培养政府法制后续人才的重要性与对策

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事业兴衰，关键在人。人才问题是现代社会发展的关键问题,是一切工作达到最佳效果的首要条件。政府法制工作人员是政府法制工作的承担者，也是政府法制工作兴衰的决定因素。在提倡“依法行政”的今天，政府法制工作的重要性愈加体现，对其工作人员的专业要求也越来越高，如何充分发挥好政府领导依法行政的参谋、助手和法律顾问作用是摆在政府法制工作人员面前

的一项重要课题。按照市委组织部的统一部署，我们历时2个月从人才与政府法制事业发展的角度对我市政府法制工作职能、人才队伍状况进行了全面的调查分析，发现问题，查找成因，研究对策，为进一步改进和完善政府法制人才队伍，更有力推进我市政府依法行政进程提供现实参考和可靠依据。

一、政府法制部门的职能、工作特点与所需要的人才

（一）政府法制职能及变化。政府法制工作，是政府法制的具体化和实现过程，是推进依法行政的基础性工作。我市政府法制机构的职能定位，同政府其他机构序列一样，也是自上而下参照确定。根据哈编字[2002]32号文件规定，其主要职能有12项：包括立法工作、行政执法监督工作、行政复议应诉工作、政府法制调研与培训工作、地方性法规规章的翻译审定工作等。在此基础上，07年又新增了道路检查管理职能。伴随国务院《全面推进依法行政实施纲要》的颁布实施，法制办在依法行政方面又增加了七项工作任务，包括：理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为；积极探索建立防范、化解社会矛盾的机制等；这七个方面主要任务，涵盖了政府工作的各个主要领域。特别是转变政府职能，深化行政管理体制改革；建立健全科学民主决策机制等，这些内容是国务院《纲要》提出的依法行政新任务。而实践当中的政府法制工作也一直在围绕这些新任务和要求不断地进行调整和转变，重点表现在五个方面。一是在制度建设上由立、改、废和单一的合法性审查不断地向科学建制方面调整和转变。二是在执法监督上从侧重于事后监督不断向事前、事中的方向调整和转变。三是在行政复议工作上由单纯办案不断向强化监督与防范、化解社会矛盾并重方向调整和转变。四是在政府法律顾问方面，正在从被动应对向主动参与方向调整和转变。五是在依法行政方面，正从一般谋划向积极推进的方向调整和转变。随着全面推进依法行政工作的不断深入，整个政府法制机构的职能还会随着新形势的变化不断探索、调整和增加，

（二）政府法制工作特点。政府法制部门的工作职能决定了政府法制部门的工作特点：一是责任重大。从具体职能中我们就可以看出，政府法制部门的工作都是受政府委托或者直接以政府的名义进行的，无论是行政立法、行政执法监督还是行政复议应诉，其责任主体往往涉及政府或者政府主要领导；二是工作任务艰巨，每年政府立法件都在几十件左右，承担的行政复议、行政应诉、行政赔偿案件都是几百件，包括目前，政府召开常务会议、市长办公会议、专题会议市政府法制办都要列席，并对重大事情和会议纪要从法律角度提出意见或建议，工作量是相当大的，而且难度也高。三是工作接触面宽、层次高，上至市长，下至百姓，还要联系区、县（市）政府和几乎所有的市直部门。四是工作程序性强，立法工作中，法规、规章草案的调研、协调、修改、提报，复议案件的受理、审理、决定、送达、执行都必须严格遵守法定程序。

（三）政府法制工作的专业需求。以市政府法制办为例，现有工作处（局）9个，这9个处（局）工作职能完全不同，在专业需求上除了要具有专业的法律知识这一共同特点外，各有各的需求特点。如从事立法工作的，既要有较高的理论水平、政策水平，又要具备非常丰富的法律知识，熟悉立法技术，了解实际情况，掌握行政管理特点和规律。又如从事行政复议工作的，除作风必须过硬外，还要具备坚定的政治立场、敏锐的观察力，较为全面的知识结构和驾驭、解决复杂矛盾的能力。再如从事行政执法监督工作的，具备协调处理好各个方面的关系的能力至关重要。

总而言之，政府法制工作专业的多样性、复合性特点决定了政府法制部门需要有一支政治强、业务精、作风硬、服务大局、统筹协调能力较强的政府法制干部队伍。培养的具体要求是，一要站得高、看得远，这是政治上的要求，作任何事情、解决任何问题都要从政府工作的全局中出发，都不能脱离政府的中心工作任务。二要谋得深、想的细。这是业务上的要求。要具有过硬的业务能力和水平，要能够综合运用法律和各种知识能力解决政府法制建设和依法行政的实际问题，推动政府工作的全面发展。三要重实绩、办实事。这是工作效果上的要求。从根本上讲，政府法制机构无论是开展立法工作、办理行政复议案件工作、还是对依法行政进行考核监督工作等等，本质上都是政府的工作，其决定权都必须由政府领导作出，所以从事政府法制工作就必须坚持从实际出发，扎扎实实办实事，为领导决策提出正确的参谋和建议。

二、政府法制部门现有人员现状与存在的12全文查看问题

随着全面推进依法行政工作的不断深入，政府法制部门的工作任务会更加繁重、责任会更加重大，而要把这些工作做好，不断适应新形势下的新要求，政府法制人才是最根本的保障。但从我市政府法制部门现有人员状况看，还存在一定的问题。

（一）现状。市与区、县两级共有法制人员117人，其中市政府法制办有48人，八区十县各有2-6人

不等。具体人数以及学历、年龄状况见下表：

表一：

八区十县政府法制办人员数量一览表

南岗区道里区道外区香坊区平房区松北区呼兰区阿城区宾县

4 4 5 6 2 4 4 4 4

通河五常木兰延寿双城尚志依兰方正巴彦

3 4 3 3 4 4 2 5 4

表二：

市办与八区十县政府法制办人员学历状况一览表

名称研究生比例双学历比例本科生比例大专生比例

市办 13 27% 3 6.3% 27 56.3% 5 10.3%

八区十县 4 5.8% 无 0% 54 78.3% 11 15.9%

表三：

市办与八区十县政府法制办人员年龄状况一览表

名称 25-35岁比例 36-45岁比例 46-55岁比例 55岁以上比例

市办 12 25% 22 46% 9 18.6% 5 10.4%

八区十县 35 50.7% 12 17.4% 21 30.4% 1 1.4%

（二）存在问题。

1、人员数量与工作任务不相适应。通过表一分析可见，政府法制人员数量与政府法制工作任务极不相称，导致现有政府法制人员的超负荷工作，现有许多法制工作无法开展，已经开展的难以到位。如立法工作，市政府每年制定的政府立法计划项目都在30件以上，前期的调研、协调、修改任务工作量是相当大的。又如行政执法监督工作，它是政府内部层级监督的一个载体，关系到我市依法行政的推进水平。目前，我市共有行政执法主体400余个，行政执法人员2万余人，但是我市行政执法监督局却仅有工作人员9名，占全市行政执法人员总数的千分之一都不到，这就使得许多行政执法监督工作难以正常开展。再如行政复议工作，公民、法人或者其他组织不服市直各部门和各区、县（市）政府具体行政行为的，都可以到市政府申请复议，其工作量也是相当大。从近几年的统计情况看，每年直接受理的案件都在200件以上。此外，作为本级政府的参谋、助手和法律顾问，具体办理政府领导批转的各项临时性工作、政府涉法问题的调查和建议工作、对涉及政府经济和民事行为合同的审查工作也是逐年上升，仅2006年，经市政府法制办办理的市委、市政府领导批示的重要法律事项233件，2007年上升到275件，平均一个工作日一件。

2、人员知识结构与工作性质不相适应。随着建设有中国特色社会主义事业的推进，改革开放步入“深水区”，不同地域、不同行业、不同群体的利益关系千差万别，深层次矛盾日益显露，运用法律思维、法律方法和手段为政府在处理和解决经济社会发展中存在的突出问题和矛盾等方面出谋划策、排忧解难、统筹协调各方面的利益关系是政府法制部门义不容辞的责任，这些工作急需要一批懂法律、懂经济、有能力、会协调的政府法制工作人员，而在我市八区十县中，正规法律专业毕业生仅有7人，仅占总人数的9%，其他大部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。

3、人员兼职状况与工作责任不相适应。8区10县（市）政府法制机构中法制办主任兼职的有4个区7个县，占全部区、县法制机构总数的55％；工作人员兼职的有3个，占全部区、县法制机构总数的15％；两者总共占到70％。另有4个区、县的法制办主任虽然任命为法制办主任，但实际从事的却是政府办的工作。这种兼职问题的存在导致了各区、县（市）法制办人员实际上对政府法制工作投入的精力很少，已严重影响了政府法制队伍的稳定和法制事业的发展。此外由于政府法制部门工作专业性较强，个人发展容易受限制，一些长期从事政府法制工作的人员得不到重用，不利于调动工作人员的积极性和主动性。法律专业毕业的人才也很难留在基层从事政府法制工作。

（三）导致结果。由于上述问题的存在，使政府法制工作在实际中遇到许多困难。随着我国行政法律体系的不断完善，依法行政工作的全面铺开，政府法制的任务将愈来愈重，质量要求愈来愈高，程序规范愈来愈严，政府法制部门的现有人员数量和素质可谓疲于应付，捉襟见肘。

三、培养政府法制后续人才的建议与对策

当前，政府法制工作正处于不断上升发展时期，努力建设一支规模适当、素质优良、结构合理、适合法制事业发展需要的法制人才队伍，是政府法制工作面临的奋斗目标，围绕这一目标，建议采取以下对策：

（一）适应政府法制工作发展需要，把培养政府法制人才作为一项战略措施。各级政府应该始终把培养政府法制干部作为一项战略措施，紧紧抓在手上。以可持续发展的理念来培养和使用政府法制工作的专业人才，使法制工作机构和人员配备、素质同本地区、本部门的政府工作任务相适应。

1、提高对政府法制工作、法制人才的重视度。进一步完善各级领导干部任职前法律知识考试制度，对拟提拔的领导班子成员实行法律知识考试，考试不合格的，不予任命。逐步推行在各级行政机关领导班子中配备1名具有法律工作经历或者法律教育学历的领导干部。

2、开辟优秀法律人才进入政府法制部门的绿色通道。对非常优秀的法律专业硕士研究生、博士研究生可以不参加全市统一的公务员考试，直接选录到政府法制部门工作。对外来的优秀法律人才给予特殊的引进政策。

3、加大对政府法制部门人力、物力、财力的投入。切实解决一些地方和部门政府法制机构存在的人员少、经费少、条件差等困难和问题，市、区、县财政每年应该拨出专项经费用于培养政府法制专业人才，鼓励、重奖专心、专注于政府法制工作、为政府重要决策发挥参谋、助手和法律顾问作用的法制人员。

（二）突出重点、有的放矢，增强培养政府法制人才的针对性和实效性。调整培养重心，从转变观念，着眼于法制现代化入手，优化调整现有政府法制干部队伍，根治区、县政府法制部门中的兼职现象，对不胜任政府法制工作的人员进行调整，对留任人员加大培养、培训的力度。

1、强化理论培训，切实提高政府法制干部的理论素养。政府法制工作具有显著的政策性和政治性，因此必须加强政治理论培训，使政府法制干部切实把握好党的政策，正确理解好党的主张，学以致用。

2、全面进行业务知识培训，努力提高政府法制干部工作能力和水平。针对政府法制工作头绪多、任务重、接触面宽、程序性强的特点，加强法制理论知识以及与政府法制工作相关的领导学、管理学、经济学等方面知识的培训，使政府法制干部树立起顾大局、识整体的观念，提高分析问题、解决问题的能力和水平。

3、坚持专题培训与学历培训相结合，不断适应形势发展需要。针对市、区、县政府法制机构人员素质差异较大的客观现实，积极探索灵活多样的培养方式。区分不同层次，针对不同对象，通过专题培训，帮助政府法制干部及时掌握国家方针政策和解决当前问题的具体办法，通过学历培训对政府法制干部进行系统的培养。

（三）不断探索，多渠道、多层次、多形式培养政府法制后续人才。

1、在现有岗位上培养。在现有岗位上多提供各种施展才华的机会，通过参与、参加各种专案组、工作小组，充分调动知识储备，不断锤炼实际工作能力和水平。部门内各项重点工作要针对个人专长交给其放手去做，使其在艰苦岗位上、复杂的环境中摔打，增强解决实际问题的能力和水平。

2、在工作实践中培养。通过挂职锻炼、任职锻炼和选派学习的方式，为政府法制干部提供更多的机会、更大的舞台。把他们推向第一线，充分了解熟悉并直接接触基层工作，积累经验、丰富阅历，促使其尽快成长。

3、在院校设置专业培养基地。在我市部分大专院校法学院设立政府法制专业课程，与大专院校建立长期培养计划。可以向在校大学生传授具体、实际的政府法制工作，与实践接轨，增加实际工作经验，以便不断补充政府法制工作人员。

（论文获２００８年度政府法制理论研究论文评选二等奖）

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