实践科学发展观推动县域经济发展调研分析

[实践科学发展观努力做好信访工作]发展是人类的永恒主题，是解决一切问题的关键。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”这是党中央对...+阅读

某县以**经济为主，辖22个镇38个乡，人口168万，是**省的农业大县和人口大县。近年来，与县域经济持续快速增长形成鲜明对比的是，银行业机构的新增贷款明显不足，存贷差呈逐年扩大趋势。截至2007年5月末，全县银行存款84.70亿元，贷款30.82亿元贷款不良率达50%，个别行高达80%。存差53.88亿元，存差较2006年

初扩大5.81亿元，扣除应缴各类准备金，银行上存资金（即县域资金外流）逾40亿元。据统计数据表明，县域企业信贷资金需求的有效满足率为38%。资金供需的矛盾已经严重制约了县域经济的发展。

一、存在的主要问题

（一）企业方面的问题。

一是融资渠道单一。某县本土无上市企业，企业规模整体偏小，但数量多达3000多个，资金需求总量大，由于向社会募资扩股的条件难以具备，招商引资又只能解决少部分具有发展潜力企业的融资“瓶颈”问题，所以大部分的融资仅限于社会集资、民间借贷、银行借款三条渠道。考虑到融资成本和政府以及银行业监管机构严厉打击金融“三乱”等因素，企业筹资的主要渠道仍是依靠银行贷款。但经济发展过渡依赖银行的高投入，难以弥补企业资金缺口。

二是企业素质较低难以获得银行的青睐。首先，就县域企业本身而言，确实存在经营规模小、技术工艺落后、管理体制不完善、财务制度不健全、资产质量低下等问题，部分企业停留在家族式管理模式，部分企业的技术工艺停留在手工作坊的水平，部分企业连正规的财务会计报表都没有，银行无法监测其还本付息能力。其次，就银行的信贷准入条件而言，某县内95%以上企业受自身资产、信用等因素的限制，资信等级达不到aa级，这是商业银行信贷集中经营体制下的信贷市场准入门槛。再次，由于资产质量差，目前暂无第三方提供抵押担保的机制，无法提供银行满意的抵押担保，如某县内4个工业集中区的企业，由于土地是租用和准划拨性质（特指政府已征用而未划拨给企业），既无划拨土地使用证，更无出让土地使用证，无法落实抵押担保手续，因而无法与银行业机构建立信贷关系。

（二）银行方面的问题。

一是缺乏放贷动力，银行激励约束机制扭曲。首先，银行信贷管理权限上收。由于县域经济金融运行的信用环境薄弱，商业银行的上级行对县级银行一般不给予信贷转授权，所有贷款准入一律需要层层上报审批，且准入门槛和企业资信等级评价标准一致，不体现区域经济发展的差距，致使县域银行通过层层上报上去的信贷审批项目在市里、全省范围内不具可比优势，从而很少能获得批准。县级银行真正可自主运用的信贷权限仅限于小额个人消费贷款、个人住房、门市按揭贷款、存单质押贷款等。其次，各银行制定了新增贷款零风险的控制目标，执行了严厉的信贷责任终身追究制度，近年来某县已先后有4家银行业的高管为此受到不同程度的纪律处分和责任追究，有一家银行业单位领导层被集体“亮黄牌”警告。由于县域中小企业贷款质量历年来较差，致使银行对小企业产生“畏贷”心理。再次，缺乏正向激励。因为“贷款经营好了，效益是大家的；贷款经营坏了，责任是自己的”这样的机制使得责任追究的约束与效益分配的激励不对称，制约了信贷人员的工作积极性，贷款实际操作中由谨慎变为到苛刻，“贷得多，责任多；贷得少，责任少；不贷款，无责任”的思想占了上风，进一步降低了中小企业获得贷款的可能性。还有，基层银行不放贷款，靠上存资金利差和中间业务收入依然能维持运作，也是银行在拓展信贷业务上“不作为”的原因之一。

二是经济政策制肘，银行承担的税费较重。此类情况体现在银行从贷款准入到退出的全过程：首先是在办理贷款时，需要交纳国土评估、房产评估、保险、公证等费用，据某行某县支行测算，办理1年期10万元贷款的费用加总近1万元，贷款金额越小，承担的费用相对更多。其次是在清收和处置抵押资产过程中，需要交纳营业税、各种增值税和印花税、各类评估费和登记费以及资产过户费，涉及诉讼时除律师服务费外还要交纳申请执行费和申请保全费，各类税费负担总计一般要超过抵押资产抵入值的10%。再次是银行在清收和处置抵押物时重复收费现象严重。由于税务及有关部门将银行发放贷款时抵押物品抵入和贷款退出时将抵押物处置变现作为一般商品交易行为视同发生两次交易，分别要交纳相应的税费，如契税、交易手续费、营业税、权属调查登记费、变更转移权属登记费、国土收益金、国土交易管理费、土地增值税、测绘费等均要两次交纳。

（三）地方政府方面。

一是尚未正确认识和处理“招引外资”与“撬动内资”的关系（本文中的“撬动内资”专指获得银行贷款）。首先，对资金的成本而言，内资低于外资。政府为招商引资是不惜血本，国有土地低价出租出让、税收优惠、行政审批开设绿色通道，政府资金投入“三通一平”（即“通路、通电、通水、拆迁平整”），而“撬动内资”不需要耗费上述成本，政府只需要坚持打造信用环境、维护金融债权、督促企业健康发展，适当地减免土地和房产等资产在评估、登记、过户等环节的税费。其次，从经济可持续发展的角度比较，内资优于外资。按某县辖内4个工业集中区的管理部门的说法，如今是“栽下梧桐树，凤凰不长住”，因为招商引资的部分企业特别是投产

成本较低的企业，在3年的政策优惠期享受完毕之后，又选择另一地继续享受招商优惠政策，可持续发展状况不如贷款扶植的企业。再次，对经济增长的拉动而言，内资大于外资。按3年政策优惠期的统计数据计算，平均每新增100元招商引资创造的gdp为90.26元，创造的财政收入为3.17元，而平均每新增100元贷款创造的gdp达92.18元，创造财政收入达5.68元。

二是政府公信不高，影响银行债权落实。首先，县政府对银行的直接负债质量不高。调查数据表明，县政府对银行的直接负债中，不良负债率为39.05%，部分撤并乡镇对银行负债的债务承接问题至今仍未完全落实。其次，县政府对银行的间接负债质量较差。如修建国道213线某段的“某公路建设有限公司”，是某县交通局隶属公司，经某县人民政府以x府函[2002]xx号批准由“某县公路工程建设处”更名成立，在辖内工行、农行、农村信用社多头贷款xx万元（不含以其名义为县政府贷款xx万元），已全部是不良贷款，在部份金融机构大量以贷收贷、以贷收息违规操作的情况下，仍拖欠利息xx万元，几家债权银行多次与某县交通局交涉，贷款本金仍得不到保障。再次，政府对制裁企业逃废债的行为缺乏实际行动上的举措，甚至有的官员、部门还扮演着帮助个别企业创造条件逃废银行债务的角色，助长部分企业的不诚信行为；特别是以稳定为由直接干扰司法程序，影响银行债权落实，部分企业破产时，债权人大会、清算组和法院均认可债权银行的抵押，依法不纳入破产财产清算而由债权银行优先受偿，但县政府以维护稳定为由，收回抵押给银行的资产另行处置，用于安抚职工和支付其他债务，置银行的优先受偿权于不顾，使银行债权的实际受偿率太低甚至得不到受偿，极大地挫伤了银行对县城经济投入的积极性。

三是社会信用环境建设薄弱，经济金融运行环境较差。首先，逃废银行债务现象时有发生。据某县农信社统计，截至200x年末，县内共有微小企业和自然人共5440个恶意逃废信用社债权xxx万元。其次，司法支持金融维权软弱化。整体上看，案件诉讼程序繁琐，对债权银行而言是耗时废力，且金融胜诉案件执行率低，2006年末全县金融胜诉案件执行率为16.67%，诉讼费垫付同比增长8.36万元，银行赢了官司输了钱的现象依然存在。再次，债权债务双方关系扭曲。债权人正是利用银行不愿意打官司，百般刁难银行。某行某县支行反映，银行客户经理和管户信贷员要催收本息，必须按贷款企业的要求办，若电话随叫未到、喝酒未陪等，企业就故意拖欠本息，直接影响银行经营的考核指标和有关人员的效益工资，所以银行有关人员不得不从，县内其他银行业机构也有类似情况。

二、对策建议

地方政府方面：

（一）优化经济结构调整，提升县域经济竞争力。要想使县域经济获得银行信贷支持，政府及各有关经济主管部门从以下几个方面创造条件：一是贯彻执行国家宏观调控政策，改变粗放经济增长模式，减少短期经济行为，避免低水平的重复建设。二是引导企业建立现代企业制度，规范经营管理，起码应编制基本的财务会计报表，主动接受银行的资金监管。三是引导中小企业加大技改力度，努力实施技术和工艺创新，支持其向“小而精”、“小而专”、“小而特”方向发展，推动经济结构调整和产业、技术升级。四是加强中小企业信用担保机的管理，努力使其担保实力达到与银行合作的条件，并确保其有效运行，解决企业贷款不能提供有效抵押担保或抵押担保不足的问题。

（二）加强诚信环境建设，提高县域经济诚信度。笔者认为：吸引银行贷款最大限度投入是“招商引资”四字中最大的引资，为此，各级政府应从以下几方面强化领导和采取强有力的举措让银行业充满可持续的信贷投入的信心。一是打击金融犯罪和恶意逃废金融债权行为。加强金融法制特别是建立诚信社会的宣传和教育，通过电视、报刊、广告等媒体曝光恶意逃废金融债权行为，采取行政手段给予政策制裁，涉及违法的，应支持债权银行诉诸法律，维护金融合法债权。对逃费银行债务的借款人及其新办企业在税务、工商不准予登记、年审，并对逃废银行债务的借款人通过媒体爆光。二是协调司法部门确保金融胜诉案件得到有效执行。县级政府应协调地方司法部门，将“确保金融胜诉案件得到有效执行”纳入提高执政能力的范畴并对社会各界公开承诺，避免出现各类阻挠司法执行并企图逃债行为的发生。三是减轻银行税费负担。要加强对有关中介收费的管理，规范和统一其收费行为，避免乱收费；要规范向银行征收各类税费的行为，避免重复征收税费；要调低、减少、取缔属于地方政府及有关部门有权调整的税费，如各类过户费、登记费、手续费、测绘费等；建议地方政府协调司法部门，减轻金融部门涉诉案件的诉讼费、申请执行费、申请保全费。四是提高县级政府的公信力。要清理政府对银行的负债，特别是不良负债，落实还款计划并监督有效执行；要改善政府对金融的领导方式，规范政府行为，切实做到政企分开，变向银行下达贷款投放考核指标为积极向银行推荐项目；要在企业破产时综合考虑维护和社会稳定和维护金融合法债权的关系，摒弃一味地用牺牲银行债权来确保社会稳定的做法，杜绝用行政手段打破法律上的偿还程序的行为，确保银行债权的优先受偿。

（三）争取国家政策扶植，贯彻政策应体现地区差异。因为《中华人民共和国中小企业促进法》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等法规政策没有具体考虑区域经济差异，所以地方政府应向上级政府呼吁，对西部欠发达区域中小企业的政策扶植，主要包括在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，应明显优于沿海发达地区的要求，还应考虑对中小企业贷款给予减税、贴息等优惠政策，鼓励银行向中小企业发放贷款。

银行业监管方面：

（四）强化政策窗口指导，运用金融政策来强化和改善金融对县域经济的信贷支持。督促各银行认真贯彻执行银监会《银行开展小企业贷款业务指导意见》，根据小企业贷款的风险水平、筹资成本、管理成本、收益目标以及当地利率市场水平等因素，建立适应小企业贷款业务特点的信用评级、业务流程、风险控制、内部控制，推出符合不同小企业需求的多样化信贷产品。银行监管当局应按年考核和通报各银行的进展情况，并与银行的市场准入、现场检查、强制性监管措施挂钩。

（五）健全银行机构，完善县域经济金融服务体系。一是督促农业发展银行、农业银行、农村信用社，按照国家金融改革既定的方针，将信贷支持始终定位在为农业、农村、农户提供金融服务上。二是围绕县域经济发展现状，进一步调整完善银行业机构体系，设立由现有银行业机构发起、各种经济成份参与、专为县域经济融资服务的微小型银行业机构，如贷款公司、村镇银行、资金互助社等，并督促其规范发展。

银行业机构准入方面：

（六）改进信贷管理机制，强化对县域经济的金融服务。一是要正确区别市场风险与道德风险，摒弃信贷投放“零风险”的管理要求，对中小企业特别是中小个体私营企业，只要法人代表信誉良好，企业产品有潜在市场，符合国家产业政策，就要积极予以支持；二是各商业银行上级行要结合县域经济实际制定适合中小企业特点的授信评级标准，既防范信贷风险，又有利于中小企业快捷获得贷款支持，尤其注意重视和培育中小企业，在全面深入调查研究的基础上区别不同类型的企业，制定相应的信贷准入条件，开发满足其需要的新的贷款品种，主动地发掘、选择、培育和支持有效信贷需求，积极开拓适应中小企业和县域经济特点的信贷品种，扩大对县域经济信贷支持；三是商业银行要树立科学发展观，进一步转变观念，把支持县域经济发展作为自身重要职责，应考虑县域经济发展的特殊性，因地制宜，进一步提高信贷政策的区域针对性、行业针对性，加大对县域经济和中小企业的支持力度。摒弃“畏贷”意识，牢固树立向小企业要效益的理念。

（七）完善激励约束机制，保护合理的信贷扩张。一是建议上级银行在制定信贷管理政策和实行授权授信管理过程中，要区别不同地区的实际情况，在授权授信和比例管理上灵活掌握，适当下放权限，鼓励基层行扩展信贷业务，提高资金使用效率。二是建立约束和激励相对称的科学管理机制，达到信贷风险约束与增效的双重目的。既要加大贷款营销考核和奖励，又要做好尽职免责工作，刺激、调动、保护信贷人员的营销积极性，约束其尽职尽责地经营管理贷款。

（八）创新金融服务方式，多渠道增加对县域经济的支持。商业银行在降低对中小企业的授信标准，大幅度扩大对中小企业的贷款支持的同时，应考虑充分利用票据业务手段，要通过签发银行承兑汇票、办理贴现等票据市场业务，缓解中小企业流动资金不足的困难，在签发银行承兑汇票上，要适当降低抵押保证金的比例，并制定出较低的贴现利率，既为中小企业提供资金服务，又注重减轻企业利息负担。

企业方面：

（九）建立现代企业制度，努力达到银行信贷准入条件。一是建立现代企业制度，提高企业管理水平，实现科学化、规范化、现代化管理。尤其是端正经营意识，做到依法经营，照章纳税，并通过转变经营意识，引进财务人才，改善财务管理，规范会计账务和报表，向银行及社会披露真实信息。反映财务信息上实事求是，通过改善企业自身条件，赢得银行的青睐和信贷支持。并积极配合金融机构对企业经营的监督，便于金融机构对企业的经营状况及风险状况的考证。二是要适应市场经济的要求，积极引进先进的管理经验，加大对技术的改造、研发、储备，使企业在市场竞争中立于不败之地。企业的发展要体现稳健的原则，注重信息的采集，防止盲目投资造成损失。

（十）建立企业互保制度，创造条件满足银行信贷要求。当前，在一些中小企业自身抵押财产不足的条件下，银行可借鉴农户联保贷款的模式，由3至5家小企业自愿联合成为贷款互保群体，当一家企业需要贷款时由其它几户企业提供担保，从而达到银行贷款有关抵押担保的要求。考虑到担保企业既承担贷款企业的连带责任，又承担风险的因素。因此，企业贷款互保也要按市场经济规律操作，贷款企业可按贷款额度的一定比例给担保企业担保金，使企业之间贷款多少虽有差距，但在利益上达到均衡。