论“省管县”行政体制改革

[后农业税时代乡镇行政管理体制改革]后农业税时代乡镇行政管理体制改革的先导和必要环节，这样的改革是乡镇政府出于财政压力的应急性改革，治标不治本。乡镇政府职能转变是乡镇行政管理体制改革的中心环节，既是改...+阅读

1“市管县”行政体制的由来

1982年，中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后。地市合并，城市升格。建立市管县体制成为行政改革的主要取向。到2003年底，全国共有地级市282个，地级市管县的数量占全国总数的70%，市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。

2“市管县”行政体制的弊端

2.1阻碍县级经济发展

“市管县”体制实行以来，原本“中心城市”带动县级发展的初衷并没有全面实现。一些市将县视为其附属行政单位，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要，地级市和县(市)处于不平等的竞争地位，极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。据四川省财政厅掌握的一项数据显示，2009年新增的32个省管县中，有一半的县要向所在市上缴税收收入。中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的统计发现，“市管县”实施后，“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”。

2.2行政层级增多，管理效率低下

我国《宪法》规定实行省、县、乡三级行政区划体系，即“(1)全国分为省、自治区、直辖市;(2)省、自治区分为县、自治县、市;(3)县、自治县分为乡、自治乡、镇”。省一市一县一乡的四级行政区划体系，使得信息传递层级增加，速度减慢，同时文件精神及准确程度也会相应降低。省一级多为宏观管理，制定政策;市一级传递精神;县一级执行政策。而中间硬生生的加一个市级，往往达不到行政效率最优化。

2.3行政管理成本过大

政府层次增加一级，纳税人的负担就多一分，行政开支也就越多一份，用于执行的资金也就少了一份。省一市一县的行政体制，使得行政权力被层层截留，中间增加了很多不必要的审批环节。根据世界各国行政构架的经验来看，“扁平式”行政结构是潮流所趋。所谓“扁平式”，就是扩大政府管理幅度进而减小政府纵向层次，这不仅能够精简政府行政人员，降低成本，还能够使得信息传递速度加快，提高机构执行力。

3“省管县”目前的现状

“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制。有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。这是“省管县”体制在财政制度上迈出了突破的一步。2009年中央一号文件指出“调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县(市)财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制”。这为我们指出扩权强县、省直管县乃是大势所趋。 3.1强县扩权的情况

从量上来看，1992年浙江试水强县扩权以来，据相关资料显示，目前全国已有24个省(市)以不同形式推进“省管县”改革。以四川省为例，2007年确定27个县为强县扩权县以来，今年又新增32个强县扩权县。全省181个行政区划县(市、区)中，除43个市辖区、成都市所辖10个县(市)。以及甘孜、阿坝、凉山州所辖48个民族自治县(市)外。粮、油生产和生猪调出大县中发展较快的县、新增的百万人口大县、省辖市级代管的县级市、2008年县域经济激励考核先进县等，共计59个县为扩权试点县(市)，强县扩权县的数量占到全省的73%。

从经济数据来看，据四川省统计局的数据，试点前3年，扩权试点县(市)财政收入水平较低，地方财政一般预算收入增幅比全省平均水平低16.3个百分点。2007年，27个扩权试点县(市)地方财政一般预算收入增长33%，增速比试点前3年快25.5个百分点。2008年，尽管受地震灾害以及金融危机影响，扩权试点县(市)财政收入增速仍比试点前3年平均增速快19.8个百分点，而当年，其增速已经高出全省平均增速8.4个百分点。

3.2强县扩权存在的问题

首先，扩权县与上级政府的关系需要进一步协调。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，扩权县感到有了“两个婆婆”，原来的“一头应酬”变为“两头应酬”，应酬成本增大。

第二，中心城市与扩权县的协调发展问题显现。扩权县城镇化不发达，基础设施不配套，文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系不健全，相关配套服务设施缺乏。

第三，省直部门在扩权政策中定位模糊。有些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。

第四，人才缺乏。我国县级经济的人才建设面临“引不进、留不住、盘不活”的局面，人才匾乏问题突出。

4“省管县”体制的思考

(1)合理下放权力，规范管理行为，提高办事效率。对于县级政府，“省管县”体制在行政管理上给与了它们更多的自主权利，其优势在于：①省——县——乡的三级地方行政权力模式有利于扭转市级管理县级自主权利过大、不规范·任凭市级“压榨”、“盘剥”县级的行为。②减少审批环节和管理层次，有利于提高办事效率，使管理过程透明化、光明化。③省级直接下放财政、人事、审批等权利到县级，提高县级信息获取能力，大学生职业规划，有利于县级更好的把握发展机遇，提高竞争力。

(2)政府采取订单培养的方法，特别是在中西部地区宜采取“对口单招，订单培养”的方式，培养和引进硕士生以上高级人才到县区工作。

(3)综合考虑公共服务的供给。统筹社会保障、医疗卫生、教育等多方面的社会政策，建立协调有效的系统，以整合资源、系统规划，打破部门分割、提高公共服务的效率。

(4)市和县分治，相互不再是上下级关系，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。从财政的省管县到行政的省管县，“否则光财政不管，行政管，很多矛盾还是很难调和”。

(5)从“市管县”到“省管县”要平滑过渡。不可一哄而起，也不能“一刀切”。如四川省在新增扩权试点县(市)及其所在的市，在财政“分家”上设立了过渡期，过渡期为今明两年。