浅析积分落户政策的宪法学

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一、积分落户下的迁徙自由

改革开放的深入和市场经济的发展促使公民迁徙现象的大量出现，由此引发了诸如教育、医疗、卫生等诸多方面的问题，其中最主要的是户籍制度问题。为解决大规模迁徙下的户籍制度问题，劳动人口的输入大省广东省于2010年提出了“积分排名入户”制度，率先在户籍制度改革上破冰，随后上海、北京、天津等地也纷纷提出积分落户制开展户籍制度改革。

2017年南京市发布《南京市积分落户实施办法》新规，规定从2017年2月1日起外地人“积分落户”的户籍新政开始在南京正式施行，这也就是说南京市实施已久的购房落户政策已被积分落户所替代。积分落户制与此前在河南、上海等地实行的户籍制度改革相比，在考虑当地人口承载力及人口流动规模的基础上使得迁入人口的教育、医疗、卫生等社会福利得到保障，被认为是破解大城市落户难和推动人口迁徙自由的现实路径。

然而想要充分实现户籍改革的成功，最重要的是要在法律上明确迁徙自由权，使这一基本人权得到充分保障。

二、迁徙自由权概述

迁徙自由有广义、狭义之分，广义的迁徙自由指一国公民在符合法律规定的情形下自由离开原居住地到国内其他地方或国外旅行或定居以及自由返回原居住地的权利，狭义的迁徙自由则仅指公民在国籍所属国领域内自由择业、定居、履行的权利。

本文研究的主要是狭义上的迁徙自由权。

迁徙自由权是现代社会公民理应享有的一项基本权利，国际条约和国外的法律大都以不同的形式对迁徙自由权进行了规定，如日本、意大利、德国等国家在其宪法中均明确了公民享有迁徙自由权，而且联合国《公民权利和政治权利国际公约》中也明确确认和保护公民的迁徙自由权。我国最早在1912年的《中华民国临时约法》中首次明确承认迁徙自由权，但是新中国成立后，受当时工业发展规模小、实力弱而无法全部吸纳农村剩余劳动力，政府欲通过工农业产品的“剪刀差”实现更多的资本积累，以及当时大量农村人口涌入城市带来的社会问题造成政府财政压力增大的影响，我国宪法一度取消迁徙自由权，代之以严格限制人口流动的户籍制度，将公民严格区分为“农业户口”和“非农业户口”。

随着市场的开放与经济的发展，为赋予农民以迁徙自由，使其获得自由发展的权利，享有与城镇居民竞争的可能，我国于2014年开始实施户籍制度改革，打破传统的城乡二元体制，逐步改革为城乡统一的一元户籍制度。为推动户籍制度改革的成功，各地区相继探索、推出积分落户制度，使迁入人口的教育、医疗、卫生等社会福利得到保障，但是我国法律却始终没有对公民应享有的迁徙自由权予以再次确认。

三、我国宪法恢复迁徙自由权的必要性和可行性

(一)我国宪法恢复迁徙自由权的必要性分析

公民迁徙自由权的恢复对当今市场经济的发展有重大的意义。第一，对于现代市场经济发展而言，迁徙自由权的恢复有利于市场人力资源的合理配置和国民素质的提高。人力资源作为首要生产力和最重要的经济资源，是经济效益最大化的重要因素。市场经济的内在需求使人们在国内各地区及国外自由择业和选择居住点，因此从宪法高度重新审视迁徙自由权更有利于保障人权和适应市场经济的发展。

人口迁徙的过程还进一步促进了文化的交流与传播，有利于国民素质的提高。第二，迁徙自由权的恢复有利于实现公民平等。随着户籍制度改革的推进，迁徙自由权的重新恢复将更有利于实现公民间的教育、医疗、卫生、养老等基本保障的平等使用，从而真正实现公民平等。第三，恢复迁徙自由权可以进一步加快我国的城市化进程。迁徙自由带来的人才大量集中有利于新技术、新发明的出现，从而推动城市化的进程。

第四，迁徙自由权的恢复是对基本人权的保障，同时也是在履行我国的国际义务。我国于1997年10月签署的《经济、社会和文化权利国际公约》中确立的关于工作自由权的条款是基于迁徙自由权这一权利的，1998年10月签署的《公民权利与政治权利国际公约》第12条也明确规定公民享有迁徙自由权，我国既然已经签署这两个国际公约，就应当明确保障公民的迁徙自由权，与国际公约保持一致。

第五，实现迁徙自由是法治国家建设的应有之意。法治国家追求的目标之一就是人人平等，这就意味着政府不能以自身管理之便利而牺牲公民的基本权利，公民作为人天然具有自由迁徙以实现个人发展的属性，政府不可对此予以绝对的限制。

(二) 我国宪法恢复迁徙自由的可行性分析

随着我国市场经济的确立，“民工潮”现象下人口大规模流动的出现，以及我国已签署了两个涉及迁徙自由的国际人权公约，我国迁徙自由权入宪的时机已经成熟。

首先，社会主义市场经济的确立、发展是恢复迁徙自由权的经济条件。市场经济取代计划经济后，政府严格限制人口自由流动的政策已失去了存在的基础。当前社会主义市场经济体制的建立保障了所有劳动力均能平等参与社会竞争，而正是这种市场机制的建立为人口流动和迁徙自由的实现提供了制度基础。因此我国宪法应顺应市场发展重新确立迁徙自由权。其次，市场经济下人口的大规模流动是恢复迁徙自由权的现实条件。

现今人口大规模流动形势下，继续严格限制人口流动已不切实际，我们应该通过构建制度来引导人口流动向有利于社会发展的方向进行，而且实践中新科学技术的发展、运用带来的交通和通讯的革新也使人口流动更加频繁，因此迁徙自由权入宪迫在眉睫。最后，以人为本的宪法价值观是恢复迁徙自由的观念基础。我国宪法修正案四明确将尊重和保障人权列入宪法保护范围，同时我国还颁布了公民合法私有财产权保护入宪等一系列宪法修正案，充分体现了以人为本的宪法价值观，因此迁徙自由权入宪也是宪法以人为本观念的体现。

四、对我国迁徙自由权实现的思考

(一)迁徙自由的实现应遵循的基本原则

迁徙自由权入宪的基本前提是为了保障人权和适应社会主义市场经济的发展需要，因此我国在赋予公民迁徙自由权的同时应根据我国国情对迁徙自由的实现进行一定的限制。基于此，我国迁徙自由权入宪应当遵循下列基本原则：首先是平等原则，即根据我国《宪法》第33条关于中华人民共和国公民在法律面前人人平等的规定，我国公民在享有迁徙自由权方面也应不受民族、种族、性别、出身等的限制而不同，每个公民都应在迁徙自由下享有平等的劳动就业、社会保障、医疗保险等权利。

其次是要坚持自由与秩序兼顾的原则。我们在构建迁徙自由权入宪时始终以实现、保护公民的自由迁徙为目的，但我们对于迁徙自由也要给予必要的限制，要分步实施、逐步开放，做到自由与秩序兼顾。最后是要坚持适当限制原则。对迁徙自由进行适当的限制有利于对公共秩序和公共利益的维护，同时还进一步保障了公民个人迁徙自由的实现不会妨碍到他人的基本权利与自由。

( 二) 对构建迁徙自由权制度的构思

我国对迁徙自由的重新确认势在必行却也不可能一蹴而就，但最关键的是要在立法上对迁徙自由予以保障，这就需要在充分考量我国历史与现实的基础上汲取外国经验法则，并结合上述立法原则，通过立法、司法和社会保障使其真正确立下来。首先是要以宪法修正案的方式明确规定公民享有迁徙自由权。宪法作为公民权利的最终保障，具有维护公民权利、控制政府权力的功能。

我国目前已具备确认迁徙自由权的必要性与可行性，就不应当使权利只停留在应然层面上，而应予以其相关的法律保障。因此我国应以宪法修正案的方式于《宪法》第二章中重新加入迁徙自由权。但是宪法是一种应然权利，其具体实施还需要有相关法律的规范与调整，这就需要我们在当前户籍制度改革的大背景下加紧制定一部《户籍法》，从而真正使迁徙自由与户籍改革彼此协调。

其次，司法上应确立司法司法化、完善违宪审查制度来给予迁徙自由权以切实有力的司法保障。我国目前还没有确立违宪审查机制，为避免迁徙自由权入宪以后出现类似于1958年《户籍登记条例》使1954年《宪法》被架空的局面，我国应加紧确立司法审查机制，使迁徙自由权入宪后具有真正的宪法生命力。最后，是要通过社会文化的包容性和提高公民素质这样的软性社会保障措施来使迁徙自由权得以真正的确立。

即我们一方面要积极推进城镇建设，以制度广泛引进人才推进小型城镇化建设与工业发展，而不是单纯为促进少数大城市的发展而限制驱赶人才的进入;另一方面则要进一步消除城乡歧视，给予迁入人口以平等的待遇和发展机遇，构建和谐的社会氛围使国民素质得以进一步提高，从而推动地区的经济发展。