论林权改革后森林经营方案的编制及实施

[国有林区林权制度改革的探索与实践]××县××镇××村辖区面积5.3万亩，本地村民自留山、责任山面积4.6万余亩，全村216户736人，有9个村民小组，人平山林面积80亩。××群生林场座落于××镇××村，是在该村村民通过...+阅读

破解集体林区采伐限额管理和分配之新课题—兼论林权改革后森林经营方案的编制及实施

摘要：本文从分析现行森林采伐限额管理和分配制度的利弊入手,指出集体林权改革既给限额管理和分配制度出了一道很难破解的新课题,又为限额管理和分配制度的改革提供了千载难逢的机遇。抚顺市破解这一新课题的做法,即结合森林经营方案的编制，充分尊重森林经

营者的意愿，从营林生产需要出发，兼顾林业产业发展，确定森林采伐限额。符合现代林业建设要求的森林经营方案编制流程、内容、特点和意义。实施森林经营方案过程中应该注意解决好的几个问题。

关键词：采伐限额管理和分配——森林经营方案编制和实施

我国从第七个五年计划开始实行森林限额采伐制度。采伐限额是各种采伐消耗林木总蓄积量的最大限量，它是由林业主管部门根据用材林消耗量低于生长量和森林合理经营的原则，经过科学测算制定，并经国务院批准实施的。限额采伐作为一项强制性法律规定，任何单位和个人都必须遵守。20多年的实践证明，限额采伐制度是严格控制森林资源消耗的有效措施，它对于保证森林资源消长平衡，实现资源永续利用，发挥森林生态、经济和社会功能，保障生态安全具有重要意义。

但是，在计划经济体制下形成的限额采伐制度，在实践中表现出诸多的先天不足。特别是在社会主义市场经济条件下，采伐限额的管理和分配制度与森林资源的培育、保护和开发利用的矛盾日趋明显，甚至在某种意义上成为制约营造林生产和林业产业开发的“瓶颈”。那种自上而下的采伐限额编制和下达分配常常与地区森林资源状况、营造林生产需要、林业产业开发需要以及森林经营单位和个人的意愿相脱离，甚至有时大相径庭。集体森林采伐限额管理和使用的实际情况是，由国务院、省、市政府逐级下达的采伐限额，最后由县林业局分配给各个乡（镇）。而分配给乡（镇）的采伐限额往往掌握在乡（镇）党委书记或乡（镇）长手里。由于森林经营者采伐意愿和采伐限额之间的严重不对称性，采伐限额竟至奇货可居，一时间“权力限额”、“人情限额”和“金钱限额”屡禁不止，林区广大群众意见很大。

集体林权改革后，广大林农成为山林的主人，真正拥有林地、森林和林木的所有权、经营权、处置权和收益权。同时，林权改革也使采伐限额管理和分配制度面临着新的课题。抚顺地区林权改革后，全市集体森林资源管理的对象由过去的600多个行政村变成现在的20余万户林农。抚顺地区“十一五”期间年集体商品林采伐限额为29.3万立方米，平均到全市农户不到1.3立方米。试想一下，面对如此众多的森林经营者，采伐限额该如何管理？如何分配？

应该说，集体林权改革既给现行的采伐限额管理和分配制度出了一道很难破解的新课题，又为采伐限额管理和分配制度的改革提供了千载难逢的机遇。

抚顺市在深化林权主体改革进程中，适时提出林权配套改革措施，在建设现代林业的大背景下，结合抚顺地区森林资源状况以及资源的培育、保护和开发利用的实际，充分尊重广大林农的意愿，大刀阔斧地改革采伐限额管理和分配制度。抚顺市的主要做法是根据森林资源状况，充分满足营林生产、产业开发和兴林富民要求，以村为单位，科学合理地编制体现现代林业建设要求的森林经营方案和产业开发规划，把采伐限额分配、具体的营林措施和产业开发项目按年度落实到林班小班，落实到农户和联户（即林业经济合作组织）。

结合以村为单位编制森林经营方案，在充分尊重森林经营者（即广大林农）意愿的前提下，从营林生产的实际需要出发，兼顾林业产业的发展，提出科学合理的年采伐量和所需各种类型采伐限额数量，最后经专业技术人员审定、林业主管部门批准实施。这种自下而上地确定采伐限额类型和数量，把采伐限额直接分配落实到农户和联户的做法，彻底改变了采伐限额编制和分配与营林生产实际相脱离的弊端，使采伐限额的管理和分配制度成为保护森林资源、促进科学营林和产业开发的助推剂。

2007年3月，抚顺市确定了“十一五”期间100个现代林业建设和兴林富民示范村（包括14个国有林场和私营林场）。在省、市、县林业部门和乡（镇）林业站的指导下，有4个示范村编制了森林经营方案，其余80余个示范村森林经营方案也在编制过程中。

符合现代林业建设要求的森林经营方案编制流程为：

（一）森林资源和林业产业现状调查与评价。在最新森林资源二类调查基础上，实地踏察山林，了解林业产业发展现状，分析森林经营和产业发展中存在的主要问题，提出今后森林经营和产业发展的方向。

（二）森林经营和产业开发决策。在资源和产业调查与评价的基础上，结合实际提出营林目标和措施、采伐类型、采伐量以及营林生产作业顺序，提出产业发展目标、措施、项目规模、技术和资金保障。需要强调的是在以上两个工作环节中，要十分注意倾听群众的呼声，12全文查看充分听取群众意见，保证广大群众的知情权、参与权和决策权。

（三）由县林业局和乡（镇）林业站技术人员、村干部、村民代表组成编案小组，编制森林经营方案。

（四）村民大会或村民代表大会讨论通过森林经营方案。

（五）林业部门组织专业技术人员评审森林经营方案。

（六）县林业主管部门批准实施森林经营方案。

在编制森林经营方案的同时，驻村林

业技术人员还应帮助指导林农确定实施森林经营方案的生产组织形式，制定实施方案的保障措施，制定以保护森林资源、促进产业开发为主要内容的村规民约。

符合现代林业建设要求的森林经营方案，要坚持建设森林生态、产业和文化体系，充分发挥森林的生态、经济和社会功能，努力实现兴林富民的目标，其内容主要包括：近期和中期森林经营和产业发展目标、措施，商品林经营和公益林建设规划，基础设施建设规划，村屯绿化、能源建设规划，实施方案的保障措施。以抚顺县马圈子乡金斗村森林经营方案为例：第一章基本情况。包括全村自然概况、社会经济概况、森林资源现状及分析。第二章经营目标和途径。经营目标包括公益林经营目标、商品林经营目标和小流域开发建设目标。第三章营林生产。包括自留山采伐、主伐、抚育和改造。第四章更新造林。第五章林业产业建设。包括林下经济、木材加工厂、山野菜和中草药加工厂、能源建设。第六章方案实施的保障措施。该方案编制期为2007至2015年，分为两个阶段。第一附段为2007至2010年，要求将营林措施即采伐类型、采伐面积、采伐量落实到林班小班；第二阶段为2011至2015年，只要求规划出采伐类型和采伐量。其中第三章营林生产要注意解决好营林生产顺序问题。一是大的顺序是农民自留山采伐、人工幼龄林抚育、人工中龄林抚育、以林地经济开发为目的的人工林和天然林抚育、红松果材兼用林上层抚育。其中以林地经济开发为目的的抚育优先安排已有林下经济作物的林分。二是上述营林生产中再以林种、树种、林龄和林分质量排序，相同条件的也可采取抓阄的办法确定先后顺序。

符合现代林业建设要求的森林经营方案具有以下特点：一是以村为单位编制经营方案。坚持因地制宜，一村一案，绝不因袭雷同。与抚顺县金斗村经营方案不同，清原县王家堡村经营方案中突出了森林旅游开发内容，新宾县岔路子村经营方案增加了饮用水建设工程内容。二是充分尊重群众意愿。编案之前、编案过程中和方案实施过程中，注意倾听群众呼声，让方案真正体现群众的意愿。三是营林生产与产业开发有机结合。符合现代林业建设要求的森林经营方案决不是简单的营林技术方案，它要综合考虑森林三大功能和三大效益，统筹安排营林生产和产业开发。四是结合林权改革后森林资源管理的实际，将营林措施和产业项目按年度落实到林班小班，落实到农户和联户。这既是林权配套改革的一项重要内容，也是巩固林权主体改革成果的重要措施。过去，由于得不到采伐限额，农民无法开展正常的营林生产。现在，根据营林生产和产业开发的需要，林业部门把农民应该得到的采伐限额交到农民手里，通过营林生产和产业开发，森林三大效益得到提高，农民的经济收入得到增加，真正实现了还权于民，还利于民的林权改革初衷。五是经营方案体现了社会主义新农村建设的要求，增加了村屯绿化、能源建设、森林文化建设等内容。六是经营方案简明，实用，可操作性强。

编制符合现代林业建设要求的森林经营方案，其意义如下：其一，落实了营林生产和产业开发的主体。充分体现了林农在营林生产和产业开发中的主体地位，落实了林农对林地、森林和林木的经营权和处置权，保证了林农的收益权。其二，体现了科学营林要求。在充分尊重群众意愿的基础上，由林业技术人员组织和指导林农开展营林生产，保证了森林资源的科学经营和可持续经营。其三，促进了林业产业发展。科学合理的营林措施，不仅可以促进森林和林木增产增效，而且可以促进林业产业（特别是林地经济）的快速发展。其四，有效地解决了过去采伐限额管理和森林经营方案编制与森林资源状况、营林生产、产业开发脱节，与群众意愿相悖的矛盾。其五，杜绝“权力限额”、“人情限额”和“金钱限额”现象，消除采伐限额管理和分配环节中滋生腐败的土壤。其六，较好地解决了林权改革后采伐限额管理和分配面临的新问题。

总结抚顺地区现代林业建设和兴林富民示范村森林经营方案实施工作情况，笔者认为在森林经营方案实施过程中要注意解决好以下几个问题：第一，开展面向村农的技术培训。培训林农以营林技术和林地经济开发技术为主，也可以增加森林旅游、第三产业经营和相关法律法规培训内容。第二，采伐作业前公示。将作业地点、林种、树种、林龄、面积、采伐蓄积、作业时间、作业标准在村委会予以公示。县林业部门和乡（镇）林业站要严把采伐作业设计、审批、发证、作业监督、验收“五关”。第三，抓紧制定出台并组织实施林权配套改革。落实农民自留山采伐政策，放活人工商品林经营，支持以林地经济开发为目的的营林生产，帮助农民解决营林生产特别是产业开发的政策、项目、技术和资金的问题。第四，指导和帮助村民制定村规民约。用村规民约调整和约束村民行为，规范营林生产和产业开发，保护森林资源安全，保护村民的合法权益。新宾县北旺清村委会和村民签订营林作业质量保证合同书和产业项目开发保证合同书，并收取一定保证金。北旺清村在村规民约中规定，如果经济合作组织中有农户违规作业面积超过全组总面积的20%，村委会即扣罚该农户的保证金，同时停止该组的采伐限额分配和采伐作业。于是在纠正和处理违规营林活动和产业开发行为时就有了两个武器，一是林业法律法规，二是村规民约。对法律法规未有明确规定之处，村规民约作为补充可以有效地规范村民的行为。第五，组建农民林业经济合作组织。以流域和林班小班为单位，以亲情为纽带，在自愿的前提下，组建农民林业经济合作组织，统一开展造林、营林生产和林业产业开发，统一开展护林防火和森林病虫害防治。抚顺县金斗村300多农户，自愿组成19个经济合作组织；新宾县北旺清村400多农户，自愿组成44个经济合作组织。第六，编制和实施森林经营方案是一项法定性工作，森林经营方案一经村民大会或村民代表大会讨论通过，并经专业技术人员评审和县林业主管部门批准，就要严格按方案要求组织实施。方案实施过程中确需调整的，要由编案单位提出申请，报县林业主管部门批准后方可调整和修改方案。

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