城市土地集约利用的现状与思考建议

[区人事局关于依法行政工作现状的调研报告]依法行政、建设法治社会是社会发展的必然趋势，是构建和谐社会的重要保证，也是社会进步、经济发展的必然要求。国家也明确把“不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力”...+阅读

县城是一个县域政治、经济、文化的中心，聚集着县域内大量的资金、人才等要素资源，土地在县城发展中占有十分重要的作用，是最基本的生产要素。实践表明，在许多地方，往往依靠大量的土地投入和房地产行业的急骤膨胀推动县城的发展，土地低效、无序利用大量存在。本文将就县城土地利用现状，从集约用地的角度进行粗浅的思考并提出初步建议。

1、县城

土地利用现状分析县城是链接城乡社会的重要载体，长期以来，绝大多数县城都经历了一个十分缓慢而渐进的过程，县城的发展往往是在一种“有规划、无意识”状态下进行的，直到上世纪90年代中后期，由于苏南等经济发达地区县城建设的示范带动和土地储备制度的确立，县城建设出现了两个倾向：一是以房地产开发为目的旧城改造，土地储备制度得到发展；二是以大量圈占土地为代价的外延扩张，各类经济开发区、新城区如雨后春笋。一方面一部分土地得到高效利用，另一方面大量的土地被浪费、闲置。当前，县城土地低效利用主要表现在以下方面：

表现之一：旧城区大量存在，土地利用率低下。

旧城区已经成为县城土地低效利用的主要方面，据不完全统计，旧城区面积一般占县城建成区面积的20－40。在旧城区内存在大量一户一宅和低层建筑，土地容积率极低。有关资料显示，目前我国城市土地约40左右被低效利用，城市规划整体容积率一般为0.4－0.45，而实际上我们的容积率不及规划容积率的70。据此推断，旧城区土地利用率、容积率应更低。一些县城的旧城区已有着相当长的历史，一些房屋破旧不堪，长期空置，街巷纵横交错，给土地的合理、高效利用带来不便。

表现之二：新区建设贪大求洋，土地利用结构失衡。

县城虽说在一县之内占尽地利人和，交通便利，但放大到全国、全省来看，大多数县城区位条件一般，竞争力不强。为加快县域经济的发展，一些县（市）政府在畸形发展观和政绩观的主导下，绝大部分都采取了拼资源的发展方式，一些县（市）政府的领导热衷于新城区、开发区等建设，热衷于搞大片房地产开发。在新区建设中，县（市）政府为追求快速的经济和政绩效益，不惜采取牺牲农民利益和政府长期负债的形式，大搞“七通一平”、“九通一平”，区内道路动辄50米甚至更宽，绿化隔离带宽度也在10米、20米以上，规划效益十分低下。另一方面，一些工业企业以较低价格

（一般以最低保护价取得）受让土地使用权后，往往是使用一部分，闲置一部分，有些企业甚至在厂区内搞大面积的绿化，土地利用率极低。

表现之三：住宅用地供应不合理，房地产空置率高。

近年来，房地产行业极度膨胀，极大地刺激了县（市）政府，据调查，一些县（市）政府对房地产用地收益的期望值是逐年增加，有的甚至直接与交通、城建等工程建设挂钩，以交通、城建等工程建设投入测算需要抛售的房地产用地。由于县（市）政府追求片面的土地收益，往往不顾及本地区、所在县城房地产供求现状，对房地产企业开发方向也不加以任何控制，导致关系普通群众切身利益的安居房供应不足，大面积的高档商品房因购买力不够出现闲置。

表现之四：城郊结合部非法土地转让严重。

由于县城“似城非城、似镇非镇”所特有的特点，县城一些居民受传统居住习惯的影响，认为商品房不是住房，总想千方百计地购买土地自建住房。在一些地方的城郊结合部，以住宅用地为主的非法的土地买卖仍然大量存在，虽然历经多次清理，但收效甚微。这种隐性的地下房地产市场的出现，导致县城建成区内不断出现新的土地利用效率、容积率、建筑密度低效区。

2、造成县城低效用地的原因

以上四方面问题的存在原因是多方面的，既有技术方面的，也有主观思想方面的。我国是一个人口众多的国家，人均耕地不足世界平均水平的四分之一，土地国情的现状必须要引起我们思想上的高度重视。笔者将从主客观方面进行进一步的思索：

2.1主观方面原因：

2.1.1政府畸形发展观。一些县（市）政府领导往往不坚持科学发展观和群众观，他们往往考虑的是在任期内的政绩和短期利益，一届又一届的政府往往重复着“前人建设后人还债”的怪圈，都热衷于搞大开发、大建设。前几年出现的“零地价招商”才得到遏制，一些地方政府又采取了所谓的“出让金返还”、“捆绑房地产项目”等手段，继续拼资源，由于低廉的土地取得成本不足以让企业的学会合理和节约利用土地，在一定程度上纵容了工业企业用地宽打宽用，多用地、用好地。在一些县城新区或开发区建设中，由于政府大打地价优惠牌，客观上诱使一些工业企业想方设法受让土地，使用少部分囤积闲置大部分，一有合适的机会就变相转让。

2.1.2政府职能缺位导致低效用地。长期以来，我们对用地的批后管理没有能形成有效的监管，虽然法律法规对土地闲置规定了处置的办法，但在实际执行中由于受地方利益的保护，政府职能部分往往不能很好地执行政策，同时也没有能形成一套有效的土地批后集约利12全文查看用评价体系。虽然在供地环节对土地投资强度、容积率、建筑密度等进行了形式意义上审查，但企业一旦取得土地后，想怎么用就怎么用。对是否达到必要的投资强度、容积率、建筑密度等，国土、建设、规划部门缺少必要的制约措施。

2.1.3规划不合理导致低效用地。经过近十年的发展，大多数县城面貌得到改善，但也由于规划滞后、规划意识淡簿等方面的原

因，一些县城建设存在规划布局不够合理的问题，一些边边角角的土地由于规划原因处于低效利用和不合理利用的状态，土地资产价值不能充分显现。一些地方由于只注重新城区的建设，导致一些区位条件好的旧城区长期得不到改造和利用。大多数工业厂房为一层，而且厂区范围内道路等设施用地比重较大，厂房间距也较大。一些县城大量存在单门独院的住宅区，房地产用地规划容积率一般仅在1－1.5之间，七层、八层以上的小高层较少。

2.2客观方面原因：

2.2.1结构失衡导致的低效用地。根据建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》，居住、工业、道路广场和绿地四大类主要用地比例：居住用地20－32，工业用地15－25，道路广场用地8－15，绿地8－15，这四类用地综合占比为60－75。笔者通过查阅有关县城城镇地籍调查成果报告发现，大多数县城上述四类主要用地不符合国家标准，存在“两低两高”的现象，绿地占比、公共建筑用地占比偏低，房地产用地、工业用地占比较高。随着以发展工业生产为主的县城新区、开发区的兴建，一些县城工业用地、房地产用地急骤增加，有的地方工业用地占比甚至达到60左右；一些县城近五年房地产用地的供应总量接近过去几十年的用地面积。与此相对，绿地和公共建筑用地占比明显偏低，绿地率仅在2左右。由于土地利用结构性的不合理，导致房地产用地、工业用地供过于求，闲置浪费、低效利用等现象客观存在。

2.2.2资金不足影响旧城改造。目前绝大多数县级财政都是“吃饭财政”，因农业税取消等原因，一些县级财政很难在短期内消化收支不平衡的状况，更加不可能再进行旧城改造。而且与发展新城区相比，旧城改造既费时又费钱，同样建设一片新城区，改造老城区的费用是前者的几倍甚至十几倍，而且时间更长，据统计，改造一片旧城区，一般建设周期在2－3年左右，多的长达5年左右，如果考虑到拆迁过程中的不确定因素，时间会更长。

2.2.3传统居住方式难以一下改变。对旧城区的普通群众来讲，一些人也不愿意进行旧城区改造，一是因为居高不下的房价让一部分人在改善居住环境后，也同时背负着数额不菲的住房贷款压力，二是由于传统的居住习惯，旧城区一些单门独院的居民不愿意改变居住现状，对旧城区改造不是很积极。

3、推进县城土地集约利用的几点建议

目前我国有2853个单独建制的县，按每个县城平均6平方公里计算，仅县城建设面积就达到1.7万平方公里，超过目前全国660个设市城市的建成区面积（2.8万平方公里）的一半以上，因此推进县城土地集约利用十分必要和迫切。笔者认为，推进县城土地集约节约利用，必须从以下四方面入手：

3.1建立科学的政绩评价体系。科学的发展观和政绩观有赖于建立科学的政绩评价体系，因此当务之急是要建立综合的、绿色的政绩考核体系，其中包括对县（市）政府主要领导任期内耕地保有量、建设用地增加量、经济发展水平与建设用地增加等的考核评价等。

3.2提升土地利用总体规划的地位。在上一轮《土地管理法》修订中，明确了土地利用总体规划与相关规划相衔接的关系。从土地的定义来看，土地是一个历史的、空间的概念，包括地上、地下、地表部分，土地利用总体规划是对一个地区未来土地利用结构、方向、总量等的控制，是一个总规划。笔者认为，在一个区域范围内，土地利用总体规划应高于其它规划。现行的土地利用总体规划是以耕地保护为价值取向，在新一轮土地利用总体规划修编中，土地利用总体规划应体现两个目的：一是落实严格的耕地保护制度，二是必须对规划建设用地特别是城市（县城）建设用地作出严格的控制。

土地利用总体规划对城市土地的控制主要包括三方面：一是对城市（县城）进行总体上的安排，实行概括的功能分区（主要是住宅区、工业区、商业区等），可以在土地规划文件中单列城市（县城）土地利用的有关章节。二是对土地利用结构的总体安排。三是对城市（县城）土地总体容积率、建筑密度的控制。城市建设规划、交通规划等必须在土地利用总体规划控制下进行。建议国家尽快制定《土地规划法》，明确土地利用总体规划的地位和作用。

3.3严格控制城市（县城）发展权。我国的土地国情决定我们不能无限制地扩大城市（县城）建成区面积。针对目前城市发展制约机制不够健全等方面的考虑，笔者认为，对城市的发展权应该加以限制，把城市发展权分为决策权和实施权，按照我国政体制度，将城市发展决策权纳入人大代表大会及其常委会的审议内容，城市发展实施权由政府组织。辅助于两权分离的需要，笔者认为，县城土地利用总体规划的确认和决定权也应纳入人大代表大会及其常委会决议范围，凡县城重大的发展和建设都必须由人大代表大会及其常委会讨论决策。

3.4建立城市土地集约利用评价体系。主要包括四个层面：一是县（市）政府国土部门要结合土地利用总体规划、县城建设总体规划制定详细的土地集约利用指标体系。作为考核土地集约利用程度的主要指标，笔者认为，土地投资强度具有很大的不确定性和合理性，目前国土部门主要依据发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后实际的投资规模往往有变数，因此当前必须要尽快建立和完善行业用地指标体系，根据行业、投资规模等综合确定供地指标。二是在《土地出让合同》增加土地容积率、建筑密度、投资强度等条款。三是加强批后土地集约利用评价，发展、国土、建设、规划等部门建立批后土地定期评价制度，对达不到规定集约利用指标，在整改宽限期内

（一般给予一年左右的宽限期）仍无法达到要求的，国土部门有权收回多余的土地，建设、规划部门不认定工程竣工，发展部门取消有关投资优惠政策。四是推进标准厂房建设，应鼓励社会资金的多元化投入，鼓励房地产企业建设标准厂房用于出租或出售，工业企业配套的居住、食堂等用地应实行社会化服务。一方面有利于企业减少非生产性投资和建设时间，快速投资见效，另一方面通过土地要素的再次市场配置，有利于避免企业不合理的用地。

3.5推进县城土地整理。与目前正在进行的以土地储备为手段、以房地产开发为目的的旧城区改造要有区别，今后土地整理必须按照国际通行做法，应以提高城市土地利用率，改善城市生态环境为目的，体现城市土地整理的社会、经济、生态综合效益。城市土地整理应充分调动政府、普通业主等社会各个层面的积极性，在拆迁补偿的形式上要体现多样性，允许普通业主在整理后换取同等价值的房地产。笔者建议：一是省级政府应尽快建立旧城区改造资金，对用地扩张较快的地区按新增耕地收取一定的附加费用，专项用于鼓励市、县政府进行旧城区改造；二是省级政府应尽快组织市、县土地集约利用调查评价，对土地集约利用水平较低的地区应限制土地供应。

12全文查看县城是一个县域政治、经济、文化的中心，聚集着县域内大量的资金、人才等要素资源，土地在县城发展中占有十分重要的作用，是最基本的生产要素。

实践表明，在许多地方，往往依靠大量的土地投入和房地产行业的急骤膨胀推动县城的发展，土地低效、无序利用大量存在。本文将就县城土地利用现状，从集约用地的角度进行粗浅的思考并提出初步建议。