完善规范性文件监督机制思考建议

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现代政治学认为，权力需要监督，没有监督的权力容易产生腐败；如何加强对行政机关行为的监督已成为近年来行政法学研究的一个潮流。根据行政法的理论，行政机关履行社会管理职能作出的行政行为主要分为两大类，一类为具体行政行为，另一类则为抽象行政行为。具体行政行为，顾名思义，就是针对特定人或特定事项作出的可以具化到次数的行政行为，它可以直

接影响特定对象的权利或义务。而抽象行政行为，则是针对非特定对象的，具有较大的适用范围，并在未来一段较长时间内具备效力，可以针对不同对象反复适用的的具有普遍约束力的行政行为；抽象行政行为不直接针对特定对象产生权利义务的变更，只能作为特定对象的权利义务的产生、变更的依据。目前我国针对具体行政行为已经建立了涵盖行政诉讼、行政复议、信访、行政执法责任制等措施在内的多层次的立体监督机制，而对于抽象行政行为的监督，则还处在逐步完善的阶段。抽象行政行为的表现形式很多，包括有关政府组织和机构制定的行政法规、行政规章、行政措施以及其他具有普遍约束力的决定和命令，等等。根据其不同的法律效力，主要体现为国务院行政法规、国务院部门规章、地方政府规章和其他行政规范性文件。对不同种类的抽象行政行为，其监督机制有不同的重点。由于对行政法规和行政规章的监督涉及到较强的技术性和专业性问题，而且容易对社会管理的稳定性产生较大影响，对其监督应有一个较为慎重的态度和稳妥的处理方式；再且《中华人民共和国立法法》对其监督机制也已作了较为具体的规定，因而本文对此部分内容暂不涉及，而重点研究行政法规、行政规章以下的规范性文件的监督机制。我国当前对规范性文件的监督机制，首先是《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律赋予的由国家机关主导的组织监督渠道。它主要体现为：

1、全国人大及其常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定和命令；

2、县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；

3、国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定；

4、县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。在这种组织监督的机制中，目前已经具有较为稳定的操作程序、规则的渠道主要为根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》确定的各级人民代表大会常务委员会对规范性文件备案审查的监督机制，以及目前在行政机关内部较为广泛的规范性文件前置审查与事后备案相结合的“四级政府、三级监督”的规范性文件监督机制。此外《中华人民共和国行政复议法》第二十七条也规定：行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内处理，无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。规范性文件的第二大类监督机制是由公民、法人和其他组织作为管理相对人提出申请、要求对规范性文件进行审查而启动的一种社会监督机制。这种监督机制最后也是要落实到组织监督，由有权的机关来处理被提出审查的规范性文件；但由于它是由管理相对人启动的，作为管理对象的公民、法人和其他组织事实上也参与到了对规范性文件监督的过程之中，不同于第一大类的纯粹是由国家机关主导的组织监督，因而它又可以作为一种特定类别的监督机制。广义的社会监督通常还包括新闻监督。但由于新闻监督主要通过舆论等柔性力量发挥作用，不直接启动一种监督程序，因而本文所称的社会监督，更强调的是能够启动监督程序，产生名义上或实质上的审查行为的一种监督机制。目前由管理对象启动或称为社会启动的规范性文件监督渠道主要也包括二种。一种为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及其相配套的地方法规所规定的公民、法人和其他组织可向人民代表大会常务委员会书面提出审查建议的机制；另一类则为《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的，公民、法人和其他组织如果认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定等各类规范性文件不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请。比较二类监督机制，第一大类组织监督的对象包括各级政府及其所属政府部门制定的规范性文件，监督范围是全面的；另外它的监督主体既包括地方各级人民代表大会常务委员会，也包括有权的行政机关，因而监督渠道是多层次的。而第二大类社会监督，在由人民代表大会常务委员会负责受理审查的监督渠道中，公民、法人和其他组织只能针对县级以上地方人民政府发布的规范性文件以及经过县级以上地方人民政府批准的以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性12全文查看文件申请审查，对于其他未经政府批准的以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性文件，则无权利申请审查；在行政复议渠道，公民、法人和其他组织也不能直接针对行政规范性文件提出审查请求，只有在针对具体行政行为申请行政复议时，才可对该具体行政行为所依据的规范性文件提出审查请求。如何对规范性文件进行社会监督，事实上在国

家层面对此早已提出要求，并设定了目标，只是目前全国范围内尚未制定出具体有效的措施。例如，早在1999年《行政复议法》颁布实施时，国家就已开始允许公民、法人和其他组织在申请行政复议时一并提出对所依据的规范性文件进行审查。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》时又提出，“公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理”，这意味着国家当时就已经开始允许公民、法人和其他组织进一步发挥社会监督的作用，在行政复议制度的文件审查机制之外，另行增加新的渠道，让管理相对人对规范性文件提出异议申请。2008年5月，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》再次提出 “建立受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的制度，认真接受群众监督”。但也应当看到的是，我国目前在规范性文件的社会监督机制方面还有一此亟待完善的地方，其主要表现为：

1、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及其相配套的地方法规虽然详细规定了公民、法人和其他组织如何向地方人大常委会提出审查规范性文件的申请，以及地方人民代表大会常务委员会如何受理、审查被异议的规范性文件的程序，但是，这种机制监督的行政规范性文件范围是很有限的，仅局限于县级以上地方人民政府以及经县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性文件，不包括乡、民族乡、镇人民政府的规范性文件，也不包括县级以上地方各级人民政府工作部门未经所属人民政府批准以自身发布的规范性文件。而在社会管理实践中，这些被遗漏的规范性文件可能是更需要监督的对象。因为乡、民族乡、镇的人民政府往往离上级政府有较大的空间距离，山高皇帝远的自由使得这些基层政府在制定规范性文件时更有主观性强、随意性大的机会，我国目前基层政府法制素质普遍偏弱的状况又加剧了这些基层政府的规范性文件存在违反上位法问题的可能。在政府工作部门制定的规范性文件中，由于部分工作部门可能为了追求管理效果而忽略行政行为合法性、规范性，或者个别部门为了追求部门利益不顾国家法律规定，因而这些政府工作部门制定的规范性文件存在合法性问题的几率也远远大于政府的规范性文件和经过政府把关的政府工作部门的规范性文件。从这些文件是否需要监督的必要性来看，乡、民族乡、镇人民政府是最接近社会的一级政权组织，政府工作部门则是具体履行政府的社会管理职能的实质主体，因而它们制定的规范性文件将在实际上代表政府对社会的形象，将最直接地影响到公民、法人和其他组织的权利义务；这些主体制定的规范性文件合法与否不仅决定它们是否能真实反映党和国家的法律、法规、政策，还将决定党和国家的法律、法规和政策能否得到有效落实，因而有必要予以大力监督。由于应当更予以严格监督的规范性文件反倒未能纳入社会监督的范围，可以判断，我国目前由人民代表大会设置的规范性文件社会监督机制还是很薄弱的，不能起到预期的效果，无法满足切实、有效监督各类行政规范性文件的需要。

2、我国行政复议制度虽然规定了公民、法人和其他组织可以向行政复议机关请求审查规范性文件，但这种监督机制也具有很大的局限性。首先，公民、法人和其他组织不能直接针对有异议的规范性文件提出审查要求，只能在已经针对具体行政行为作出申请行政复议的表示之后才可以附带对相关的规范性文件提出审查申请。这种对于审查监督的启动方式的限制极大地约束了公民监督权利的行使。由于限制了监督机制的启动方式，因而整个监督行为也呈现滞后性，往往在规范性文件对公民、法人和其他组织的实质危害已经发生之后。可以说这种监督机制更具有救济机制的色彩，而不具备有真正意义上的监督本质；可以预知，这种监督滞后的规范性文件实施后的社会效果将会是差强人意的，掺杂着许多不和谐的结果。其次，行政复议制度中请求审查的规范性文件不能指向所有有异议的文件，只限于被申请行政复议的具体行政行为所依据的规范性文件。这种审查对象的局限性也就使得公民、法人和其他组织所能进行的社会监督的空间较为狭小，对抽象行政行为的监督力度就更为弱小。另外，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对如何受理审查被申请的规范性文件其程序和权限划分也不尽明确。由于操作程序不明确，可以说，行政复议制度中设计的规范性文件审查社会监督机制近乎形同虚设。

3、我国目前尚缺乏对抽象行政行为的司法审查制度。对规范性文件的社会监督若能由司法机关作最终裁定，则社会监督机制才可能具备坚实的基础，才能真正地发挥作用，产生实质上的意义，可以避免由行政机关既当运动员又当裁判员的现象。但《行政诉讼法》第十二条已规定，对于因行政法规、规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令而提起的诉讼，人民法院不予以受理；因而可以得知目前对规范性文件监督的社会启动机制未必能发挥期望的作用，容易流于一种形式。

4、由行政机关内部受理的规范性文件社会监督机制有待建立。目前我国行政机关内部已建立的规范性文件监督机制主要为对下级人民政府规范性文件的事后备案审查制度和对政府工作部门规范性文件的前置审查和事后备案审查同时存在的制度。这种监督的主体为行政机关本身。公民、法人和其他组织如果认为行政机关的规范性文件不适当或者不合法，如果没有针对相关的具体行政行为申请行政复议，目前则尚无渠道直接向行政机关提出异议。这种类型的社会监督渠道的缺失使得我国目前对规范性文件的社会监督机制在结构上极不完整。虽然利益的相关性可能使得行政机关内部受理的社会监督机制在监督力度上相对较弱，但这种监督机制是不可或缺的。因为行政机关内部设立社会监督的受理机制有利于行政机关迅速纠正规范性文件中存在的问题，这种监督机制仍然有着其他监督机制不可替代的优点。与建设社会主义法治政府这一战略目标相比较，从我国对规范性文件的社会监督机制的现状出发，完善我国对规范性文件的社会监督机制已经是刻不容缓的任务，具有重要意义：首先，从横向角度看，我国目前对具体行政行为的监督已经形成网络，但对涵盖规范性文件在内的各种抽象行政行为的监督还不到位，这与二类行政行为各自的重要性以及对监督需求的迫切程度相比是不对称的，应当尽快纠正。具体行政行为毕竟只针对特定少数对象具有影响力，而抽象行政行为，其适用范围广，持续时间长，一旦存在违法问题，将影响到许多公民、法人和其他组织的权利、义务；因而对行政权力的监督不应仅停留在对某个具体行政行为的个案上，而应深入到对具有普遍约束力的抽象行政行为层面。只有抽象行政行为合法、正确了，行政行为的本质属性和总体规模才可能正确。另外，抽象行政行为的合法性对具体行政行为的合法性也将具有示范和引导作用。规范性文件作为抽象行政行为中法律效力等级最低的一种表现形式，在加强监督方面最具备可行性，需要解决的障碍最少，最易着手，因而有必要尽快完善相关监督机制。其次，对政府抽象行政行为加强监督有利于政府行为、政策保持科学性、稳定性，有利于实现依法行政，有利于社会、政治、经济、文化的综合发展。建立对规范性文件的社会监督机制是其中较易着手的环节，应尽快解决。再次，从现有的监督体系看，行政机关内部的层级监督作用有限，需要社会、群众参与到监督主体中来，形成全方位的监督体系。目前行政机关内部主要是上级政府对下级政府的规范性文件以及地方政府对所属部门的规范性文件通过备案审查方式进行监督，有的地方政府则实行关口前移，对所属工作部门的规范性文件采取发布前审查的方式予以把关。但各种因素导致行政机关内部对规范性文件监督的效果是有限度的。如果建立公民、法人和其他组织履行社会监督的启动机制，由于这些公民、法人和其他组织作为规范性文件规定的权利、义务的直接承受者，具有利益上的厉害关系，对规范性文件的内容有可能进行比监督机关还更深入的思考；再由于这些公民、法人和其他组织作为被管理对象，其思维的出发点截然不同于管理机关，有可能弥补规范性文件制定机关以及监督机关的思维盲点，因而由公民、法人和其他组织等被管理对象主导的社会监督将有可能比行政机关内部主导的层级监督具有更好的效果。如果建立了规范性文件的社会监督机制，那么由各种监督机制组合而成的规范性文件监督体系将是全方位的，在这种体制下的政府将更有可能沿着法制的轨道运行，建设法治政府的目标将更加可能得到实现。第四，建立规范性文件的社会监督机制是公民权利本位的体现。党的十五大报告提出，要进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。党的十六大强调，“发展社会主义民主政治，最根本地是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。当前政府在社会管理中的角色要克服权力本位的观念，恪守“立党为公、执政为民”准则，向服务社会、保障公民法定权利的理念转变。公民、法人和其他组织实行社会监督是公民、法人和其他组织的一项重要权利。建立规范性文件社会监督机制是发展社会主义民主政治、保障人民当家作主、体现公民权利本位的重要措施。最后，建立规范性文件的社会监督机制，可以克服规范性制定过程中听证程序的不足，有利于行政机关听取社会的意见，完善自身决策。虽然目前许多行政机关在制定规范性文件的过程中也采取了一些包括举行听证、召开专家座谈会在内的措施听取社会的观点，但这些程序中的不同观点是否能被吸收没有保证，另外，参加听证会或者参加座谈会的人员毕竟是少数的，是否具有代表性也不能确定。如果建立规范性文件的社会监督机制，行政机关则必须正面听取社会百姓的意见，避免了是否采纳意见的随意性。由于每一个社会百姓可以借助监督机制表达不同观点，行政机关有机会听取最广大群众的意见，因而还可以通过公民、法人和其他组织的申请，以管理相对人的视角观察、思考规范性文件的内容，这有利于行政机关对规范性文件进行更深入的研究，为制定更高质量的规范性文件和政府决策提供社会素材。西方社会在对抽象行政行为的监督方面有不少有意义的措施可供借鉴。如《美国联邦行政程序法》第535条第五项规定，各联邦行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改和废除某项规章的权利。在法国，根据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请行政复议。在英国法院还可以审查行政机关抽象行政行为的合法性。如何强化对抽象行政行为的监督应结合中国的实情进行。可以优先解决的是尽快完善规范性文件的社会监督机制。目前可以考虑以下措施：首先，通过立法手段，将公民、法人和其他组织对规范性文件的社会监督的权利固定下来，并借以对社会进行宣传。其次，尽快在行政机关内设立受理公民、法人和其他组织对规范性文件不服提出审查申请的机制。最后，适时建立对规范性文件的司法审查机制。公民、法人和其他组织对规范性文件不服的，应当也可以向人民法院申请司法审查。为了避免司法干扰行政，对规范性文件的司法审查应当仅限于合法性审查。12全文查看现代政治学认为，权力需要监督，没有监督的权力容易产生腐败；如何加强对行政机关行为的监督已成为近年来行政法学研究的一个潮流。根据行政法的理论，行政机关履行社会管理职能作出的行政行为主要分为两大类，一类为具体行政行为，另一类则为抽象行政行为。具体行政行为，顾名思义，就是针对特定人或特定事项作出的可以具化到次数的行政行为，它可以直

1、全国人大及其常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定和命令；

2、县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；

3、国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定；

4、县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。在这种组织监督的机制中，目前已经具有较为稳定的操作程序、规则的渠道主要为根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》确定的各级人民代表大会常务委员会对规范性文件备案审查的监督机制，以及目前在行政机关内部较为广泛的规范性文件前置审查与事后备案相结合的“四级政府、三级监督”的规范性文件监督机制。此外《中华人民共和国行政复议法》第二十七条也规定：行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内处理，无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。规范性文件的第二大类监督机制是由公民、法人和其他组织作为管理相对人提出申请、要求对规范性文件进行审查而启动的一种社会监督机制。这种监督机制最后也是要落实到组织监督，由有权的机关来处理被提出审查的规范性文件；但由于它是由管理相对人启动的，作为管理对象的公民、法人和其他组织事实上也参与到了对规范性文件监督的过程之中，不同于第一大类的纯粹是由国家机关主导的组织监督，因而它又可以作为一种特定类别的监督机制。广义的社会监督通常还包括新闻监督。但由于新闻监督主要通过舆论等柔性力量发挥作用，不直接启动一种监督程序，因而本文所称的社会监督，更强调的是能够启动监督程序，产生名义上或实质上的审查行为的一种监督机制。目前由管理对象启动或称为社会启动的规范性文件监督渠道主要也包括二种。一种为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及其相配套的地方法规所规定的公民、法人和其他组织可向人民代表大会常务委员会书面提出审查建议的机制；另一类则为《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的，公民、法人和其他组织如果认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定等各类规范性文件不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请。比较二类监督机制，第一大类组织监督的对象包括各级政府及其所属政府部门制定的规范性文件，监督范围是全面的；另外它的监督主体既包括地方各级人民代表大会常务委员会，也包括有权的行政机关，因而监督渠道是多层次的。而第二大类社会监督，在由人民代表大会常务委员会负责受理审查的监督渠道中，公民、法人和其他组织只能针对县级以上地方人民政府发布的规范性文件以及经过县级以上地方人民政府批准的以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性[]文件申请审查，对于其他未经政府批准的以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性文件，则无权利申请审查；在行政复议渠道，公民、法人和其他组织也不能直接针对行政规范性文件提出审查请求，只有在针对具体行政行为申请行政复议时，才可对该具体行政行为所依据的规范性文件提出审查请求。如何对规范性文件进行社会监督，事实上在国