创新集体建设用地流转统筹城乡经济协调发展

[我市城乡发展现状及统筹城乡和谐发展的几点建议]统筹城乡发展构建和谐___统筹城乡发展，是全面建设小康社会与构建和谐___的迫切需要，是贯彻“以人为本”、缩小城乡差距的重大举措。一、我市城乡发展现状 1、城乡经济发展不...+阅读

摘要：

1 赋予集体建设用地与国有建设用地同等的法律地位。

两种产权，同一市场，同权、同地、同价。

2 解除法律对集体建设用地使用权使用主体范围的过多限制。

允许集体经济组织以外的单位或个人使用集体建设用地。

3 明确集体建设用地使用权的取得方式。

可通过有偿或划拔方式依法取得，参照国有土地使用权出让转让的有关规定科学运作。

4 明确集体建设用地使用权的流转范围及遵循的原则。

存量集体建设用地和依法办理农用地转用手续后的新增集体建设用地均可依法流转。但必须同时符合土地利用总体规划、城镇村建设规划、国家产业政策、节约集约用地政策等法规政策要求，不得用于房地产开发和商品住宅建设。

5 明确流转管理体制。

县政府统一审批，国土资源局承办具体工作，乡（镇）政府统一组织、统一规划、统一整理开发、统一管理。

6 培育健全流转市场。

与国有建设用地纳入同一个市场，按照自愿、公开、公平的原则，由市场统一配置。

7 明确产权界定原则。

集体土地所有权性质不变，所有权主体不多，使用权确定给依法取得集体建设用地使用权的单位或个人。

8 明确使用权流转收益主体及分配和使用管理原则。

所有权主体即原集体经济组织为首次流转收益主体，再次流转发生增值收益的，由国家、集体、原使用权主体、乡（镇）政府按比例分享。

关键词：土地管理集体建设用地创新流转统筹城乡发展

建国多年来，广大农民群众所有的集体土地为国民经济建设和社会各项事业发展提供了强大的支撑和保障作用，广大农村为此付出了历史性的贡献和牺牲，随着社会的发展城乡差距日益加大。在建设有中国特色社会主义的今天，加快新农村建设，有效解决“三农”问题已是迫在眉睫、事关全局的战略性课题，而最根本的就是要赋予集体土地与国有土地同等的法律地位，创新集体建设用地流转，统筹城乡发展，让广大农民群众真正享受到集体土地的资产价值利益，促其快速致富。

1 赋予集体建设用地与国有建设用地同等的法律地位

在我国实行土地的社会主义公有制框架下，全民所有的国有土地和农民群众集体所有的集体土地，一直处于两种不平等的法律地位，受到两种不公平的法律待遇。随着改革开放的不断深入和特色社会主义的不断发展，这种差别越来越显著。国家以法律的形式使国有土地的所有权能、使用权能、资源价值、资产价值基本能够得到充分实现。而对于集体土地，法律一直禁止使用权流转，导致集体土地的所有权能、使用权能、资源、资产价值不能得以充分实现。解决这一问题的关键就是需要对《土地管理法》的一些条款进行修订，从法律上明确集体土地与国有土地具有同等的法律地位，从法律上保障集体土地所有权主体能够充分行使所有权的占有、使用、收益、处分四项权能，允许集体建设用地同国有建设用地一样能够有偿、有期限、可流转使用，由同一个市场统一配置，同权、同地、同价。杜绝滥用征地权，充分保护农民的权益。

2 解除法律对集体建设用地使用权使用主体范围的过多限制

作者简介：陈合永，男，新野县国土资源局副局长

张荣耀，男，新野县国土资源局股长

《土地管理法》第四十三条规定：只有兴办乡镇企业和村民建设住宅、或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准可以使用农民集体所有的土地；除此之外，任何单位或个人进行任何项目建设都不得使用集体所有的土地，应申请使用国有土地。《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设。但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”国办发〔2007〕71号文对此又作了进一步的强调。上述规定实质上是限定了集体建设用地的使用权主体范围，也就是仅限于农村集体经济组织或其内部成员。《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》（国办〔2004〕28号）第十条：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，这是对《土地管理法》原来规定的一定突破，但如何“依法”？实则无法可依。鉴于此，应抓紧对《土地管理法》进行修订，解除法律对集体建设用地使用权使用主体范围的过多限制，适时制订“集体建设用地使用权流转条例”，允许集体建设用地使用权同国有建设用地使用权一样可以流转，接受市场统一配置。

另一方面从现实情况看，由于社会不断发展变化，历史的原因造成了有相当一部分集体建设用地目前处于闲置或低效利用状态，但由于投资成本大，经济条件差等因素的制约，复垦成耕地的难度大，且不现实。这种情况下，如果仍局限于本集体组织或其成员使用，显然要浪费土地资源，不符合节约、集约用地的政策精神。如果允许其他组织或个人使用，一方面可解决集体土地闲置、浪费问题；另一方

面又可以通过有偿流转，增加农民收入，达到双赢的目的。

3 明确集体建设用地使用权的取得方式

仿照国有土地使用权的取得方式，将集体建设用地使用权的取得设定为划拨取得和有偿取得两种方式。

本集体经济组织或其成员用于公共设施、公益事业、宅基地建设的，本集体组织自办企业的，按划拨方式取得，无偿、无限期使用。本集体经济组织（或其成员）与外单位（或个人）共同办企业，其他单位（或个人）单独办企业使用集体土地，在集体土地所有权性质和所用权主体不变的前提下，按有偿方式取得，有期限、可流转使用。

集体建设用地有偿取得可以采用出让、出租、作价（出资）入股等方式进行。

4 明确集体建设用地使用权的流转范围及遵循的原则

允许流转的集体建设用地应包括两种类型：一种是存量集体建设用地，一种是已经依法办理了农用地转用手续后新增的集体建设用地。

集体建设用地流转应遵循下列基本原则：

4.1 原划拨集体土地使用权不得直接进入市场流转，须经所有权方同意并先行办理有偿用地手续后方可进入市场流转。

4.2 集体建设用地流转不得用于房地产开发和商品住宅建设。

4.3 集体建设用地流转必须同时符合土地利用总体规划、村镇建设规划、国家产业政策、节约、集约用地政策要求等。

4.4 要充分尊重所有权方的法律地位，集体建设用地流转必须经以上村民或村民代表同意，且流转收益的绝大部分应归所有权方全体成员共同享有。

5 明确流转管理体制

集体建设用地流转应由县以上政府审批，由国土资源局承办具体工作，按照辖区管理方便工作的原则，由各乡（镇）政府统一组织，统一整理开发、统一规划、统一管理。划拨、出让、出租、作价出资（入股）等，属于一级市场，出让（或出租）方为所有权方。转让、转租、抵押属于二级市场，转让（或转租）方为原使用权人，但必须先征得集体土地所有权主体方的同意。

6 培育健全流转市场

6.1 将集体建设用地与国有建设用地纳入同一个市场，进行统一管理，按照自愿、公开、公平、有偿、有期限的原则进行有序流转。

6.2 仿照国有土地使用权出让、转让规定，制订集体建设用地统一流转价格和最低限价以及有偿使用期限等。

6.3 工业、商业、娱乐、旅游及一宗地有两个以上意向用地者的，要采用招、拍、挂方式公开流转。

7 明确产权界定原则

集体建设用地流转，前提是流转前后所有权性质不变、所有权主体不变。根据原权属关系的不同，所有权主体分别应为乡（镇）政府或村委会或村民小组。使用权确定给依法取得集体建设用地使用权的单位或个人。

8 明确使用权流转收益主体及分配和使用管理原则

集体建设使用权首次流转收益的80%—90%应为集体土地的所有权方即集体经济组织全体成员共同享有，10%—20%可由国家收取，在县乡两级政府间按比例支配使用，主要用于农民的社保安置、乡镇基础设施、公益事业建设等。再次流转发生增值收益的，应由国家（主要指县乡两级政府）、农民集体组织、原使用权方按比例分享，国家可通过征收增值税分享增值收益，考虑到乡（镇）基层政府在流转过程中由于组织管理、开发整理土地等工作投入了一定的经济成本，应允许其分得一定比例的增值收益。