农村房屋宅基地使用权

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农村宅基地使用权及其地上房屋确权【政策解读】

不动产登记

一、关于农村宅基地及地上房屋确权登记发证的概念

农村宅基地及地上房屋确权登记发证工作是指对集体土地所有权范围内的宅基地使用权及地上房屋所有权进行调查、确权登记发证的过程。

其中，宅基地使用权是用益物权的一种，按照《物权法》的规定是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

二、关于宅基地使用权及地上房屋的登记程序

按照《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范(试行)》及《天津市人民政府关于印发天津市农村集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证若干规定的通知》(津政发〔2014〕27号)(以下简称《规定》)第三条有关规定，我市农村宅基地使用权及地上房屋登记按下列程序办理:

1.申请

申请人申请房地登记，填写不动产登记申请书，提交申请人身份证明、房地权属来源材料等登记要件。

2.权属审核

不动产登记机构进行权属审核。

3.公告

对符合登记要求的土地、房屋权属情况予以公告，公告期为30天。

公告应当在所在村的政务公开栏等显要位置张贴，同时在不动产登记经办机构的门户网站发布。

4.登记发证

对于公告期满无异议或虽有异议但异议不成立的，准予登记，并记载于不动产登记簿、核发不动产权证书。

三、关于宅基地及地上房屋合法性的确定

按照国家及我市有关规定，在宅基地确权登记中涉及土地、房屋合法性认定，按照是否具有合法的权属来源证明材料，分别采取以下方式:

一是有权属来源证明文件的依据文件确定。

依据《规定》第四条，历史上由乡镇或乡镇以上人民政府以及土地、建设、房管、规划等职能部门合法的有关批准文件或者盖章确认的有关用地、建设的证明材料，均可作为宅基地及地上房屋确权登记的发证依据。

二是没有权属来源证明或权属来源证明不齐全的，须提交相关证明。

按照《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号)第八条的相关规定，不再补办相关手续，由村委会查明情况出具证明、经过公告程序予以确认。

具体操作时按照《规定》第四条办理，需同时满足以下条件:(1)在2009年12月31日第二次全国土地调查结束之前已建成使用的房屋;

(2)在第二次全国土地调查确定的村庄建设用地范围内;

(3)符合土地利用总体规划等相关规划(如果有村镇规划的，应同时核查是否符合村镇规划);

(4)村委会应结合权籍调查成果，查明土地、房屋历史使用情况和现状，出具证明，对土地及房屋的权利人、面积、范围、取得时间等进行确认并在村委会公告栏发布公告，公告期30天;

(5)公告无异议的，经乡镇人民政府审核，并加盖公章确认;

(6)区县不动产登记机构可据此具体办理土地、房屋登记手续。

四、关于宅基地面积标准的确定

《天津市土地管理条例》第六十六条本村人均耕地面积不足六百六十七平方米的，每户用地面积不得超过一百六十七平方米;

本村人均耕地面积在六百六十七平方米以上的，每户用地面积不得超过二百平方米规定了宅基地用地面积标准。

按上述规定主要把握以下两点:

一是统一人均耕地面积的时点及统计口径。

由各区县政府根据实际情况确定:可统一到第一次全国土地详查数据公布的时点，人均耕地面积的统计口径可按照第一次全国土地详查公布耕地面积和公安部门统计的统一时点人口数计算，也可以各区县或乡镇所掌握的现有村人均耕地面积，确定各村的宅基地面积标准。

二是统一宅基地面积标准的文件依据。

天津市历史上出台过宅基地面积标准的相关文件，主要包括:1982年《天津市贯彻国务院村镇建房用地管理条例实施办法》，明确社员建房用地限额:地多人少的社队，一般应控制在每户三分地;

地少人多的社队，一般应控制在每户二分地，最多不超过二分五厘;

城镇近郊一般应控制在每户一分五厘，最多不得超过二分地。

此后，1992年、1996年、2000年、2007年下发和修订的《天津市土地管理条例》对宅基地面积标准的规定基本一致，即本村人均耕地面积不足六百六十七平方米的，每户用地面积不得超过一百六十七平方米;

本村人均耕地面积在六百六十七平方米以上的，每户用地面积不得超过二百平方米。

因目前执行的宅基地面积标准较最早的1982年标准更宽松，因此，本着让农民有更多获得感的原则，宅基地面积标准统一按照《天津市土地管理条例》第六十六条的规定依据村人均耕地面积确定，原登记时已经注记宅基地面积标准的在当事人申请换发证书时据此一并修改注记。

五、关于不同时期宅基地准予登记范围的确定

宅基地登记范围的确定及超出宅基地面积标准等问题是全国范围内普遍存在的问题，国家及我市都针对这一问题出台了相应政策，本着尊重历史、尊重事实、依法合规的原则，按照不同年代、不同情况分别进行处理:

一是1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行确权登记。

二是1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记;

超过部分未按当时国家和地方有关规定处理的，有批准文件的按照批准范围进行确权登记，没有批准文件的，按照宅基地面积标准进行确权登记。

三是1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，有用地批准文件的，实际占用范围小于批准范围的，结合实际占用情况进行确定;

实际占用面积超过批准面积的，按照实际批准面积进行确权登记，可在不动产权证书记事栏内注明超过批准的面积，宗地图按照实际占用范围绘制，能确定超占范围的，要在宗地图上用虚线标注超占部分。

四是上述情形之外的实际占用范围小于宅基地面积标准的，按照实际占用范围确定;

实际占用范围大于宅基地面积标准的，按照宅基地面积标准确定。

上述确权登记的面积超过各地规定标准的，可在不动产登记簿和不动产权属证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。

六、关于宅基地实际使用面积超出批准面积或超过宅基地面积标准的处理

按照上述对宅基地确权登记面积的确定方法，会存在两种现象:一是因宅基地审批不规范，可能会存在批准使用宅基地面积即准予登记面积超出宅基地面积标准问题;

二是实际占用面积超出准予确权登记面积问题。

为便于与以后宅基地管理衔接，《规定》第六条规定提出通过注记的方法予以提示，即在权属证书记事栏内注明超过批准的面积，记载实测用地面积平方米，准予登记面积平方米，准予登记面积中有平方米超出宅基地规定面积标准。

宗地图按实际占用范围绘制，能确定超出准予登记范围的，要在宗地图上用虚线标注超占部分。

七、关于没有权属来源证明材料的宅基地取得时间的认定

按照国家及我市有关政策，不同时期确定准予确权登记的宅基地面积的原则是不同的，因此，宅基地的取得时间对于确定合法登记面积等有很大影响，而历史上宅基地及地上房屋建设的审批和管理不到位，也没有验收程序，为准确确定宅基地的取得时间带来一定困难，为最大限度的保证其时间的准确，本着公开、公平的原则，按照以下方式确定宅基地的取得时间:

一是依据当事人提供的时间。

由当事人在权籍调查及向村委会申请出具相关证明时，应当如实提供情况，在向村委会提出书面申请中明确宅基地及地上房屋取得时间，当事人申请的相关内容应当与《天津市土地房屋调查表》的记载一致;

二是依据村委会出具证明上确定的时间。

村委会应成立专门的工作组，在出具证明前应当向权利人及四邻调查核实有关情况，切实查明相关情况后方能出具证明，出具证明应当与《天津市土地房屋调查表》的内容一致，如不一致，村委会需核查相关情况，如确有错误，当事人需出具承诺并同时提出对调查表进行修改，对复杂的问题应提交村民大会或村民代表大会讨论决定。

三是依据相关调查成果及影像资料判定。

区县国土部门及作业队伍应在进行权籍调查时利用相关影像、地形图等资料结合现场调查情况进行调查核实。

同时可以将宅基地有关影像等图件资料以及权属调查结果提供村委会作为核查或者出具证明的依据。

其中，2009年12月下发的影像图作为确定房屋是否为二调结束前已建成使用，可否适用历史遗留问题解决办法的依据;

2004年或区县自己手中掌握的更早期可以作为佐证材料的影像资料作为核查宅基地取得年代及房屋建成年代的依据。

四是切实履行公告程序。

公告目的是排除相关权属争议，给其他人提供提出异议的途径，确保调查结果、相关证明及登记结果的准确性，村委会在出具权属来源证明前应当进行公告，公告期满无异议是可以出具相关证明的必要条件。

八、关于房屋范围超过宅基地准予登记范围的处理

房屋登记与宅基地准予登记范围按照下列原则处理:

一是房地一体的原则。

当事人如申请对地上房屋进行登记，则需先行明确准予登记的宅基地范围，对于实际使用宅基地面积超出准予登记面积的，应以权利人指认范围为基础，原则上保持主房的完整，在宗地图上虚线标注宅基地超占部分范围。

二是以房确地原则。

围绕主房范围确定宅基地登记范围。

对于整个房屋已全部划入准予登记范围，但因基底占地界限超过宅基地准予登记界限的，具备权属来源材料或已按规定出具相关确认证明的，可对该房屋进行登记，超出部分房屋用虚线标注，证书记事栏注记:房屋面积平方米，对于其中位于准予登记用地范围内房屋面积平方米予以登记;

对于指认宅基地超占范围时故意将房屋大部分划在准予登记范围外，并要求登记房屋的，整个房屋不予登记。

对于房屋基地占地范围超出宅基地准予登记范围的，符合分户条件的，可以通过分户的方法来扩大宅基地准予登记的范围，从而实现拟登记房屋的完整;

对于通过分户也无法解决的，按照上述方法处理。

九、关于宅基地使用权及房屋所有权登记与后期管理的衔接

《规定》明确了对于实际占用范围超出批准范围，准予登记范围超出宅基地面积标准，房屋面积，准予登记宅基地范围内房屋面积等相关注记事项，为确权登记结果与后期宅基地管理政策的衔接打好基础，为后期管理提供数据上的方便。

对于实际占用宅基地面积超批准面积或宅基地面积标准的，或是房屋超出准予登记用地范围的，在进行宅基地使用权及房屋所有权转移、抵押等处分时，应当明确整体处置，转移登记及抵押权实现时应当先对超出部分进行处理后再办理相应的登记。

有关政策未明确如何处理的，在转移登记或抵押权实现时按原发证情况继续注记(建议)。

十、关于宅基地分户标准的确定

户的认定是全国宅基地登记中普遍存在的问题，对于解决一户多宅、面积超标等问题都是至关重要的，但户的认定标准全国并没有统一的规定，各个地方认定的方法也不相同，我市在出台《规定》对户进行规定时主要出于以下考虑:一是让农民有更多的获得感的原则，按照《民法通则》中关于年满18周岁的公民具备完全民事行为能力的有关规定作为确定的最低标准;

二是城乡统一的原则，参照限购时对户的认定标准确定;

三是尊重历史尊重事实的原则，在2013至2014年到各区县国土分局调研时，各区县对户的认定标准不统一，例如:武清《武清县农村住宅用地审批管理办法》(武政发[2000]9号)

(一)有一个子女满18周岁且具有本村(街)常住户口，三世以上同居一宅

(二)有两个以上子女，一子女满18周岁且具有本村(街)常住户口;

静海《关于土地依法集约高效利用的实施办法》(静党发[2010]23号)规定18周岁以上男青年应分户等，因此，在《规定》中为区县留下一定空间来与自己历史上的政策进行衔接。

基于此，在《规定》第6条第三款规定了户确定的最低标准，即:属于一户多宅的，原则上申请人只能选择其中的一处宅基地进行登记发证，其余的只调查不登记。

其中，家庭中有18周岁以上成员的，可单独作为一户申请宅基地登记发证，具体户的认定办法由区县人民政府结合实际情况确定。

十

一、关于不予登记发证的情形

宅基地空闲两年以上或其地上房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的;

《若干规定》第五条规定以外的非农业户口居民、非本农民集体成员在农村购置宅基地、农民住宅或小产权房的;

违法用地未经依法处理的;

农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设的;

因城乡建设用地增减挂钩试点、小城镇建设、迁村并镇和村民迁入新建住宅等原因，按规定已分配新楼房，应当拆除地上房屋的原有宅基地或应当交回的原有宅基地;

法律、法规规定其他不予登记的情形。

十

二、关于与历史上登记结果的衔接

鉴于此次宅基地及地上房屋确权登记发证工作按照总登记的方式开展，对于历史上已核发土地、房屋权属证书的，应由权利人申请换发新证书。

登记机构应调阅登记档案核实，经核实为依法取得的予以换发新证，只办理土地登记或者房产登记的经登记后换发记载完整土地房产信息的新证书;

属于《若干规定》第一条第二款规定的原以图解法、勘丈法等测绘并登记发证的土地，需按原范围调查测绘后，重新换发新证;

经核实存在宅基地面积超标情形的，根据《若干规定》第六条与《实施细则》第四十六条规定，在新证书上作相应记载。

对于因登记机构保管不善不能核实登记档案的，登记机构应结合证书记载和现状调查情况进行核实后，按规定换发新证。

登记机构不宜以公告形式将原证书作废。

对于个别区县之前核发证书时证载面积未区分年代，无用地批准文件，全部超出宅基地面积标准的问题，建议各区县结合宅基地取得年代、通过分户等方式妥善处理，按照连续、稳定、公平的原则结合实际情况出台相关处理意见。

十

三、关于严格规范权籍调查卷及登记卷的制定

为规范宅基地使用权及房屋所有权调查确权登记工作，按照房地统一调查、统一测绘、一并申请、一并登记的原则，我市在市政府《若干规定》的基础上制定了《实施细则》，对调查成果标准及登记要件进行了规定，结合不动产统一登记工作，各作业队伍及国土分局严格按照有关要求出具调查成果，组制权籍调查卷及登记卷，具体要求如下:

一、调查成果标准。

《实施细则》第三十七条、第三十八条就调查卷的组卷和成果资料整理归档做了明确规定。

第三十七条房地调查成果资料

(一)权属调查成果资料

宗地调查资料:

1.权利人身份证明，委托书及被委托人身份证明;

2.土地房屋调查表;

3.界址表;

4.宗地草图;

5.权属来源证明材料;

村级调查汇总资料:含通告、集中指界通知书、工作底图、村级宗地明细表(见附件14)、地籍总图。

(注意:四邻指界是按照实际占用范围指界，主要是为了保证与周围邻居无争议，维护农村社会稳定，避免后续继续扩大用地范围引发矛盾冲突，该四邻指界需在调查阶段完成;

确权登记时对准予登记范围的指认只需当事人自行指认，如调查阶段已经进行了的，就在调查卷中如实记载，如调查阶段未进行的，可在申请登记前完成)

(二)测绘成果资料。

包含纸质和电子资料

1.控制测量原始记录与平差资料;

2.控制点坐标成果表及其点之记;

3.控制点点位分布图;

4.地籍测绘技术报告;

5.地籍图;

6.宗地图及相关测绘资料(包括宗地示意图、界址点坐标成果表等);

7.房产测绘成果报告;

8.房屋分丘图(独用宗地适用);

9.房屋分层分户平面图(共用宗地适用);

10.以区县为单位的技术报告、质量检查报告。

第三十八条成果的整理与归档

应建立地籍调查档案管理制度，明确地籍调查档案整理、归档、管理和使用。

在地籍调查工作结束后，应该及时对成果资料进行立卷整理归档。

(一)成果资料整理应检查资料是否齐全、是否符合要求，凡发现资料不全、不符合要求的，应进行补充修正。

(二)应按照档案管理规定的要求对成果资料进行整理、立卷、组卷、编目、归档。

对权属有争议的宗地要单独立争议卷宗，并做好记录。

各种成果资料按照区(县)-乡镇-村分级存放，电子数据集中存储。

(三)以宗地为单位，每一宗地立一地籍调查卷;

共用宗时，以权利人为单位，分别立卷。

(四)建立以村为单位的资料汇总案卷，案卷内容包括以村为单位的宗地面积总表、建筑面积和建筑占地面积总表、调查指界通知(通告)、工作底图(已经指界盖章)、村内各宗地的宗地情况明细表、纠纷调解情况说明、调查日志等。

(五)卷内文件排列以土地及其地上房屋权属变化、文件材料产生时间及文件主次关系为序。

二、登记成果标准。

《实施细则》第四十四条和四十五条对登记要件及审核要点做出了明确要求:

(一)登记要件。

申请人申请集体土地使用权、房屋所有权登记时，应当提交下列要件:

(1)申请书;

(2)申请人身份证明;

(3)委托他人办理的应当提交委托书及被委托人身份证明;

(4)权属来源证明等相关文件;

(5)权籍调查成果。

(二)审核要点。

在宅基地确权登记发证审核时，应把握以下要点:

一是主体，宅基地使用权应当依据批准用地或建房手续以及买卖协议等依法确认给本农民集体成员。

对于用地或建房手续不齐全的,可确认给户主或经全体家庭成员同意的家庭成员。

对于一宅多户的宅基地权利人由各户共同协商确定。

非本农民集体成员的农民符合宅基地确权条件的，在证书记事栏应注记该权利人为非本农民集体成员;

二是面积:依据《实施细则》)第四十六条将宅基地取得时间区分为82年前、82-8

7、87年以后三个不同时期分别处理;

三是一户一宅:严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。

除继承外，对于一户多宅的，申请人只能选择其中的一处进行登记发证，其余的只调查不登记。

达到分户条件的，经家庭成员及村委会同意，明确每一处宅基地的权利人后，可分别申请宅基地使用权登记;

四是权属清楚无纠纷，已完成四邻指界盖章。

各登记机构应按照上述规定进行组卷和归档。

十

四、关于避免调查与登记时间间隔长影响调查成果的现势性

按照《实施细则》第44条:在房地权属调查结束后，对于符合国家以及我市有关政策规定，且权属没有纠纷的，应本着边调查边登记的原则，以村为单位按以下程序同时开展土地及房屋的登记发证工作。

鼓励在稳妥地基础上将调查与登记同步开展。

十

五、关于继承宅基地及房屋是否需要公证以及法定继承人范围的确认

继承取得的宅基地原则上引导其对继承权进行公证，如果未经公证或也不能够提供法院的生效法律文书的，可根据国土资源部《不动产登记操作规范(试行)》1.8.6继承、受遗赠的不动产登记的有关规定办理。

建议宅基地房屋继承权确认参考南京市六合区基于充分发挥基层群众自治组织和农村集体经济组织的作用，建立一套农村房地权属纠纷调处工作机制，即人民调解的做法。

由村民委员会召集家庭所有成员，街道司法所通过逐个询问制作笔录，在家庭所有成员达成一致意见的前提下，出具调解意见书并由司法所进行司法鉴证，作为宅基地使用权和房屋所有权登记申请人的证明材料，明确统一登记权利主体。

十

六、关于非农业居民通过分家析产取得宅基地能否登记以及非本村居民购买的宅基地及房屋如何处理

《若干规定》第五条第二款规定了非农民集体成员可以确权登记发证的三种情形，其中不包括分家析产和非本村居民购买的方式;

《若干规定》第七条第

(二)项还规定了本规定第五部分规定以外的非农业户口居民、非本农民集体成员在农村购置宅基地、农民住宅或小产权房的，不予确权登记发证。

因此，上述两种方式不能给予办理。

十

七、关于因行政村拆分造成宅基地位于其他行政村如何处理

对于原为合法取得的，因历史上行政村调整造成的此类问题，应当本着尊重历史、实事求是的原则，依法予以确权登记。

十

八、关于二调时地类误调为非建设用地，导致房屋位于建设用地范围外如何处理

应当本着尊重历史、实事求是的原则，如确有相关材料证明宅基地及房屋为合法取得、合法建设，可根据相关材料对二调成果进行变更后，依法登记;

如无相关手续，则需通过相关影像判读房屋是否为2009年12月31日前建成，再按照《天津市农村集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证若干规定的通知》(津政办发〔2014〕27号)第四条第二款规定，通过村委会出具证明、公告，不动产登记机构核查等程序办理。

(这里的相关材料是指《若干规定》第四条第一款规定的可以作为确权登记发证依据的证明材料。

包括:历史上由乡镇或乡镇以上人民政府以及土地、建设、房管、规划等职能部门核发的有关批准文件或者盖章确认的有关用地、建设的证明材料。

)

十

九、关于如何加强对监理单位的规范和指导，提高监理单位的业务水平

监理单位是严格按照政府采购程序确定的。

监理单位确定后，市局相关部门对监理人员进行了专门的培训。

按照监理合同约定，监理单位的责任是对整个集体土地使用权及地上房屋确权登记发证工作全过程监理，既包括外业调查测绘，也包括登记发证等工作。

市局地籍中心将加强对监理单位的协调监督和指导，各区县国土部门作为本区县具体组织落实部门，也要配合市局做好对监理单位的协调和监督工作，并及时将监理单位工作情况反馈局地籍中心。

二

十、关于测绘成果与区城市化办组织的丈量结果不一致问题

该问题为东丽区反映的个别问题，在全市不具普遍性。

东丽区城市化办组织完成了全区农村宅基地及地上房屋的丈量工作，并作为认定村民选房、还迁依据。

东丽区国土分局提出集体土地调查采用专业测绘，测绘成果将会与各街道丈量数据不一致，可能导致不稳定因素，目前外业调查中出现部分集体企业不配合作业队伍测量。

用于登记的测绘成果有相关的技术标准，按照《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》的有关规定，登记机构对测绘成果负有审查责任，区城市化办的测量工作，其技术标准与成果的应用目的与国土部门正在开展的集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证工作并不相同，建议:

一是与区政府做好汇报沟通，确属已经着手拆迁改造、选房还迁的村，可以先暂缓调查登记;

二是对于数据不一致及部分企业不配合的做好相关宣传协调工作，可以学习其他区县好的做法。

二十

一、关于超面积的有关规定

1.《中华人民共和国土地管理法》

第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

2.《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发[2008]146号)

第三条

(三)严格执行宅基地面积标准。

宅基地面积不得超过省(区、市)规定的标准，对宅基地超占面积的，在办理登记时按下列情况处理:

1.1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的,可以按现有实际使用面积进行登记。

2.1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。

3.1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。

其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理,并按照各地规定的面积标准重新进行登记。

3.《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发[2011] 178号)

第七条 1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行确权登记;

1982年《村镇建房用地管理条例