统筹城乡发展需要考虑的几个问题

[创新集体建设用地流转统筹城乡经济协调发展]摘要： 1 赋予集体建设用地与国有建设用地同等的法律地位。两种产权，同一市场，同权、同地、同价。 2 解除法律对集体建设用地使用权使用主体范围的过多限制。允许集体经济组...+阅读

我国正处在工业化和城镇化快速发展的中期阶段，统筹城乡发展是这个阶段面临的最大挑战，如果应对得好也可能是一个巨大的机遇。一方面，作为后发国家，有可能避免传统工业化国家走过的“城乡二元经济结构”的老路，实现城乡区域统筹协调发展；另一方面，由于特殊的人多地少资源相对不足的国情，我国工业化和城镇化进程始终面临着土地资源、能矿资源、粮食安全

和生态环境等多方面的巨大压力，只有走统筹城乡发展之路，才有可能克服这些困难，目前迫切需要优先考虑如下三个问题。

理顺城乡治理关系，为统筹城乡发展创造必要的制度基础

统筹城乡发展迫切需要改变目前城乡合治和整体设市的体制模式为城乡分治和划块设市体制模式，以为统筹城乡发展创造必要的制度基础。

整体设市模式的初衷是好的，是为促进城乡一体化发展而设计的区域性行政管理模式，如韩国等一些国家也采取这样的模式。但是，在我国多年的实践中，这种设市模式的弊端日益显现出来，与其初衷相差甚远。首先，是城区的盲目扩张，造成土地资源严重浪费。如大城市摊大饼式地空间扩张，中小城市的盲目扩容，以及小城镇的遍地开花等，使得耕地资源被大量占用，直接威胁到了粮食安全。事实上，城镇化一方面必然要占用一定的耕地，而且有时还是质量比较好的耕地（因为适宜做耕地的地块也一定比较适宜人类居住），这是不可避免的；另一方面，城镇化导致人口聚集也会有利于耕地的增加。但由于这一进一退在速度上不一致，在质量上有一定的差别，因此短期内还是会影响耕地的数量和质量，进而影响粮食安全。当然，这里有个价值判断的问题，是城镇化重要些。还是粮食安全重要些，在两者都重要的基础上，就需要把握一个度了。其次，是城乡关系紧张，与城乡一体化目标相背。在城乡建设关系的处理中，由于整体设市，乡村建设受到明显的影响，城乡建设差距不是缩小了，而是扩大了，这已是不争的事实。在城镇外延扩张中经常发生的征地拆迁纠纷更是普遍存在，成为影响和谐社会建设的不利因素。第三，城市发展模式难以改进，建设质量难以提高。城镇发展绝不仅仅是数量的增加和空间的扩张，更重要的城镇质量的提高，城镇现代化水平的提升。美国纽约市100多年来，面积始终是那么大的面积（约800平方公里），行政区划也始终是那5个行政区划，城市建设不走外延的向四周扩张的模式，而是走内涵质量提高之路，最终成为人口不是世界最多，但质量最优的世界大都市。也就是说，一个城市的城区面积大小并不是衡量一个城市现代化水平的标志。城镇建设的钱应该怎样花，存在一个体制机制的问题。

为避免以上问题，建议变整体设市模式为划块设市模式，这里的基本思路是继续放权，增加市场主体数量，进一步搞活地方经济和城乡建设。划块设市模式有利于城镇集约发展和耕地的保护，形成必要的城乡土地资源利用的博弈平台；有利于城乡各自独立平等地位的确定，促进城乡一体化沿着正确健康的轨道发展；有利于城市在更大的范围扩大其辐射能力（解决县域合作太密切的问题）；有利于城镇现代化建设；还有利于新城镇利用非耕地，如坡地等。相应地，对城镇的管理可采取中央、省级和县级三级直辖模式，将目前的郊区划归周边县乡（所谓县级市）管理。

建立城镇带动乡村发展的长效途径和机制，为统筹城乡发展建立必要的动力基础

统筹城乡发展关键之一是建立城市带动乡村工业化发展的具体途径和机制。这就需要在工业扩散过程中（工业化中期阶段的基本现象、一些文献又称之为产业转移），建立一种确保城市工业以规范的产业园区形式向周边乡镇地区合理扩散机制。为此，特建议规范产业园区设置行为，改设综合开发区设置模式为专业或专门的产业（或工业）园区设置模式，以便简化产业园区设置程序，并鼓励城市工业在“退二进三”过程中有序地向周边乡镇扩散和转移（同时也要让产业园区起到聚集乡镇企业的作用）。

目前，我国现有的各类开发区，事实上是新城区扩张的一个重要形式，虽然促进了我国工业化和城镇化的进程，但也存在许多问题。首先，是功能太多，既是工业区，又是商贸区、物流区、金融区，还有休闲娱乐区等，定位不清，与原有城市功能联系弱，影响了城市整体功能的发挥。各类开发区独立的运行模式，造成机构重复建设，资源浪费，往往造成城市原有功能衰退，原有产业消亡。其次，开发区数量多，范围过大，影响了整个城市的合理布局。各类开发区往往成为“区中区”，干扰了城市整体布局，造成区划上的混乱。如果开发区规模足够设置一个新城区，则应该走正常的设置程序。第三，开发区是城区盲目扩张的直接承担者，是城市建设诸多问题的焦点地区。

如何解决上述问题，思路是回归到经典区域经济中关于工业点、工业区、工业枢纽和工业带，也就是所谓工业生产综合体的理论和实践上来（事实上就是相当于目前比较热门的作为产业集群的理论，在英国则是所谓只能在某些区域里发展工业的区域许可证制度）。具体建议就是，改设综合性的开发区模式为功能单一的产业（或工业）园区模式。产业（或工业）园区是功能十分明确的城市分工区域，具有功能明确、面积有限，节约土地，不干扰现有城镇系统，便于管理，是工业空间扩张的正确形态。产业（或工业）园区的设立还有利于对我国同样比较混乱的工业化进程给予必要的合理化调整和控制，实现产业向园区集中，整合以前工业不合理布局的目的。一般而

言，产业园区可分为综合性产业园区和专业性产业园区两种，它们都是城市的主要功能区，功能单一，不会与居民区、商贸区和文化娱乐区混在一起。

就发达国家避免工业化遍地开花的一般经验而言，大城市可设一个综合产业（或工业）园区，3-4个专业性产业园区，中小城市可设2-3个专业性产业园区，小城镇可设1-2个专业性产业园区，乡及乡以下则禁止设立产业园区。任何产业园区的面积都应该控制在1-2平方公里之内。这个方案加上综合经济区的划分可以替代主体功能区的作用。

在此，还需要指出的是，产业开发区、新城区和新城市应当严格加以区别，这些类型区的发展都有自身不同的规律，不能混淆，也不能相互取代。当然，也不是说这些类型区就不能综合考虑，共同规划和建设，而是要遵循各自发展的要求，搞好合理的必要的区域分工，以实现区域合理的组合，避免不必要的混乱现象的出现。

重新启动正常的设市进程，完善城镇体系，大力发展城市群，为统筹城乡发展奠定必要的空间框架

目前，我国城镇体系的空间框架基本拉开，初步形成了“663+20000（城市与建制镇）”的布局框架，大体上是符合“大分散、小集中”的城镇布局原则。但完善的城镇体系尚未形成，也就是说，城镇以及整体城镇的集合还没有完全成为区域经济的中心（城市数量太少，城市人口比重还比较低，农业的比重还不低，城市功能尚没有覆盖全国国土）。影响我国城镇体系建设和完善的一个重要原因就是，“十五”以来在实行城镇化快速发展的战略情况下，我国正常的设市程序却中断了长达10多年之久（只允许设置建制镇，即发展小城镇），直到现在仍然处于冻结状态（中间市只允许松动改县级市为区）。因此，尽快重新开启和加速建制镇向城市转变步伐，就成为推动城镇体系和越来越热的城市群建设的关键管理政策和措施。

按照顶层设计的思路，未来我国城镇体系将形成如下总体格局：即城镇化率达70%以上，城镇人口达10.5亿人（按最新的中国人口高峰15亿人计算）。具体的城镇布局和城镇人口分布为，以现有31个省会城市和沿海大型港口城市（也就是统计年鉴中所列的35个城市）为基础，将这些城市都建设成城市人口达500万人左右的大城市，可容纳1.7亿城市人口；以现有300个地级市和地区行署镇为基础，将这些城市和建制镇都建设成城市人口达100万人左右的城市，可容纳3.0亿城市人口；以现有的2000多个县级市和县城为基础，将这些城市和建制镇都建设成城市人口达20万人左右的城市，可容纳4.0亿城市人口，剩下的建制镇城市人口要达到1万人左右，可以容纳1.8亿左右的城镇人口，形成一个“2000+18000（城市与建制镇）”的城镇体系，这样就能基本满足我国高度城镇化、集约城镇化的要求。

在这个完整的城镇体系中，城市群将起到核心作用。事实上，城市群是城镇体系的核心，是城镇体系发展到一定阶段的产物，是区域经济的主要载体（这样一定阶段就是工业化中后阶段，工业化中期讲规模经济，需要大量的空间合作和市场；工业化后期大众生活和工作交往的空间范围扩大且联系频繁）。“十五”规划纲要提出建立大中小和小城镇的城市发展方针，已显示了城市群发展思想的雏形；“十一五”规划纲要则明确提出了，在坚持大中小和小城镇的城市发展方针的基础上，将城市群的发展作为推进城镇化的主要手段和形式。

城市群的发展有利于城市功能的合理分散，形成大中小城市合理布局的空间格局，缓解大城市病的影响，同时又能够提高克服中小城市规模经济效益不高的问题。

城市群的发展有利于形成健康的城乡一体化关系。城市群可以有效地扩大城市功能的空间覆盖范围，扩大城区与周边腹地的接触面，扩展城市辐射渠道，促进城乡交流和一体化。

城市群有利于加强区域分工合作的深化，提高区域经济整体竞争力和综合实力。众所周知，区域经济合作首先是区域城市之间的合作。城市群的建设将为区域合作打下坚实的基础，区域合作不是区域经济合并。事实上，区域合作太分散了不行，太紧密了也不行，城市群是一个比较好的替代模式。

实际上，城市群就是现在最热的所谓主体功能区，城市群加工业区体系是解决目前我国诸多区域发展问题的重要战略措施之一。