关于进一步规范我县农民建房的调查与思考

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关于进一步规范我县农民建房的调查与思考为了解我县农民建房的基本现状和存在问题，探索农民合理规范建房的有效途径和举措，提高村镇房屋建设的质量和管理水平，根据县委学习实践科学发展观活动试点工作要求，我们组织了县建设、规划、国土等部门组成的调研组，通过召开座谈会、实地调查和查阅资料等形式，对我县农民建房问

题进行了专题调研。现将有关情况报告如下：

一、我县农民建房问题的基本现状上饶县辖区内有22个镇（乡、街道），有农业人口约67万人，农户约15万户。从总体上来看，我县农民建房保持平稳、有序、逐年增多的发展趋势，多数建房农民都按照规划和用地要求，履行了规划和用地等手续。据统计，2006年以来，我县平均每年申请建房的农户约3800户，申请建房总用地面积约570亩，其中申请拆改建和占用村内空基的户数占年申请总户数的71%，申请新增建设占用非耕地的户数占年申请总户数的20%，申请新增建设占用耕地的户数占年申请总户数的9%；平均每年实际批准建房的农户约3000户。但因种种原因，我县农民建房过程中还存在众多的未批先建、少批多建、乱搭乱建、占用耕地和农田等违法违规行为以及杂乱无章、房型陈旧、裸房较多等突出问题。具体表现为以下特征：

（一）布局零乱程度较深。因规划意识淡薄和传统习俗影响，多数农民建房都先请风水先生看风水，在座落、朝向等选择上基本听风水先生的，房型选择上基本听建筑工匠的，沿袭着“零星”建房的习惯，房型也比较陈旧；此外，许多农民因经济条件比较紧张，房屋建成后亦无力装修，致使裸房现象比较多，基础设施建设亦难以配置到位，最终导致农村建房布局杂乱无章。

（二）“追路”建房现象较多。出于方便生产生活和发展“马路经济”、“景区经济”的目的，农民建房有绝大部分是在交通干道沿线和风景名胜区周边，特别是在国道、省道、县道、乡道及出入风景名胜区的道路等公路沿线，不论该地是否已经规划、是否耕地，出现道路修到哪里、房屋就建到哪里，农民建房“遍地开花”。

（三）违法建房数量较大。2005年“地根”收紧以后，农民建房意愿与土地供应有限的矛盾日益突出，违法用地建房行为屡禁不止。尤其是建设用地实行年度计划管理以后，农民建房新增用地指标少，土地供求矛盾更加突出，基本上每个乡镇都不同程度地存在违法用地建房现象。

二、我县农民建房问题的原因分析

（一）用地供求矛盾突出。2005年农民新增用地建房实行年度计划管理以后，市政府下达我县农民建房新增用地计划指标比较少，每年平均只有20亩，2008年下达的指标最高也只有60亩。与此同时，人口的增长和农民生活水平的提高促使农民建新房、改善居住条件的需求猛增，致使农民建房需求与土地供求有限的矛盾日益突出。部分有建房需求、而无老宅基地可供拆旧建新的农民，冒着风险“圈地”建房，甚至非法占用耕地或基本农田建房。

（二）农民规划观念淡薄。一方面，对已完成的集镇规划、村庄规划以及住宅标准图集等的宣传力度不大，规划引导和监督机制也还不够健全，而且受传统习俗的影响，农民建房历来有由“风水先生”决定房屋朝向、方位和结构的习惯，加上水平较高的建筑工匠队伍人才缺乏，规划部门提供的《江西省农民建房标准图集》在建设过程中难以执行到位。另一方面，因区位优势、用地紧张、生活习性等原因，部分农民本着“不占白不占”的思想和跟风攀比的心理，乱搭乱建，在住宅边上建畜舍圈舍、厕所，占用“边角”土地，习惯性地将公共用地占为私有，致使土地浪费严重、布局杂乱无章。

（三）监督管理相对乏力。一方面，按照土地管理政策，土地管理实行各级行政首长负责制，镇（乡、街道）承担保护辖区内耕地和基本农田的责任，但随着《行政许可法》的实施以及国土管理体制改革的完成，土地管理权限上收，镇（乡）政府和街道办事处没有行使行政执法权和处罚权，导致在处理违法用地方面空前乏力。另一方面，县级规划、国土等行政主管部门拥有管理土地、规划的执法权，今年《中华人民共和国城乡规划法》实施以来，镇（乡）政府和街道办事处有了相应的行政执法和处罚权，但执法成本高、违法成本低的问题仍很突出；另外，规划所、国土所专业人才严重紧缺，巡视监管力度有限，执法力量薄弱，致使在实际操作中难以管理到位。

三、我县农民建房问题的对策建议“农民生活好不好，关键看住房”。农村房屋建设是改善农民居住环境、提高生活质量、促进农村和谐发展的基础工程。面对我县农民建房存在的突出困难，考虑到广大农民群众生产生活中对用地建房的客观需要，我们认为应本着“以民为本、疏堵结合、合理引导、规范管理”的原则，加强宣传教育，完善政策措施，严格监督管理，逐步规范我县农民建房。具体应从以下几个方面着手：

（一）规范农民建房的目标点要放在社会公众的宣教上。一要加强宣传。提高广大干部群众的法律意识和规划意识是规范农民建房的关键。要充分利用报纸、电视等舆论工具以及发放宣传单、张贴标语、召开乡村干部会议和村民会议等形式，加强对《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规以及农民建房有关政策、规划设计标准图集等的宣传工作，使干部群众充分认识到规范农村房屋建设的重要性和必要性，更新干

部群众建房观念，自觉依法依规建房。二要加强教育。农村个体工匠既是农民建房的建设者，又是农民建房的参谋者。各镇（乡、街道）和县建设、规划等部门要全面启动“农村个体工匠免费培训教育工程”，建立个体工匠持证上岗制度和动态管理制度，切实增强个体工匠的法律意识、规划意识和创新意识，使个体工匠成为农村建房的“技术员”、新房型的“推介员”、新理念的“宣传员”，有效提升农民建房的质量安全和建设品位。

（二）规范农民建房的着力点要放在机构队伍的健全上。镇（乡、街道）是规范农民建房的责任主体，要建立健全农民建房的管理机构和队伍。一要成立农民建房管理领导小组，由行政主要领导负总责，分管领导具体抓，并落实专人负责，具体负责做好农民建房的审核、监管等工作，切实加强对农民建房的组织领导和监督管理。二要成立建设规划管理所，核定全额拨款事业编制2-3名，业务上按工作性质分别归口县建设局和规划局管理，其他方面实行属地管理，所长由镇（乡、街道）任命，报县建设局和规划局备案；建设规划管理所负责协同国土所做好农民建房的批前审核、批后监管和建设管理等工作。

（三）规范农民建房的切入点要放在规划设计的编制上。一方面，各镇（乡、街道）要协同县国土、规划、建设等部门在充分考虑农民现实和未来需要的前提下，抓紧修编完善镇（乡、街道）总体规划、土地利用总体规划以及集镇规划、村庄规划等，合理确定集镇、中心村和农民居民点的数量、布局、范围和用地规模，引导农民合理有序建房；另一方面，县规划部门要精心设计农民住宅标准户型建筑设计，免费提供农民住宅标准图集和设计图纸，发放到各镇（乡、街道）和行政村供农民建房时选用；《乡村建设规划许可证》要对审批建房的用地面积、建筑占地面积、总建筑面积、坡顶、层高、层数、朝向、正负零标高、建筑外观造型以及建筑退让等作出明确规定，为农民建房提供科学依据和标准。

（四）规范农民建房的立足点要放在审批程序的规范上。一要严格审批。各镇（乡、街道）和县国土、规划、建设等有关部门要认真按照国家有关法律法规、江西省建设厅《关于印发〈江西省村镇建房规划审批办法（试行）〉的通知》（赣建字[2008]3号）、《上饶县人民政府关于印发上饶县农村村民个人建房用地管理暂行规定的通知》（饶县府发[2005]14号）以及《上饶县村镇建房管理办法（试行）》的有关规定，严格执行村民申请、村（居）委会公示、建设规划管理所和国土所初审、镇（乡、街道）审批会议研究、县职能部门审批以及批后公示、规划放线等程序，依法依规审批管理农民建房；同时，村镇建房竣工后要由镇（乡、街道）牵头组织相关部门进行验收，验收合格后方可申办房屋产权登记手续。二要规范建档。村镇建房实行一户一档制度，各镇（乡、街道）要对村民申请、村（居）委会和建设规划管理所、国土所审核情况，镇（乡、街道）审批会议研究的记录纪要，以及规划和用地设计图、红线图，公示情况，县职能部门审批情况等统一建档备查，切实规范村镇建房档案管理。

（五）规范农民建房的关键点要放在监管责任的落实上。一要发挥村级组织作用。建立村（居）委会和村民小组信息管理员和举报奖励制度，确保在第一时间掌握农民非法用地、违法建房等信息，及时向镇（乡、街道）报告；建立新增建房用地公示制度，所有建房用地接受群众监督和评议，防止城镇居民在农村购置土地建房。二要发挥基层站所作用。各镇（乡、街道）要严格按要求选配优秀干部充实到建设规划管理所，并加强干部的法律法规、建房政策和业务知识培训，实现人员力量下移和管理重心前移，使基层站所“有人做事，有权管事”。三要发挥监管部门作用。县国土、规划、建设等部门要抽调人员组成农民建房监管工作小组，协同县委督查室、县政府督查室每月至少一次对各镇（乡、街道）农民建房管理工作进行督查，监督、指导和配合镇（乡、街道）做好规范农民建房工作。此外，要完善政绩考核制度，将规范农民建房管理工作纳入镇（乡、街道）党政领导的年度政绩考核内容，强化镇（乡、街道）政府保护土地和规范农民建房的责任；要落实责任追究制度，对各镇（乡、街道）、有关部门及相关责任人的渎职、失职行为将由相关部门依法依规进行查处，以制度建设来保证各镇（乡、街道）和有关部门做好农民建房日常监管工作。

（六）规范农民建房的突破点要放在疏导措施的创新上。一要结合新农村建设、灾民和移民搬迁、基础设施建设等，多方筹集资金，利用山坡、荒地等非耕地，在完成土地平整等相关基础设施建设以及统一规划设计的基础上以成本价提供给农民建房，着力打造农民集中建房示范点，切实提高城镇化水平和土地集约利用水平。二要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作，将清理出的闲置土地及时复垦或转给农民建房。三要对因受洪水、火灾、山体滑坡等自然灾害影响、确需异地建房和确有住房需求而又无地建房的农民，本着“节约用地，统一规划”的原则，给予一定的用地指标进行集中建房。四要根据各镇（乡、街道）的实际情况，引导鼓励农民对已建成的房屋进行“平改坡”改造，优化住宅造型效果，提高农民建房品位。领题人：蒋定平课题组成员：姜青山童晓军黄式卿徐建平执笔人：华荣跃二00八年十一月二十八日