基层人民法院民事审判工作中存在的几个问题及对策

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司法是社会正义的最后一道屏障，法院是实现法治的最基本的职能部门。在我国四级审判体制中，处在司法最前沿的基层人民法院担负着绝大多数一审案件的审理，占据了极其重要的位置。在各种案件的审理中，民事审判对化解社会纷争，构建和谐社会有着非常重要的作用。随着我国经济的快速发展和司法理念的革新进步，在基层人民法院民事审判活动中，不断遭遇到

诸多法律适用的难题和法律制度的缺陷造成的空白，从而制约了基层人民法院审判职能的充分发挥，影响了基层人民法院实现民事审判公正与效率这一世纪主题。故不得不引起我们的注意和思考。

一、当前基层人民法院民事审判工作存在的主要问题

（一）送达难的问题突出

送达是审理民事案件的必经程序，而对基层人民法院审理民事案件的效率影响最大的因素，恰就是送达问题。根据我国《民事诉讼法》的规定，诉讼文书应当直接送达给当事人，在直接送达有困难的情况下，可以采取留置送达、委托送达、公告送达、邮寄送达。应该说，法律规定的送达方式种类是比较齐全的，基本上能符合民事诉讼的要求。但是，法律规定的送达方式不够灵活，送达程序过于严格、苛刻，客观上造成了法院诉讼文书“送达难”，并在一定程度上制约了审判效率的提高，影响着法院审判工作的顺利进行。其主要表现有：

1、直接送达。我国《民事诉讼法》规定的直接送达的送达地点单一，签收人范围过于狭窄。有的当事人外出经商、居无定所；有的当事人地址不详或者地址发生了变化；有的当事人躲避送达，客观上送达困难。而且送达签收人仅限于“同住的成年家属或法定代表人、主要负责人或者法人、组织负责收件的人”。对于有相当识别能力的同居人或受雇人员则不属送达签收人之列。所以，法院送达诉讼文书时，有时需要反复多次才能送达，有的则是无法送达。

2、留置送达。在直接送达时，当事人拒收的，根据《民事诉讼法》第79条规定，送达人应当邀请有关基层组织或所在单位的代表在场见证。但是，在实际送达中，由于基层组织界限难以把握，特别是对于农民工、外来暂住人口等人员的基层组织难以确定。同时，是否到场见证，完全取决于基层组织人员的自觉，对于不愿或不配合法院送达的情况下，法院无能为力。大部分的基层组织或单位人员不是找不到，就是找到了也不愿意来，来了也不愿意见证。所以，留置送达实际操作难度较大，要求过于繁琐。

3、委托送达。有的受委托法院出于地方保护等原因，在接受外地法院委托送达诉讼文书时，往往敷衍了事，明明可以送达的，却说当事人找不到，能够及时送达的却拖延送达。所以，造成委托送达周期过长，客观上影响了办案效率。

4、公告送达。民事诉讼法及其解释对公告送达作了较为详细的规定，但在实际操作中仍存在诸多问题。首先是期限太长。一次公告即为60日，一件民事案件从立案到结案需经多次送达，从而延长了案件审理的期限，进而影响了案件审理的效率。其次，费用太高。在报纸上刊登公告送达的，对经济拮据的当事人是不小的负担，对标的额较小的案件则明显增大了诉讼成本。最后，不利于操作。在法院的公告栏或者受送达人原住所地张贴公告的做法，虽简洁、方便、成本低，但因不便于证明人民法院确已送达的事实而在实践中很少被采用。

5、邮寄送达。由于当事人地址变更等原因，邮寄多次被退回，不仅延长了诉讼文书的在途时间，而且也增加了当事人的讼累。根据我国法律规定，采用邮寄送达的法律文书其送达日期以邮局回执上注明的收件日期为准。在送达过程中，有时邮局不是直接送达到当事人手中，而是先由村委、企业传达室等签收再转交当事人。由于种种原因，有时诉讼文书几次周转才转到当事人手中，如果以邮局回执记载的日期计算上诉期限，则早已超期，当事人如何行使上诉权成为一个难题。同时，由于邮局的投递规定不等同于法律规定的送达，投递的法律文书通常由他人代签，所以达不到送达的效果。也为将来案件执行等环节埋下隐患，甚至引起当事人的上访。

（二）、法律适用和执法尺度不统一

基层人民法院承担着绝大部分的一审案件，也直接面对着社会的底层人民，纠纷多、矛盾大。由于基层法院一直注重解决社会的具体纷争，而司法理论工作相对薄弱，对一些因法律本身的缺陷和滞后而造成的矛盾没能深入研究，制定统一的适用标准。特别是广大的农村地区，经济发展水平不平衡所引起的城乡差别和地域差别，导致同一法律制度在不同地域的适用遭遇不同程度的尴尬。主要表现在以下几个方面：

1、证据采信的标准不统一。特别是举证期限、举证责任的分配和证明程度及证明力大小的确认问题较为突出。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》）第34条第1款规定“当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的视为放弃举证权利”；第33条第2款规定“举证期限可以由当事人协商一致，并经人民法院许可。”该条第3款同时规定“由人民法院指定举证期限的，指定的期限不得少于30日，自当事人收到案件受理通知书和应诉通知书的次日起计算”这就意味着当事人必须于庭审前，在其双方约定或人民法院指定的举证期限内向人民法院提交必要的充分的证据，否则就要承担败诉的风险。在不同区域，特别是城乡之间的

经济发展水平存在较大差距所导致的公民法律意识的差异，使《证据规定》中的“举证期限”制度在具有差异性的不同区域所适用的实际效果表现出更大的差距。在农村地区，虽说农民的法律意识较之以前有了很大提高，但与城镇居民做横向比较，则明显存在很大的差距。在当前，仍有不少农村居民对法律规定和法律程序缺少必要的了解，对什么叫证据、怎样收集、什么时间提交、逾期提交的法律后果等不甚清楚，同时受经济条件的限制，很少请律师，通常都是两手空空来进行诉讼。他们认为，只要我“有理”，什么时候说出来都一样。基层人民法院在审理农村民事案件时，若严格按照《证据规定》来操作。则必然达不到查清事实、正确区分责任、准确适用法律的基本要求。可能出现同样的案情，同样的事实，因不同的人起诉，产生截然不同的法律后果。由此也导致当事人对法院工作不满。

2、自由裁量权的把握尺度不统一。法官应当有自由裁量权，但自由裁量权的行使应当具有一定的范围和标准，在同一地区，甚至是同一法院，因自由裁量权的尺度不统一，导致判决结果相差甚远，这既不利于维护法律权威，也极易引起当事人的不满和误解。特别是在医疗事故、道路交通事故、侵权等赔偿案件中，由于缺乏切实可行的统一标准，很多案件在计算赔偿金额时相差很大。有些是因为法律的规定，如城镇与农村赔偿标准是不一样的；有些是因为不同法官的酌定标准不同，如人身损害赔偿里的精神损害赔偿、护理费、营养费的标准，离婚案件中小孩的抚养费等标准，都会因不同的法院，不同的法官，甚至是不同的当事人而产生不同的结果，有时相差悬殊。这些都会让当事人很不理解，他们会把经济发展不平衡、法律制度不健全而引发的矛盾转嫁到法院，觉得法院不公正，因人而异，继而丧失了对法律，法院的公信力，甚至选择不断的上访和申诉，给法院的正常工作带来很大的负面影响和压力。

3.对法律的认知水平和适用不统一。法官对法律规范的理解存在个体差异。法律、法规和司法解释的规定虽然是明确的，但法官在对其理解上，则可能受不同知识框架、个体认知背景、经验和价值评价等因素的影响，而导致对法律文本理解上的差异。在解决实际问题时，会根据自己的理解选择适用不同的法律规范。在同一法院，特别是基层法院，没有深入调查研究，没有在相似案件的法律适用方面形成统一认识。基本相同的案件在法院的不同审判庭审理，有的选择适用《民法通则》，有的选择适用《合同法》，还有的选择其他部门法，从而导致不同的结果，让当事人很难接受。

（三）司法水平不高

1.办案效率低下。“迟来的正义非正义”,司法要做到真正的公正,必须以司法的效率做保证。在司法实践中，基层法院司法效率低下的情况表现得尤为突出，很多审判执行案件久拖不决，社会纠纷不能得到及时解决。

2.案件质量优劣不均。法官的庭审驾驭能力，当庭宣判能力，当庭调解能力，查清事实准确适用法律等方面能力有所差异，而这些能力直接影响到案件质量的高低。基层人民法院的法官素质参差不齐，很多案件的审理质量不高，导致二审改判、发回重审，造成了司法资源的严重浪费，也破坏了法律的威信，破坏了法院在人民群众心中的形象。

二、上述问题产生的原因

（一）法律法规不够健全。送达难以及法律适用不统一的问题，都不同程度的反映出我国的法律制度不健全。在司法实践中，由于不能引用准确的法律规范，致使很多社会纠纷不能及时解决，甚至又引发了其他矛盾。

（二）调研工作不够。基层法院的调研工作过于薄弱，没有对审判中遇到的新问题深入研究，并提出可行的对策。导致审判同实际脱离，不能很好的履行人民法院的职责。

（三）审判力量不足。由于法官审批制度的严格和法院进人渠道的狭窄，致使法院审判力量不足，基层法院没有自主招录工作人员的权利，加上经费紧张，不能聘用一些从事辅助工作的人员。很多庭室没有书记员，甚至连一个合议庭都不能组成，只能相互借用。基层法院法官除了开庭审理，制作裁判文书，还需投入精力参与送达，调查取证。这就使得法官怠于在制作裁判文书上下过多的功夫，对裁判文书的质量有一定的影响。同时，有限的书记员要参与庭前、庭中、庭后等一系列，工作，任务相当繁重。造成审判人员、书记员均感到分身乏术、疲惫不堪，长此以往将严重影响工作热情，进而影响办案质量和效率。

（四）知识更新不及时。随着社会经济的不断发展，各种新型案件和新的法律法规不断出现，法官的既有业务知识已经无法满足现实工作的需要。但法官业务知识更新渠道和制度不够健全，致使法官业务素质没有得到提高。新型案件的不断出现与法官业务知识更新的不及时的矛盾在基层法院显的尤为突出。

（五）工作考核机制不健全。在当前构建社会主义和谐社会的大环境下，法院的工作也在接受着新的挑战。法院原有的工作机制已经无法满足人民群众对司法工作的新要求、新期待。法院的审判执行工作与当事人的司法需求的矛盾逐渐显现，例如法官调解率的考核机制在促进调解的同时也带来了个别法官为了追求调解率导致案件久调不决。

三、解决问题的对策与建议

解决以上问题长远的根本的方法，应当是努力发展国民经济，消除地区、城乡差异，加大法律的宣传普及力度，培养和提高人们的法律意识。但这是一项长期而艰巨、系统而复杂的工程，非一朝一夕可作到的。所以在不断朝着这方面努力的同时，可采取一些其他措施来弥补现实工作中的不足。

（一）针对送达难问题的措施

1.借鉴民事诉讼法规定的军人和被监禁人或被劳动教养人的转交送达的制度，并扩大其适用范围，使村委会、居委会、企业法人、机关、事业单位和社会团体法人均成为转交送达的转交主体，以满足对那些生活、工作不规律的当事人的送达需要，改变多次送达而不能的局面。

2.缩短公告送达的期限。在报纸和人民法院的公告栏发布和张贴公告，并不能达到实际通知当事人参加诉讼、告知其诉讼权利义务的作用。因为这两种公告方式通常被送达者是很难通过正常途径得知的。公告送达的另一作用是将无法找到被送达人的案件向社会公开，接受社会公众的监督。而公告送达的案件一经公告，即可达到接受监督的作用，无须再等60日。所以规定公告送达以60日为限，缺乏必要性，可考虑适当缩短公告送达的期限，以提高办案效率，及时的化解社会矛盾。

3.在人民法院公告栏和被送达人原住所地公告送达的，应引入见证人制度。在建立人民监督员制度的基层人民法院，可邀请监督员作为公告送达的见证人。

4.建立送达时间告知制度。在当事人出庭参加诉讼的情形下，若不能当庭宣判，则可在庭审结束时告知当事人具体的宣判时间，并明确其不按时到庭即视为宣判和送达的法律后果，并将这一内容记入庭审笔录。在当庭宣判的情形下，可直接告知当事人领取法律文书的具体时间和逾期不领即视为送达的法律后果，并记入笔录。如此可避免当事人在庭审后因逃避裁判结果而造成的送达难的问题。

（二）针对法律适用和执法尺度不统一的措施

1.对法官进行专题知识培训。针对本院审判实践中出现的裁判标准不统一的问题，对法官定期进行专题知识培训，提高正确认识和理解法律、法规的能力，以求对法律、法规理解上的一致性，对理解和应用上有分歧的问题统一认识。

2.强化审委会的指导和监督职能。在法院内部以审委会为依托，对于本院在审判实践中遇到的新类型的、认识不统一的问题，进行深入研究，形成具体的指导意见并定期予以发布，指导本院以后的审判实践活动。

3.定期召开理论研讨会和专业审判经验交流会。在基层法院内部和不同法院之间定期召开理论研讨会和专业审判工作会议，就在理解和适用上不统一的法律问题以及在审判实践中出现的新类型案件进行探讨，总结审判工作经验，以求同一法院和不同法院之间在这些问题上达成共识。

4.以典型案例指导司法人员的法律适用。对于在典型案件中出现的模糊的或没有明确规定的法律问题，报送上级法院，由上级法院发布典型案例，对下级法院或本院进行指导，以达到同一法律问题在同一地域的统一适用，从而做到同一类型案件在一定地域内的“同案同判”。

（三）针对司法水平不高的对策

1.多措并举，努力提高法官素质。提高司法效率，关键是要发挥法官的主观能动性，法官是实现公正和效率的行为主体，其素质直接影响案件审理的质量和效率。一方面，国家以立法形式确定了法官的准入制，《法官法》规定法官必须有良好的政治、业务素质和良好的品行。另一方面，加强对基层法院现任法官的岗位培训，定期组织法学专家开展讲座，加强对新法律法规的学习及审判技能和裁判文书制作能力的培训，鼓励法官通过各种形式进行自我学习，借鉴和学习先进省份法院的工作方法和经验，努力提高法官的法律素养和业务素质，从而提高司法效率。

2.在基层法院现有人员基础上实现合理配置。改变基层法院现有的人员配置，将案件的审理变法官单独审判为法官、书记员共同参与，明确分工。法官主要负责案件审理和制作裁判文书，书记员由聘任人员担任，主要负责庭审记录，案件庭前准备工作。通过合理划分审判工作职责，理顺法院审判人员与其他各类审判辅助人员的关系，保证法官专事案件的审理工作，以实现司法资源的合理配置，提高审判质量和效率。

3.加大对基层法院的投入力度。当前，有些基层法院配置先进的电脑处理系统和自动化设备，从而加快审理速度，这在先进省份已取得很好的效果。同时国家财政对法院办公经费予以保障，法官和其他工作人员补贴及时发放到位，这样才能激发法官和其他工作人员的工作热情，从而提高司法效率。