科学构建财政支出绩效审计评价指标体系探析

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对财政支出进行绩效评价，是强化政府公共支出管理的一种较好模式。但由于财政支出内容庞杂、分类太多，既有眼前和长远利益之分，又有经济与社会效益之别，因此，对它的鉴证和评价，也需要多部门、多环节地进行综合考评。本文主要从审计的视角，分析我国开展财政支出绩效审计评价的必要性与可能性，对如何构建财政支出绩效审计评价指标体系进行粗

浅探讨。

一、我国开展财政资金绩效审计评价的必要性与可能性

（一）现状。长期以来，我国财政支出主要是以规模而不是以效益为基本目标取向，相当多的政府部门在财政支出中不计成本、不讲效益，浪费严重，使地方财政超负荷运转，给经济发展带来了一定隐患。从资金分配来看，虽然不少地方也实行了部门预算，但不可避免地存在着关系分配和经验分配的色彩，助长了腐败现象的滋生蔓延，难以保障资金分配的科学性，对投资责任和支出效果更是无人问责。究其原因：一是法律保障失之于软。虽然每年各级财政都要给人大报告财政预决算情况，审计部门也要汇报财政同级审计情况，但大多数财政报告是数字一大堆，外行看不懂、内行看不清；审计报告也只是对财政数字的真实性和合规性进行评价。迄今为止，我国尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价的法律法规；二是绩效评价失之于宽。主要是没有明确的管理机构和有效的评价指标体系。相关部门设置的评价指标大多呈阶段性、单一性和平面化，缺乏历史性、综合性和立体化指标，因此，评价只能是大而化之、点到即止；三是结果利用失之于难。目前，审计评价的结果大多难以引起领导重视，基本上作为档案保存，除了重特大问题，一般都是说起来重要、做起来不要，使绩效审计评价工作流于形式。

（二）必要性。所谓绩效审计，是对一个组织利用资源的经济性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）进行的鉴证和评价，也称“3e”审计。经济性是前提，效率性是过程，效果性是目的，三者是一个有机的整体。就我国现状来看，强化绩效审计，是目前对财政资金进行绩效评价的现实选择。

1、开展政府资金绩效审计，是我国审计制度融入世界审计主流的重要条件，也是促使我国走向审计现代化的重要一步。

2、我国正处在经济体制转轨变型时期，符合市场经济规律的法律法规还不健全，人们的观念还没有完全适应市场经济的要求，这一时期财政资金使用的经济性、效率性和效果性如何，正是审计部门关注的重点，所以，大力开展绩效审计正当其时。

3、审计署《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出，到2012年，所有的审计项目都要开展绩效审计；今年8月刘家义审计长向全国人大常委会作的中央财政审计工作报告也通篇体现了绩效审计的理念；同时，近年的审计实践也充分证明：大力推进绩效审计，是深入贯彻落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展，推进行政管理体制改革，建立责任政府和效能政府，全面履行审计监督职责的必然要求。

（三）可能性。首先，《审计法》赋予审计的监督职能，是开展绩效审计的前提；其次，揭示经济管理体制缺陷带来的弊端，是审计部门的职责；第三，完善市场经济体制的目标要求，呼唤着绩效审计来保驾护航；第四，政府宏观经济决策，需要绩效审计提供相关依据；第五，庞大的审计信息资源，为绩效审计创造了条件。但绩效审计不同于财务审计，审计人员必须具备多元化的知识结构，除了要精通会计、审计等方面知识，还需要精通工程、法律、计算机等方面知识。因此，要有计划地通过招考、引进、培训等，大力培养审计专才和通才，为做好绩效审计提供人才支撑。

二、我国财政支出绩效审计评价指标体系的内容与重点

由于财政支出范围广泛，支出绩效具有多样性，所以财政支出绩效审计评价指标体系的内容也要实事求是、突出重点。

（一）评价内容。市场经济条件下，公共财政的主要功能就是通过政府配置资源来解决市场失效的问题，通过收入分配职能解决社会公平合理的问题，因此，在公共财政框架下，财政管理重点主要是通过支出安排来提供社会需要的公共商品，审计部门必须针对公共支出内容和特点有重点地开展绩效审计。因为我国绩效审计起步较晚，建议绩效评价按财政支出的功能划分为以下四大类，并根据评价工作的具体情况进一步细分若干小类开展审计评价工作。

1．政权建设支出。主要包括国家立法、司法、国防、行政管理等部门和机构，同时还有政协机构、有关党派及部分人民团体，均须以预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。

2、经济建设支出。一是路桥、机场、码头、水利、环保等公共设施和基础设施支出；二是铁路、邮政、供水、供电、供气等自然垄断产业；三是航天、新材料等高风险、12全文查看高技术产业；四是农业等弱势产业。

3．事业发展支出。主要是全额和差额拨款的事业单位，如义务教育、基础研究、文物保护以及高等教育、部分科研机构等。

4．转移支付支出。一是为促进经济欠发达地区加快发展的政府转移支付资金；二是以社会保障为主对居民的转移支付资金，如养老及医疗保险、灾害救济、最低收入保障等项支出

。

上述分类的优点在于和财政日常管理的习惯相适应，同时也便于基础信息的收集。

（二）评价重点。尽管上述支出范围都是绩效审计内容，但在诸多条件限制下，审计机关只能把注意力放在耗用资源较多、效益容易衡定的支出项目上，努力保证财政支出有绩有效。

一是以财政分配为重点。首先要看预算编制是否有效地解决了财政支出“越位”与“缺位”的矛盾；其次看支出安排是否与经济发展水平相适应；三看分配中是否注重支出的结构调整和优化；四看分配中是否体现了效益优先原则。通过对财政分配的绩效审计，促使财政分配充分体现公平、合理和效率。

二是以公共投资为重点。公共投资建设项目具有资金量大、领导关心、社会关注等特点，因此，要对投资项目的前期决策、工程设计、投资估算、设计概算以及预算编制全过程进行审计；要以项目立项的科学性、项目建设的进度、资金管理使用及建设成本等四个方面为重点，促进投资决策科学规范，减少失误，节约成本，提高资金使用效益。

三是以转移支付为重点。财政转移支付分为无条件的一般性转移支付和有条件的专项转移支付两种。在现行体制下，掌握和分配这些资金的部门众多，分配时既“切块”又“分条”，致使资金分散，难以发挥规模效应。因此，对转移资金审计，一要看转移形式是否符合公共服务均衡化原则；二看确定转移数额的依据是否科学；三看专项转移支付分配过程中是否存在随意性、不透明、论证不足，导致财政资金低效甚至无效运作；四看项目支出是否按计划完成并发挥作用，有无擅自改变资金用途等。

四是以行政成本为重点。行政成本的过快增长，不仅是个经济问题，而且是个社会问题。开展行政成本的绩效审计，可以遏制行政成本的过渡膨胀。审计中，既要在宏观上注重分析行政管理费占整个财政支出比重是否合理和其增长率与国内生产总值及财政收入增长率是否协调；又要在微观方面具体到某一部门或单位，看人财物等内部管理制度是否健全并有效执行。通过审计，增强政府行政管理的成本意识，规范各部门的管理行为。

三、构建财政支出绩效审计评价指标体系的途径与方法

评价指标体系是绩效评价的载体，财政支出绩效必须通过评价指标予以体现，因此，在构建财政支出绩效评价指标体系的途径和方法上，应该坚持如下原则。

一要坚持系统性原则。由于绩效评价总会涉及到方方面面的利益，实施起来难度较大，所以在整体规划评价制度体系时，应仔细论证财政支出的供给范围与规模、政府事业的发展规划、支出管理的决策机制等多方面因素的影响，在调查研究的基础上提出切实可行的系统化方案。

二要坚持相关性原则。审计评价指标应与审计目标有直接的联系，只有围绕审计目标来选择和确定审计标准，才能有的放矢，达到预期的效果。

三要坚持循序渐进原则。我国绩效审计评价刚刚起步，应该借鉴国外的经验，由易到难、由重点到一般逐步展开，即从重点评价财政支出的经济性、合规性开始，逐步扩展到效率性和效果性上来。

四要坚持完整适当原则。专项资金一般涉及多因素、多目标，其支出结果也往往包含着多重的社会、经济及环境目标的要求，因此，审计评价指标体系的建立，要考虑定量与定性、经济效益与社会效益、现实效益与潜在效益、社会宏观效益与部门微观效益等各方面的有机结合；同时，绩效审计应侧重于战略评价，指标设置要数量适当，不宜太多，要避免评价结果相互抵消和重复评价。

五要坚持动态管理原则。由于财政资金总是处于不断循环过程中，所以应建立覆盖财政资金运行各环节的财政支出绩效评价机制，如收缴环节采取集中收缴方式明显比分散收缴具有更高的效率；分配环节量化、细化预算目标有助于对财政支出进行监督和评价；购买环节采取政府集中采购可以取得比分散采购更高的经济、社会和规模效益；支付环节采取电子化直接支付办法是提高财政资金绩效的必然要求。因此，财政支出流经的各环节上都存在一个绩效问题，不能仅以财政资金最终使用成果为对象来评价财政支出的绩效状况。

六要坚持可操作原则。评价指标不仅要科学合理，能得到社会、专家和被审计单位认可，而且要简明扼要、通用可比、易于操作、不存在分歧，同时，指标的选择上可以获得连续的官方统计数据，避免随机波动，所选指标便于横向与纵向的比较研究。

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