础设施也得到了前所未有的发展。

（三）评论与反思英国与美国的基础设施产权制度发展虽然呈现出不同的制度变革路线。英国通过国有化抵制市场失灵；美国通过加强管制保证公民以低廉的价格获得质量不断提升的基础设施服务。但英美两国基础设施发展的规律均体现出经济自由主义的局限性。政府干预在基础设施领域取得的成效十分显著。基础设施投资领域中市场与政府的力量仍处于动态的均衡状态。

三、近期英国基础设施的民营化与美国基础设施的放松管制近期以来，英美两国基础设施建设再次进入民营化阶段。

（一）近期英国基础设施的民营化

事实上，英国的经济增长速度在这一时期也开始放缓。1960年至1973年石油危机爆发期间，英国的GDP年增长率为2.9%，而同期欧盟其他成员国家的GDP年增长率为4.5%。石油危机后，英国的经济处于衰退期。由于一国的财政支出具有一定的惯性，经济增长变缓后财政收入增长有限，相应的卫生与社会保障支出又无法大幅削减，因此，只能大幅削减基础设施的投资支出。石油危机带来的通货膨胀使这一局势更为严峻，作为反通货膨胀对策的一部分，政府压低了基础设施服务的价格，这就影响了基础设施的正常的资金回流和投资支出，原本就冗员众多、人浮于事、效率低下的公共企业此时需要政府支付更多的补贴。财政状况的恶化最终使英国政府决定将基础设施相关的公共企业重新推向市场，减轻财政负担的同时提高公共企业的经营绩效。因此，1979年后，英国大力推行基础设施民营化。民营化的推行与信奉市场自由化的英国主流的意识形态理念高度吻合，基础设施相关企业股权的出售所获得的资金在消除财政赤字的同时使政府从繁杂的公共企业管理中抽身。私营部门充足的资金来源也使基础设施的更新与升级有了可靠的保障。正是由于民营化的这些优点，英国的基础设施民营化带动了除美国以外的其他国家的民营化浪潮。

（二）美国基础设施的放松管制与英国不同，美国在基础设施领域中始终以管制的收放作为政府干预市

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（三）评论与反思改革与开放使中国逐渐摆脱了计划经济的束缚，民间资本自20世纪80年代以来逐渐在竞争性领域崭露头角。但基础设施资本占用量大，而我国的民间资本力量弱小；基础设施资本沉淀期长，我国的资本市场不发达，无法通过吸纳社会闲散的短期资金转化为基础设施所需要的长期资金；基础设施关系到国计民生，长期由政府供给的相关投融资制度使人们渐渐形成路径依赖；民间资本参与基础设施与现有的法律法规诸多冲突。上述种种原因导致了目前我国基础设施的民营化进程缓慢。英美基础设施产权及管制制度的变革为我国基础设施民营化提供了经验也带来了启示。即基础设施的产权制度变革是提高其经营绩效的手段之一，但不是唯一的手段。基础设施的产权制度安排必须与一国的经济发展阶段、施政哲学及原有的管制制度基础相适应、相衔接。民营化的推进需要管制的跟进，但管制活动本身也有成本支出。如果民营化过程中，管制成本过高而侵蚀管制收益，则放慢基础设施民营化的进程不失为明智之举。因此，保持我国的基础设施行业的适度竞争才是问题的关键。目前，我国基础设施的制度变革的核心应是打破原有的行政垄断格局。各类基础设施进行企业化重组、分拆等目的均是为提高基础设施服务提供者的竞争活力。如果民营化能够促进基础设施领域的有效竞争，而配套的管制制度成本收益适宜，那么应当认识到市场经济这只"看不见的手"的巨大的力量，只要最初的制度安排给予民间资本投资基础设施的机会，发展到一定程度，它就会冲破重重壁垒，继而在资源配置中起主导作用

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