完善增值税转型政策效应调研建议

[打造经济转型城乡一体科学发展观活动调研报告]**省**市**县开展深入学习实践科学发展观活动调查报告高起点谋划高标准定位高质量推进一、基本情况 **县是中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席习近平同志...+阅读

从2007年7月1日起,财政部、国家税务总局下发了《财政国家税务总局关于印发〈中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法〉的通知》，对中部地区六省中26个城市的八大行业,实行增值税转型方案的政策,实行增量抵扣、按季退税、年底清算的办法。**市是这次改革试点城市之一，也是国家确定的长株潭城市群“两型社会”建设试验区。该政策自去年7月1日

起实施一年来，我们对其政策效应进行了一次调查,给**经济增添了发展后劲,产生了积极的推动作用,同时,也存在着一些需要完善的地方。

一、落实情况及政策效应

（一）基本情况。按照增值税转型方案,**共有1130户企业符合政策享受增值税政策优惠，占全市增值税一般纳税人的25.14%。具体分布如下:

**市符合转型条件企业的行业分布情况(户)

从行业来看，装备制造业、石油化工业、农产品加工业、冶金业占八个行业的88%。这几大行业是**市的主导行业，也是税源重点大户。

2007年全部税收调查户申报销售额是8050652万元，而前10名的重点税源企业收入达2915843万元，占全市销售额的36.22%，在这10户企业中有8户企业就属于这八大行业。由此而来可以看出，**市的企业发展趋势和发展规模都将以这八大行业为主导，**市的税收收入也将持续以这八大行业为新的增长亮点。

八大行业转型退税情况统计图（万元）

单位：万元

从上表我们可以看出,退税金额最大的是石油化工业、冶金业和装备制造业，因为以上三个行业是我们中部地区的主导行业。

（二）政策效应。增值税转型自2004年在东北三省开始试点改革，实质是实行消费型增值税改革的探路石，从在**试点的一年情况来看，其效应突出表现在以下3个方面。

1.增值税转型对税收影响低于预期。2007年，在实施增值税转型前，我们对转型将减少的增值税进行了预测，预计增值税转型将减少税收收入约2亿元，事实上，政策实施一年来，**市实际抵退税只有5204万元，与预测数相差甚远，主要原因是由于增量的限制，为了保证财政收入的稳定，国家制定了增量抵扣政策，即企业外购固定资产必须在有增值税增量的前提下才能抵扣。**市增值税转型认定企业为1130户，有税收增量的144户，占总数的12.74%。从上述数据可以看出，增量抵扣政策不但使企业受益面受到了限制，也使试点的范围大大缩小。从退税的四个季度来看，**市试点的八大行业1130户企业共购置机器设备等固定资产59966万元，实施转型后却减少了**市增值税4550万元,占当年应缴增值税291767（不含免抵）万元的1.56%。但从长远的眼光来看，由于增值税转型增加了企业投资,促进了技术进步和产业结构优化,将有利于培植税源进而促进税收收入的增长。

2.为企业发展增添了三股动力。增值税转型对企业生产经营活动产生了积极影响，有利于降低成本、加速资金周转和提高竞争能力。

一是有利于降低企业税负，降低生产成本。

07年7月08年7月增值税抵扣范围行业情况统计表单位：万元

行业

企业户数

销售收入

应交

税负（%）

允许抵扣进项金额合计

允许抵扣税额

扩大抵扣范围后应交税金

扩大抵扣范围后税负（%）

税金

已退

装备制造业

156

907736

29110

3.2

1613

835

27497

3.03

石油化工业

363502

17042

4.69

3044

2198

13998

3.85

冶金行业

1377230

53137

3.86

1324

932

51813

3.76

汽车制造业

78236

2354

3.01

290

2064

2.64

农产品加工

53427

1715

3.21

177

228

1538

2.88

高新技术

37863

3294

8.7

1945

926

1349

3.56

采掘业

16605

1500

9.04

103

1397

8.41

电力行业

171901

14102

8.2

217

13885

8.08

总计

326

3006500

122254

4.07

8713

5204

113541

3.78

上表可以看出，**市企业增值税转型实行一年来，增值税税负在一定程度上有所降低。按照增值税的计算原理，固定资产进项税额纳入抵扣范围后，在其他条件不变的情况下，企业

应缴增值税将因进项税额的增大而减少；并且固定资产进项税额从总值中剥离出去后，计入产品的生产成本将会相应减少，销售价格随之降低，企业销售收入和销项税额也会有所减少，将会带来企业增值税下降。当然，这种下降并不意味着每个企业都能实现税负降低。新办企业因其所有新增允许抵扣范围内的固定资产均可抵扣已征增值税，因而税负必然大大低于老企业。另一方面，固定资产的价税分流，降低了固定资产的折旧费用，降低了产品成本，增加了盈利空间，有利于企业竞争力的增强。根据报表统计，2007年7月1日到现在，**市八大行业累计允许抵扣的固定资产税额是8713万元，这部分税额是扩大增值税抵扣范围政策直接给企业带来的利益。总之，扩大增值税抵扣范围后，应抵扣固定资产进项税额可以全部退回，减少了企业当年实际缴纳的增值税税额，降低了企业增值税税负，企业发展更有后劲。

二是加速企业资金周转。由于实行按期计算退还固定资产所含进项税额，企业因此而得到一笔额外的资金流入，不但减少了经营资金的垫付，而且提高了资金使用的货币时间价值，获得资金使用的综合收益。以**冶炼集团股份有限公司为例，该公司每年需进行节能降耗、治污环保等项目的技术改造，购进设备每年达4000万元，形成进项税额581万元；特别是从2007年开始实施的“循环经济”项目，计划投资10亿元，其中设备投资3.5亿元，形成进项税额5085万元，因此，2007年7月份开始至年底，形成固定资产进项税额8713万元，在不考虑其他因素的前提下，企业可以退到5085万元的款。这一方面缓解了资金压力，增加了现金流，有利于资金运作。

三是提升了企业竞争力。去年来，国际经济通货膨胀率一直居高不下，原材料涨价给企业生产经营带了巨大的压力。实施增值税转型后，中部地区试点企业的产品将不再含有固定资产进项税额成本，在同等条件下，将能够促使企业扩大生产规模，降低产品价格，从而具备了较其他地区和行业产品更有利的市场竞争优势，特别是在国际市场上，由于中部地区出口产品是以“完全”不含税的价格参与市场竞争，将更加有利于提升产品的国际竞争力，促使企业出口的积极性。去年以来，**市出口企业增长35户，出口创汇2.43亿美元。

（三）拉动了**经济。一是创造了投资洼地效应。由于设备投资不再背负进项税额负担，因而能够激发企业对设备投资和技术改造的积极性，形成投资拉动作用。这次中部地区的增值税转型试点，是选择性试点，突出了老工业基地的投资优势。试点区比非试点区就有了更大的吸引力。自去年下半年以来，**先后参加了湖南省组织的沪洽会、广交会等大型招商引资会议，**发挥了工业基础好、投资环境优的优势，吸引了国内外投资者的眼光。其中很多投资者就看上了增值税转型对新办企业税收优惠的吸引作用。从去年7月份起，一年来**市八大行业的企业机器设备投资总额增加59966万元，为整个经济的发展增添了新的血液。二是加快了产业结构的优化与升级。由于不同行业的资本有机构成差异而导致享受该转型政策优惠待遇也不一样，由此增值税转型也促使了相关行业加大技术改造力度、扩大经营规模、购置设备资产，从中也获得了政策带来的收益，进而实现产业结构的优化与升级，从整体上提高了中部地区经济增长的质量。从行业结构上看，冶金业、石油化工业、装备制造业等资本和技术密集型行业固定资产投资不仅增速高，而且所占投资比重越来越大。2007年**市装备制造业、农产品加工业、石油化工业和冶金业抵退税总额为418万元，占当年全部抵退税额的比重为66.88%；上述4个行业的机器设备投资规模占8大行业机器设备投资额的64.28％以上，享受了绝大部分抵退税优惠，这又反过来进一步刺激其投资增长。

二、增值税转型政策执行中存在的问题

从一年来的运行情况看，**市实行中部地区增值税转型试点，也存在着一些不容忽视的问题。

1.效应力有限。办理抵退税的户数较少，户均退税规模小，留抵税额不大。2007年下半年**市1130户增值税转型认定企业中，实际能享受抵退税的企业只有144户，占认定户数的12.74％。从每户企业抵退税的平均水平看，退税规模较小，平均每户企业抵退税约为4万元。而留抵税额不大。二是抵退税集中在几户大型企业。全市退税规模在100万元以上的企业只有5户，办理退税271万元，占全部应抵退税额43.40％。三是固定资产进项税额采取增量抵扣、按季退税、年底清算的办法，人为增加操作复杂性，实际工作中难以操作。四是税收任务紧，税务机关存在不按规定期限办理抵退税情况，税收政策不能落实到位，个别税务机关领导存在不完成税收任务不抵退税的潜意识。

2.操作上需要完善。增值税转型政策要求更规范的管理和更严密的监控，加大税收管理难度。增值税转型政策试点行业只有八个，行业间税收待遇不公平，试点行业偏窄，相对于生产型增值税来说，消费型增值税税款抵扣业务更加复杂，征管难度更大，尽管当前税收征管水平有了显著提高，但仍难以对企业的所有经营行为实施有效的全过程监控。增值税转型政策的实施，可能导致抵扣链条的混乱和地区间的不公平竞争，不仅会降低市场配置资源的效率，扭曲产业结构和地区布局，还会滋生各种形式的避税、骗税行为。同时，现行固定资产进项税额抵扣方法操作复杂、增值税转型企业认定标准界定等问题，增加了税收征管的难度。

3、没有考虑地方传统产业。中小企业和不同行业企业税收存在不公平待遇。增值税转型政策实施后，一般纳税人税收负担的减轻，试点范围试点行业一般纳税人税收成本下降，中小企业和不同区域企业税收存在不公平待遇，应考虑降低小规模纳税人税收负担，要将增值税减免税优惠政策对增值税抵扣链条的影响减少到最低限度。要鼓励小规模纳税人加强财务会计核算，将更多的中小企业纳入增值税一般纳税人管理，促进公平竞争。同时，对地方的传统支柱产业没有纳入转型的范围。**下属的醴陵市是一个传统产业特色明显的地区。烟花和瓷器是2大支柱产业，也继续国家税收政策的支持，提升企业产业机构的升级，但这次没有享受到这些政策优惠。

三、问题的原因分析

从构建消费型增值税的终极目标来讲，试点中存在的以下问题不容忽视：

1、增值税转型政策不彻底。主要体现在增值税转型试点政策未能彻底解决增值税重复征税问题。例如试点企业只允许抵扣生产用的机器设备，不包括非生产用的机器设备和不动产。而消费型增值税扣除范围很广，应当包括企业所有的项目支出。由于我国现行增值税的征收范围还不够广，如交通运输、建筑安装业还没有实行增值税，因此彻底解决重复征税问题，还有待于增值税政策的不断完善。

2、增值税转型试点范围有限。此次增值税转型试点，只限于中部地区26个城市和八大行业。从政策效应和公平税负的角度分析，有限的试点城市使未列入试点的城市处于不平等的竞争态势；从八大行业的分布看，既有传统产业也有新兴产业，选择这八个行业扩大增值税抵扣范围有利于形成中部地区的区域优势，但是同样是中部地区的一些特色行业如陶瓷、鞭炮烟花等行业未纳入试点，相关产业的政策导向既要结合国家的宏观调控政策，也要考虑中部地区的自然优势和区域特点。

3、增量抵扣政策限制了增值税转型的总体效果。按照试点政策规定，企业外购固定资产必须在有增值税增量的前提下才能抵扣，这就意味着购入固定资产和增值税增量两个条件同时具备才能享受退税，而通常是有固定资产购进的企业没有税收增量，有增量的企业又没有外购固定资产，致使有相当一部分企业实际上没有享受到试点政策的好处，以振兴中部地区为目的而出台的试点政策总体效果受到很大的局限性。甚至有个别企业利用政策缺陷套取税收政策优惠，采取假新办、假重组等方式，并采取将企业旧设备“卖”给新企业，通过这种方式获得新增税收和抵扣退税。

4、增值税转型试点政策规定有待完善。例如试点企业购进生产用的汽车取得的进项税额按理应当是可以申请抵扣退税的，但是由于目前购买机动车只能取得《机动车销售统一发票》才能上户挂牌，而《机动车销售统一发票》未纳入增值税防伪税控系统，根据试点政策规定没有增值税专用发票就不可以抵扣进项税额，意味着试点企业购进的生产用汽车的行为就不能享受扩大增值税抵扣范围的优惠政策。又如试点政策对试点企业未及时申报固定资产扩大抵扣情况的也没有规定相应的法律责任，以及试点企业将允许抵扣的固定资产进项税额直接计入当期进项税额的行为如何定性也没有作出相关规定。这些规定的模糊对于一项税收政策来说是不严谨的。

5、试点政策征管难度大。一是在行业认定范围、地区认定范围，以及允许抵扣固定资产的核实及监督等方面有一定的难度；其次在实际工作中，由于政策理解不一致、税务人员工作水平等因素的影响，使政策执行也不一致，甚至存在个别的人情税、关系税现象，影响税收政策的公正性；三是目前试点政策实行按季退税、年终清算的办法，在实际操作中，季度申报和退税同时完成并必须经过文书流转审批，工作量相当大，年终清算也没有相关的操作模块，对季度退税大于全年税收增量的如何进行操作也没有规定，造成征管上操作和审核工作非常繁琐。

四、完善增值税转型政策的建议

作为全面推行消费型增值税的前奏，试点工作应当针对存在的各项问题作如下完善：

1、增值税转型政策应当在中部地区全面推行。增值税所具有的“中性”原则确定了增值税转型政策是不能作为税收优惠政策长期使用的，否则便会对经济产生扭曲和负作用。通过一年多时间的试点，试点地区对财政的影响的程度、政策执行及征管中存在的问题均有一定的认识，积累了一定的经验。在中部地区所有地区、全部行业推行消费型增值税的时机已经成熟。

2、完善抵退税模式消除增值税转型对财政收入的影响。各级政府和税务机关对全面推行消费型增值税最担心的是对财政收入产生很大的影响。从**试点一年来的情况看，固定资产抵退税对财政收入的影响还是可以从经济增长中得到消除。当然，全面推行增值税转型政策后，对财政收入的影响会比试点时期大得多。对此，我们也可以采取总量控制的办法，即改变目前实行按税收增量退税的办法，借鉴出口退税的做法，实行企业按月申报，各级税务机关根据收入进度合理安排退税额度的办法，对超过财政承受范围的部分可暂缓退税。对部分经济落后、财政紧张的地区，可以采取中央转移支付对固定资产已抵退税地方25%部分返还地方财政的办法，或采取固定资产抵退税部分中央75%予以退税地方25%部分暂不退税，以减轻试点地区财政压力。

3、建立和完善与转型政策相配套的税收征管制度。一是将扩大固定资产抵扣申报表与增值税申报表合并，将扩大固定资产抵扣申报表作为增值税申报表的一个附表，随增值税实行按月申报；二是实行申报和退税审批相分离，一方面可以减少文书流转的工作量，同时也可以减少对税收计会统的影响（目前扩大固定资产申报表录入后便直接体现为“应退未退”税金）；三是制订专门的增值税转型税收征管办法，对转型企业认定、核查、申报、退税的流程进行详细规定，提高办税工作质量和效率。

4、对相关政策进行完善和补充。对纳税人购进生产用机动车，在《机动车销售统一发票》纳入防伪税控系统之前，可以规定对协查无问题的允许列入固定资产进项税金；对不及时申报或未在规定的时限内申报的纳税人可以设定一定的义务进行适当的约束和管理，以增强纳税人对增值税转型政策的遵从度。

5、进一步完善增值税制度。一是要完善增值税抵扣链条，将建筑安装、仓储租赁、交通运输等行业纳入增值税的征税范围，防止不法分子利用现行增值税抵扣链条不完整偷逃税款；二是要适当降低小规模纳税企业的征收率，体现税收公平原则，即将小规模企业征收率工业6%商业4%下调为工业3%商业2%，促进小企业和个体工商业的发展，维护社会和谐稳定。