国有资产管理体制的改革探讨

[后农业税时代乡镇行政管理体制改革]后农业税时代乡镇行政管理体制改革的先导和必要环节，这样的改革是乡镇政府出于财政压力的应急性改革，治标不治本。乡镇政府职能转变是乡镇行政管理体制改革的中心环节，既是改...+阅读

文章标题：国有资产管理体制的改革探讨

中文摘要……………………………………………………………………1

英文摘要……………………………………………………………………3

前言…………………………………………………………………………5

一、国有资产管理体制改革的历史回顾………………………………5

二

、国有资产管理体制改革的几个难题分析…………………………6

三、国有资产管理体制改革的意义……………………………………8

（一）国有资产管理体制的建立是深化国有企业改革的关键…………8

（二）国有资产管理体制的建立是改革政府经济体制的原动力…………9

（三）国有资产管理体制的建立是国有资产保值增值的保障……………9

四、国有资产管理体制进一步改革的思路……………………………10

（一）在对国有资产进行分类基础上建立专司国有资产管理的机构

…………………………………………………………………10

（二）建立国有资产的三级管理运营模式……………………………12

（三）在实现彻底的分级财政的基础上，向“分级所有”即“国家所有，地方公有”的目标模式过渡………………………………13

五、顺德国有资产管理体制改革实践及启示…………………………14

（一）改革背景…………………………………………………………14

（二）顺德国有资产管理体制改革的发展历程………………………14

（三）顺德国有资产管理体制改革的成效……………………………18

（四）顺德国有资产管理体制改革的启示……………………………19

结论…………………………………………………………………………24中文摘要本文主要对国有资产管理体制改革进行探索，并结合广东省顺德市国有资产体制改革的实际进行实例分析。本文共分五部分：

第一部分是国有资产管理体制改革的历史回顾。主要讲述我国国有资产管理体制改革经历的几个发展阶段，重点是第三阶段，即“国家所有，分级行使出资人产权”。国有资产管理体制改革到了此阶段，终于有了明确的方向。

第二部分是国有资产管理体制改革的几个难题。本部分讲述改革开放以来，在探索国有资产管理有效途径的过程中遇到的几个问题，首先是国有资产在国民经济中分布范围的把握与企业国有资产管理和运营模式的选择问题；其次是国有资产管理专司机构的职能界定问题；再次是地方政府在国有资产管理体系中积极性的发挥问题。上述几个问题的分析，对建立国有资产管理体制有借鉴作用。

第三部分是国有资产管理体制改革的意义。主要从以下三方面进行阐述：

（一）国有资产管理体制的建立是深化国有企业改革的关健；

（二）国有资产管理体制的建立是改革政府经济体制的原动力；

（三）国有资产管理体制的建立是国有资产保值增值的保障。

第四部分是关于国有资产管理体制改革的思路。本部分内容是在前述内容的基础上，参照十六大报告中关于国有资产管理体制改革的内容提出国有资产管理体制改革的思路：首先是在对国有资产进行分类基础上建立专司国有资产管理的机构，以改变过去国有资产产权主体虚置的问题；其次提出建立国有资产的三级管理运营模式：国有资产管理专司机构――国有资产经营公司――国有企业；再次是在实现彻底的分级财政基础上，向“分级所有”即“国家所有，地方公有”的目标模式过渡。

第五部分是顺德国有资产管理体制改革实践及启示。广东省顺德市在1993就开始对国有企业进行产权改革，并于1994年基本结束。1996年起，顺德市按照“政府社会管理职能与资产所有者职能分开，企业出资者所有权与法人财产权分离”的原则，建立“公资委（办）――资产经营公司――国有独资、控股、参股企业”三个层次的国有资产管理架构。完成国有资产管理架构组建后，顺德开始从两方面着手建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资产运营机制：一方面是按市场经济规律办事，确保全市国有经济运行的市场化、规范化；另一方面是从制度上规范国有资产运行，确保国有资产保值增值。

最后是全文结论部分。即为实现国有资产的有效管理，必须建立国有资产专司机构；在此基础上，建立三层次国有资产管理架构。为确保改革可顺利推进，政府职能必须根据市场经济的要求进行转变，把政府作为国有资产所有者和作为宏观经济调整及社会管理者的职能分开。

AbstractThisthesismainlydiscussstate-ownedasset managementsystemreformandputthestate-ownedasset 12全文查看managementsystemreformofShundecountyGuandongprovinceasanexampletoanalyse.Thethesisdividesintofiveparts.

Thefirstparttellsthehistoryofthestate-ownedassetmanagementsystemreform,whichcontainsthreephases,andthethirdone“

state-own,classifiedexertingpropertyright”istakenmoreattention.

Thesecondparttellsseveralproblemsofthestate-ownedassetmanagementsystemreform.(1)howtocontroltherangeofstate-ownedassetandhowtochoosetherunningmodelofstate-ownedenterprise;(2)thefunctionofstate-ownedmanagementdepartment;(3)theroleoflocalgovernmentinthestate-ownedassetmanagementsystem.

Thethirdparttellsthemeaningofstate-ownedmanagementsystemreform,whichincludes:(1)thebuildingofstate-ownedassetmanagementsystemisthekeenportofstate-ownedenterprisereform;(2)thebuildingofstate-ownedassetmanagementsystemcanboostthereformofgovernmenteconomicsystem;(3)thebuildingofstate-ownedassetmanagementsystemguaranteethesafeandincrementofstate-ownedasset.

Thefourthpartisaboutthethoughtfulnessofthestate-ownedassetmanagementsystem.First,establishingaspecialinstitutionthatmanagestate-ownedasset.Second,buildingathree-grademanagementrunningmodelofstate-ownedasset;Third,basingontheclassifiedfinance,turningto“classifiedowned”model.

Thefifthpartisaboutthecase---thestate-ownedassetmanagementsystemreformofShunde.Shundebeginitspropertyrightofstate-ownedenterprisereformfrom1993,andfinishthatat1994.From1996,Shundebuild“public-ownedassetmittee(office)-----state-ownedassetrunningcorporation-----state-ownedenterprise”three-levelstate-ownedassetmanagementframe.Afterthat,Shundebegintoestablishitsstate-ownedassetrunningsystemfromtwoway:(1)accordingtomarketeconomyrule,ensureShundestate-ownedeconomymarket-orientalandcanonical;(2)regulatingstate-ownassetrunning,makingstate-ownedassetsafeandincreasing.

Atlastwedrawaconclusionofthethesis----inordertomanagestate-ownedasseteffectively,thesettingupofstate-ownedassetmanagementspecialinstitutionisnecessary,besides,thesettingupofthree-levelstate-ownassetmanagementframeisthetrendofstate-ownedassetmanagementsystemreform.

国有资产管理体制改革探索

——顺德国有资产管理体制改革实例分析前言以公有制为主体、多种所有制共同发展是有中国特色的社会主义制度的基本经济制度。国有资产是社会主义制度赖以生存和发展的物质基础，而国有资产管理体制的建立和完善是社会主义市场经济的要求，它体现着国有资产所有权、运营权、经营权的边界划分。改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革改革的重大任务。要实现经济结构战略性调整与国有企业根本性重组，必须深化国有资产管理体制改革。中共十六大明确提出改革国有资产管理体制，这不仅仅是国有企业自身改革的需要，而且也是对中国改革开放以来国有资产管理经验的总结。广东省顺德市早在1993年便开始了国有资产管理体制改革方面的尝试。因此，本文拟结合顺德国有资产管理体制改革的实践，对国有资产管理体制改革这一课题进行探讨。

一、国有资产管理体制改革的历史回顾

我国国有资产管理体制改革经历了以下几个发展阶段：

第一阶段，国有资产管理体制改革的初步探索时期，从十一届三中全会到1993年十四届三中全会。这个阶段的特点是在计划经济基本框架下对国有资产管理体制进行初步改革，改革的重点在于国有企业。

第二阶段，国有资产管理中的“国家所有，分级管理”时期，从1993年到2002年11月十六大召开。在这一时期的改革是在计划经济体制向市场经济体制转轨条件下进一步探索国有资产管理体制的改革。改革深入到政府内部的两重职能（即社会管理职能和资产所有者职能）分离等问题。

第三阶段，国有资产管理中的“国家所有，分级行使出资人产权”时期，改革进一步深入到政府内部的产权划分①。

2002年11月党的十六大宣布，“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。……建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。……中央政府和省、市（地）两级政府设立国有资产管理机构。”经过多年的探索，国有资产管理体制改革终于有了明确的方向，改革思路有了实质性的新突破。

二、国有资产管理体制改革的几个难题分析

改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入，我们一直在探索国有资产管理的有效途径，但有几个长期困扰我们的问题始终难以解决。

1、国有资产在国民经济中分布范围的把握与企业国有资产管理和运营模式的选择问题。

这些年来，国有资产如何实行战略性重组一直是国有资产管理部门的工作重点。对其中一类国有资产，如由预算拨款形成的行政性资产和某些资源性资产而言，管理力度必须加强；而对另一类国有资产，如一般竞争性领域的企业国有资产而言，国有资本可以退出资产所有者序列，即政府将资产转让给非国有投资者；至于一些关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，国家则视当时的政治经济形势和自身具体需要，决定国有资产参与的程度。例如，相对于采取国有独资经营形式并由政府主管部门直接行使所有权的企业来说，采取股份制形式经营并由国有资产管理专司机构或其授权机构行使股东权的企业，国有资产参与的程度要弱一些；同是股份制企业，国家绝对控股、国家相对控股和国家少量参股企业，国有资产参与的程度依次降低。当然，世界上不存在一种适用于一切类型的国有资产的统一的国有资产管理体制模式。国有资产在国民经济中分布范围的把握与企业国有资产管理和运营模式的选择，取决于国家对国有经济功能和范围的界定，取决于国有经济战略性调整目标的设定和政策的实施，取决于国家对国有企业和国有资产分布行业、领域的进一步明确。而目前对国有企业和国有资产进退的具体行业分布以及进退的数量，国家尚无明确的规定。因此，国有资产在国民经济中分布范围的把握与企业国有资产管理和运营模式的选择尚无定论。

2、国有资产管理专司机构的职能界定。

国有资产所有者主体是国家，但国家不可能实际行使所有权，而必须有具体的机构代表国家行使所有者权利。

十六大之前，我国国有资产“出资人”职能一直由多部门分割行使，其中财政部行使收益及产权变更管理职能；大型企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定、国有企业的破产重组兼并改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部则负责审批企业工资总额，即所谓出资人对经营者的职务待遇管理职能。这种“五龙治水”的管理格局加上地方政府事实上的管理权限，形成政府对于国有企业经营多方面的干预。管理各方权力上的充分利用而责任上的相互推诿，使得国有企业经营缺乏自主性并难以承担最终的责任。

3、地方政府在国有资产管理体系中积极性的发挥。

尽管我国国有资产被认为是“全民所有”，而且只有中央政府而不是地方政府才能代表“全民”行使所有权，但事实上，十几万家国有企业分别由中央和各级地方政府所控制，这就是我们目前的“国家所有，分级管理”体制。这种体制有其历史渊源和历史合理性，但已经产生了许多问题。一是地方政府在管理国有资产上的道德风险。地方政府虽然缺少法律所赋予的所有权以及由所有权带来的剩余索取权，但却拥有事实上的管理权力，这使得地方在管理国有资产上会利用管理权力最大可能地谋取地方利益。我国国有资本收益（包括出售国有股的收益）的一个重要用途应该用于建立社会保障制度，而目前基本不可能进行中央一级的社会保障统筹，如果地方政府没有相应的国有资本所有权和收益权，他们就会拖延甚至推诿社会保障的责任，这对于整个社会公平和社会稳定都是不利的。这一点也从证券市场上看得非常清楚。在证券市场上减持国有股的问题反反复复最终无功而返，原因之一就在于减持没有平衡中央和地方的利益，因此地方缺少积极性推动。二是国有资产交易成本的高企。因为地方政府没有完全的国有资产交易权，如上市公司国有股的转让等只有中央政府才有权批准，而国有资产的交易要按照政府的管理体制层层审批上报，其交易效率是极为低下的，而且交易成本也是很高的，这对于资源的合理配置有很大的阻碍作用。

三、国有资产管理体制改革的意义

（一）国有资产管理体制的建立是深化国有企业改革的关键

中国的国有企业改革是一种市场化的改革，也就是将原来听命于政府指令的国有企业转变为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、自我激励的市场主体②。改革至今，国有企业改革已经尝试了放权让利，推行各类经营承包责任制，转换经营机制、发展混合型经济等阶段性的改革。在这个改革过程中，由于产权主体之间的权责利关系不清，以致权和利的下放虽有一定的刺激效应，但企业并不真正承担责任且不受约束，其行为短期化不可避免，甚至出现总体性亏损。由于企业尚未成为真正的法人，企业经营者也无法享有法人所有权及运营企业资产所应具有的权利，更说不上使资产得到合理的流动。企业之间的相互收购、联合、兼并无从按市场规则实现。企业关、停、并、转实际上是通过行政手段得以完成，其根本原因是国有资产管理体制改革滞后，导致产权不清晰，国有资产保值成为空话。国有资产管理体制改革的目标之一，就是使企业产权明晰化，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，这是国企改革的关键所在。

（二）国有资产管理体制的建立是改革政府经济体制的原动力

国有资产管理体制的建立首先是以实施政企分开、政资分离为前提的。政府不能再拥有具体经营企业的经济职能，不再直接面对每一个企业和管理企业的人、财、物及产、供、销等各具体的环节。企业应作为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，具有法人地位，并以其注册资本承担责任。而政府作为国有企业所有者的身份，通过放弃原有从事具体经营活动的经济职能而获得国有经济所有者的职能，即建立新的国有资产管理体制，促使政府行政组织与经济组织的分离，必须一改过去行政主管部门既履行政府的经济管理者职能、行政管理职能，又履行所有者职能，导致行政主管部门身份异同造成产权不到位的现象。所以政府必须将其享有的所有者职能让渡给所有权代表行使，实现政资分离。

（三）国有资产管理体制的建立是国有资产保值增值的保障

国有资产管理体制的建立使政府作为国有资产所有者的产权层次与国有资产经营者的产权层次和国有企业生产经营者的产权层次更加清晰，并互为补充、相得益彰；使国有资产既有产品经营的积累式渐进增长，又有产权经营的积聚式板块增长，还有社会公共财政的收益式总体增长。

长期以来，传统的体制造成重复建设，分散投资，部分企业存量资产闲置，难以发挥作用，而另一部分企业也因得不到必要的资金、设备、场地等生产要素，难以扩大生产规模。国有资产管理体制的建立，首先可使闲置或低效运营的国有资产通过产权流动、重组发挥效益。其次，国有资产管理体制的建立，有助于改善国有资产的监督及考核机制，克服旧体制中只重视存量资产，忽视增量资产，只考虑到企业产品、商品生产，而不考虑到资产、资本的运营，只考核资产的规模，而不考核资产效益的做法。再次，在国有资产管理新体制中，通过建立国有资产产权制度，如清产核资、资产评估制度、产权交易制度、产权代表制度、资产保值等制度，规范国有资产运营管理，实现国有资产保值。

四、国有资产管理体制进一步改革的思路

进入新世纪，随着非公有制经济成分在中国经济中的比例和作用日渐上升，随着中国加入WTO，国有企业面临更大范围和更加激烈的竞争，国企改革再次显现其重要性和紧迫性，而改革的深入推进与国有资产管理体制进而与政府职能的改进有关。加入世界贸易组织后，迫切需要对政府机构、职能和管理方式进行重大变革，需要重塑市场经济条件下的政府职能，明确相应的职能机构，从机构设置上真正实现政府行政管理职能与国有资产出资人职能的分开。

十六大报告指出了国有资产管理体制改革的方向：今后要建立一个专司国有资产管理的机构，这个机构将以中央和地方两级出资人、三级管理的形态存在。随着中央和地方所有权的明确划分，随着分级财政体制的建立，“统一所有，分级行使出资人产权”必将过渡到“国家和地方分级所有”的目标模式。

（一）在对国有资产进行分类基础上建立专司国有资产管理的机构

对国有资产进行分类是建立有效的国有资产管理运营模式的基本前提。企业国有资产面临的最大问题是政资不分、政府各部门多头管理而又没有明确的责任人、国有资产产权主体虚置，这些问题是造成企业国有资产或国有资本流失严重、运行效率低下等现象的根源。就企业国有资产管理体制而言，改革的关键是要明确国有资产产权主体，建立代表国家统一行使资产所有者职能的专职机构，使这一主体对国有资产具有完全的财产关切度，切实对其保值增值负起责任。2003年3月成立的国家国有资产管理委员会就是专司国有资产管理的机构，这一机构有以下几个特点：

一是权责对称的管理机构。它是明确的国有资产的代理人，管理国有资产，确保国有资产的保值增值。国资委成立以后，原由财政部、国家经贸委、国家计委等国务院多部委分割行使的国有资产管理职能，将通过政府逐级授权，由新组建的这一机构统一行使，即“履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”。

二是准政府管理机构。国资委代表国家统一管理国有资产，行使出资人职能，与原国有资产管理机构的最显见的区别在于，它只行使国有资本所有者代表权或股东权，以其出资额享受所有者权益和承担相应的责任，不具备宏观管理职能。

三是国资委不仅要关心国有企业资产的运营和保值增值，而且要关心私人物品与公共物品供给的相互关系，实现社会公共利益的最大化。十六大报告提出要探索国有经济的各种实现形式，就是指要探索国有资产的各种实现形式。国有资产不一定必须表现为国有企业，而是可以表现为更多的能够为社会公共利益服务的形式，例如可以表现为社会保障形式，可以表现为公共基础设施，可以表现为教育等。如果公共物品供给短缺，例如基础设施、公共服务、社会保障短缺，这个国有资产代理人就应该把一部分产业资本调过来加强公共物品的供应。国有资产代理人不仅要使国有资产获得收益，而且要确保国有资产所获得的收益，以及国有资产本身能运用到公众利益最大化的目标上去，而不仅仅是资本利益最大化，这是国有资产代理人的特殊职能。

（二）建立国有资产的三级管理运营模式

国有资产管理的专司机构很难直接管理数量庞大的国有资产以及数量众多的国有企业，在国有资产管理专司机构与国有企业之间设立国有资产经营公司这一中间层次就成为必要。

国有资产管理的专司机构是国有资产的代表人，主要职责是贯彻执行国有资产管理方面的法律法规，制定具有导向性的政策，确定其下一层级——国有资产经营公司的经营目标并对其制订完善的考核和奖惩制度。依法监督并确定国有资产经营公司的领导人选等。也就是说，国资专司机构仅与直接下属下层——国有资产经营公司相联系，而且其主要手段是人事控制。

国有资产经营公司承担着直接的国有资产经营职能，必须有明确的定位。其经营目标应该包括两个方面，即通过实施资产重组实现国有经济结构和国民经济结构的优化，努力实现国有资产的保值增值。据此，国资经营公司应该分为两类，第一类是国资重组公司，或者是过渡性的国资公司，这些公司主要由原政府主管部门、行业性总公司改组而成，或者通过政府授权组建跨行业的综合性国资经营公司而形成。其主要目标是配合政府实施结构调整，推进国有资产的合理流动和资产重组，同时努力做到国有资产的保值增值。它将在今后不断扩大的产权交易中充当起国有资产出资人的角色，在国有资产专司机构的授权范围内，对国企进行重组，使国有资产的行业区域分布结构和经营组织结构合理化。其重组的目的在于退出。这一类经营公司本身将在国家产业结构的持续调整中收缩战线，最终终结其历史使命。另一类是国资经营公司，或者叫做国家长期持股的国资公司，其股权投资涉及关系到国家命脉和安全的企业，比如石油、石化、电气、电力等。这类国资经营公司许多由大型国有企业集团核心企业经国家授权转化而来，它们既从事资本经营，又从事生产经营，主要以盈利最大化为目标。为此要借助资产重组活动，调整企业产权结构、组织结构和产品经营结构，建立起规范的以股权为纽带的母子公司、参股与被参股公司的关系，实现国有资产的保值增值。

（三）在实现彻底的分级财政的基础上，向“分级所有”即“国家所有，地方公有”的目标模式过渡

由于国有资产在法理上属于国家，中央与地方对于国有资产的管理长期以来仅仅是一种行政管理上的分工。“国家所有，分级管理”的体制，与业已形成的地方利益格局很不适应。在国企改革进入产权改革阶段后，这种行政管理上的分工就势必逐渐深化成关于所有权行使的分合。

相对“国家所有，分级管理”的国有资产管理旧体制，十六大报告提出的“国家所有，分级行使出资人产权”有三大进步，一是进一步明确了中央、地方在国有资产管理上的责权利关系，进一步调动了地方管理国有资产的积极性；二是明确了国有资产管理的专司机构及其职能；三是强调要制定法律法规来确保新体制的稳定运行，体现了现代法治精神。目前中央政府管辖的关系国计民生的国有大企业将由专司的机构来行使所有者的权利，地方政府以后事实上将获得大部分位于本地的国有资产所有权，包括资产收益权、受限制的资产转让权和人员的任免权。但是，“国家所有，分级行使出资人产权”的体制表明，中央政府和地方政府所拥有的仍然只是国家授予的权利，权利的授予完全不等于权利的让渡。它并没有改变国家对所有中央和地方所拥有资产的终极所有权。

考虑到目前还有很多技术上和利益划分上的问题，比如如何公平地在各地划分资产，如何处理地方企业的不良资产、银行的坏帐，如何填补地方职工养老保险的缺口等还难以很好地把握，“分级行使出资人产权”作为一种过渡形式有其合理性。但随着中央与地方经济和法律关系的进一步明确，随着一级政府、一级财政的完全分级财政体制的建立，政府间产权关系的界定逐渐清晰，“分级行使出资人产权”必然过渡到“分级所有”的管理体制，即“国家所有，地方公有”，各级政府对所属企业都拥有完整的所有权，政府间的产权关系将更加稳定，更有利于发挥地方政府的能动性、创造性。

五、顺德国有资产管理体制改革实践及启示

广东省顺德市在最近十年推行的国有资产管理体制改革，以邓小平理论为指导，实践江泽民同志“三个代表”的重要思想，加快建立和完善社会主义市场经济体制，加快社会主义现代化建设步伐，为全国各地更好地进行国有资产管理体制改革提供经验借鉴与实践参考，有比较重大的理论意义和现实意义。

（一）改革背景

顺德市地处广东省中南部、珠江三角洲腹地，总面积806.08平方公里，毗邻港澳。

在1978年底至1992年的改革和发展建设过程中，顺德实现了从农业经济到工业经济、从封闭社会到开放社会的第一次飞跃，成为闻名海内外的广东“四小虎”之一；1992年以来，顺德先后进行了经济与社会管理体制多方面的综合配套改革，率先初步建立社会主义市场经济体制，经济步入良性发展的轨道，实现了社会经济发展更为瞩目的第二次飞跃，引起了世人的关注、惊讶、争论、赞许，被誉为“顺德模式”。

（二）顺德国有资产管理体制改革的发展历程

1、对国有企业实施产权改革，为建立现代国有资产管理体制创造条件。

顺德从1993年开始就以“敢为天下先”的精神进行了包括企业产权制度改革、行政机构改革、社会保障机制改革等项改革在内的综合改革。在一系列的改革中，产权制度改革尤