基层司法机构建设及人员编制调研报告

[基层司法所建设工作情况报告]司法所是我国基层政法部门的重要组成部分，是司法行政体系中最基层的组织结构，与公安派出所、人民法庭等机构共同构筑起乡镇（街道）一级的基层政法体系，它们各司其职、优势互补、协...+阅读

为了全面了解全州基层司法所机构建设和人员编制情况， 6月下旬至7月上旬，州司法局和州编办组成联合调查组，对全州8县市基层司法所机构建设和人员编制情况进行了专项调研。通过调研，摸清了情况、分析了问题，并作了一些探索和思考。

一、基本情况

我州地处**省西北部，与湖北、贵州、重庆三省市接壤。全州总面积15462平

方公里，州内山高谷深，海拔多在800米以上。全州8个市县，下辖92乡66镇6个街道办事处。全州人口268.34万（其中，少数民族人口200.86万人，占74.85%），人口密度为每平方公里174人。是我省进入国家“西部大开发”的唯一地区。

1、司法所机构建设发展情况

1980年前，我州基层司法行政工作由法院管理，主要内容为法制宣传和人民调解。自1980年底恢复重建司法行政机关以后，乡镇设立司法办公室，为乡镇政府的内设机构。随司法行政机关工作职能不断调整充实，机构建设不断健全。1996年，全州在乡镇（街道）建立司法所。同年，州委办、州政府办印发《关于加强基层司法行政工作的通知》（州办发[1996]4号），明确规定司法所为副科级单位，管理体制实行以县市局管理为主，乡镇参与管理。到1997年底，全州共设立基层司法所231所（每个乡镇、街道一个司法所）。此后，基层司法所随乡镇撤并而调整，2005年全州行政区划调整结束后，我州共设立基层司法所164所。

2、司法所人员编制工作发展情况

（1）、人员编制情况。司法员原属于乡镇编制，1985年11月正式列入司法行政专项编制。此后，按照编制在条，条块共管的原则，对司法员进行了收编管理，到1987年底，全州共有司法员编制157名（不含当时的大庸、桑植两县）。后经几次陆续增编，到1996年底全州共有司法员专项行政编制238名。

（2）、人员分布情况。截止今年6月底，全州164个司法所实有工作人员245人（其中，使用专项行政编制的238人，使用地财编制7人）。三名或三名以上工作人员的司法所10个，二名工作人员的司法所31个，一名工作人员的司法所106个，尚有17个基层司法所空缺人员（具体工作由乡镇政府指定人员临时负责）。

（3）队伍管理情况。州办发[1996]4号文件规定司法员管理体制实行以县市局管理为主，乡镇参与管理，并明确规定了县市司法局和乡镇党委政府的具体管理权限（即：司法所的编制、人员由司法局管理考核，并发其工资、津贴，干部任免由司法局按管理权限呈报。司法员组织关系、户口、工作在乡镇，参加当地党团组织生活，受乡镇党委政府监督管理），我州司法员实行“以县市局管理为主，乡镇参与管理”的模式基本形成。大力推行司法所长面向社会公开考试选拔制度，龙山、泸溪等县司法局会同组织部门今年面向社会公开招考司法所长7名，取得了良好的社会效果。为了改变司法员队伍年龄偏大、文化偏低、素质偏弱的现象，自1997年以来，我州一方面狠抓原有人员的业务培训和学历教育，到2006年底，全州共有83名司法员通过在职教育获得大专及大专以上学历；一方面严把司法员入口关，对新调入人员限定年龄、文化、专业条件，采取面向社会公开招考的形式补充年轻力量，截止2006年底，全州共面向社会招考司法员58名。由于措施得力，司法员队伍结构不断得到优化，整体素质得到全面提高。到2006年底，全州司法员队伍平均年龄为35岁，比1996年底的平均年龄降低了8岁；大专以上文化177人，占队伍总数的74%，比1996年底增长22%；法律专业毕业的有112人，占队伍总数的47%，比1996年底增长25%。2000年来，全州有30余名司法员被提拔为乡镇党委政府领导。

3、司法所业务开展情况

全州基层司法所在指导人民调解、承担社区矫正，指导管理基层法律服务，开展刑释解教人员的安置帮教，组织开展法制宣传、基层依法治理，协助基层人民政府处理各类社会矛盾，参与社会治安综合治理，切实保障人民群众合法权益等方面发挥了不可替代的积极作用。据不完全统计，自2000年以来，截止今年6月底，全州司法所开展法制宣传3896场次，受教育面达320多万人次，防止群众性上访392次4769人次，防止和矛盾激化574件3678人，参与专项治理活动1852人次，对3860余名刑释解教的人员实施了帮教，过渡性安置刑释解教人员750余名，处理来信来访8万余件次，为乡镇政府提供依法行政意见840余条，被采纳630余条，直接调处矛盾纠纷8160余件，指导基层调解组织调处矛盾纠纷受理各类矛盾纠纷3.7万余件，调解成功率达96%以上，为推进基层民主法制建设，构建社会主义和谐社会发挥了重要作用，作出了突出贡献。

二、存在的主要问题

1、重视不够，司法行政工作地位偏低。司法行政工作职能作用，主要体现在预防性、教育性和服务性方面，基础性的特点十分突出。由于受“重打击轻防范”和“急功近利”的思想干扰，不少地方和干部对司法行政工作在政法工作中的基础地位缺乏必要认识，甚至错误认为司法行政工作可有可无，没有真正把司行政工作放在与公安、检察、法院工作的同等地位来抓，致使保障不力，工作地位偏低，严

重制约了基层司法行政工作的健康发展。1997年以来，政法口先后多次增加人员编制，而司法员编制一直没有增加，司法所的经费投入严重不足。

2、人员编制不足，难以担负工作任务。2006年，省委办公厅、省政府办公厅以湘办[2006]31号文件转发了省委组织部、政法委、人事厅、省编办等七部、委、办、厅《关于进一步加强我省基层司法所建设的意见》，规定了司法所履行法制宣传、法律服务和法律保障三大职能，具体明确规定了九个方面的工作任务：（1）、指导管理人民调解工作，推动人民调解、司法调解和行政调解的对接联动，参与调解疑难、复杂民间纠纷；（2）、承担社区矫正日常工作，组织开展对社区服刑人员的管理、教育和帮助；（3）、指导管理基层法律服务工作；（4）、协调有关部门和单位开展对刑满释放和解除劳教人员的安置帮教工作；（5）、组织开展法制宣传教育工作；（6）、组织开展基层依法治理工作；（7）、协助基层政府排查处理社会矛盾纠纷；（8）、参与社会治安综合治理工作；（9）完成上级司法行政机关和基层政府交办的维护社会稳定的有关工作。我州目前164个司法所只有238个司法员编制，每所平均只有1.45个人员编制。由于受人员编制的制约，大多数司法所只有一名司法员，司法所难以全面履行工作职责。第一，从机构设置上看，司法所作为副科级机构，只有一个人员编制，无法保证工作正常运转，不符合机构工作和司法所规范化建设要求。第二，从担负的工作上看，任务十分繁重。这些工作专业性和基础性很强、和基层群众非常贴近，必须经常深入村组农户、田间地头才能开展工作。加之我州地处山区，交通不便，农村群众居住分散，开展工作需要投入大量的力量。而仅凭当前的力量，远远不能满足工作需要。第三，从执法主体上看，司法所调处矛盾纠纷，是具有法律效力的准司法活动，而调处中的调查取证必须二人以上，一个人调查取证，不合程序要求。现实中，为了保证工作正常开展，司法员只好请求政府安排人员配合。而调查取证工作繁琐频繁，乡镇政府不能随时保证配合力量，多数情况只得请村组干部帮忙协助，严重影响了调查取证的质量和效率。第四，从工作环境上看，司法员处维护稳定的最前沿，虽然没有强硬的工作保障手段，但必须经常工作在防止纠纷激化、处理突发事件的第一现场，一所一人没有增援力量，随时面临生命危险。

3、经费保障匮乏，制约工作开展。全州除了花垣、保靖、古丈三县将司法员公用经费和县局机关人员一道按照人均5000元、3000元标准列入财政预算由县司法局统一管理使用外，其他五个县市没有单列司法员公用经费，将司法员公用经费和乡镇政府捆绑在一起，由乡镇政府统一管理使用，司法所办公经费只能依靠乡镇政府解决。而我州乡镇政府财力普遍较弱，公用经费除保证政府日常工作基本运转外，其余基本上用于完成中心工作、驻村工作的奖励补助，司法所争取经费十分困难。由于没有独立的经费支撑，司法所难以独立开展工作。全州已经建成的53个司法所办公用房，有相当一部分司法所因为无力支付水电开支而无法使用；全州为98个司法所装备的工作摩托，因无力购买燃油，不能发挥应有的作用。

4、管理体制没有完全理顺，司法员工作处境艰难。州办发[96]4号、湘办[2006]31号等文件对司法所机构性质、管理体制、县市司法局和乡镇政府对司法员的管理权限都作出了明确规定，但是由于上述的经费问题，全州各县市在执行对司法所的管理规定上均存在不同程度的差距。全州164个司法所，保靖、花垣、古丈三个县的46个司法所在管理体制实行“以县市局管理为主，乡镇参与管理（即垂直管理）”，其余五县市的118个司法所在管理体制上基本上还处于“县乡共管，以乡镇管理为主”的状况。大部分县市将司法员和乡镇政府干部捆在一起，和政府干部一样包片驻村、突击中心任务，纳入政府工作目标管理，参与政府工作考评，和政府干部“同工同酬”。这样，司法员只得将主要精力投入到政府工作，本职工作只能抽业余时间进行，上级业务工作部署根本无法落到实处。同时，当前涉法、涉稳矛盾不断增多，而作为基层政法组织体系的公安派出所和基层法庭，是以片建立，大部分乡镇没有公安派出所和基层法庭，凡是涉稳、涉法方面的有关事项，全部归口到司法所负责处理，弄得司法员一天到晚不知究竟到底该忙什么为好。

5、司法员待遇偏低，严重影响队伍稳定。全州164个司法所目前只配备司法所长50名，解决副科级非领导职务35名，许多符合任职条件的司法员，未能解决应有的职级待遇。司法员岗位津贴，依然只按照80年代每月18元（每天0.6元）的津贴标准列入财政预算，而公安派出所人员除享受警衔津贴外，每人每月还可享受300元的岗位津贴，就连后来才确定的综治专干的岗位津贴也已经达到每月60元标准。政治待遇落实不到位，经济待遇悬殊严重，司法员环境艰苦、工作辛苦、生活清苦，而得不到可靠的待遇保障，严重影响着司法员队伍的稳定。

三、解决问题的对策与建议

1、提高认识，落实“以防为主”的方针。随着改革的不断深入，旧的体制和利益格局不断被打破，新的社会矛盾和社会焦点问题大量增加，维护社会稳定的任务更加繁重。司法所作为基层政法体系的重要组成部分，在维护社会稳定方面具有预防性、超前性和治本性的特点，是其他部门不可替代的。我州每年约发生民间纠纷8000至9000件，这些矛盾纠纷若得不到及时调处化解，保守计算将有2000至3000件转化为治安案件或刑事案件，这将为侦察机关、公诉机关和审判机关造成十分重大的工作压力，耗费巨大的人力物力，增加工作成本。同时也将对人民群众的生命财产造成无法挽回的重大损失，对社会稳定造成巨大威胁。因此，在新的形势下，要特别注意正确处理打击与预防的关系，全面落实“打防结合，以防为主”的工作方针，充分发挥司法所的职能优势和独特作用，把矛盾化解在基层，消除在萌芽状态，努力筑牢维护社会稳定的基础防线。

2、增编扩员，为开展工作提供可靠的人力保障。根据司法所的工作职能和工作任务，每个所最少必须配备3名司法员，才能保证工作正常运转。湘办[2006]31号文件明确规定每个司法所司法员要逐步达到3人以上。一是按照政策规定积极向上争取人员编制。当前，我州总人口为268.38万，按照万分之二人口比例计算，应该配置司法员编制537名，这样才能满足每个司法所配备三名司法员的最低标准。而我州目前只有司法员编制238名，尚有近300名人员编制缺口，急需补充。二是要充分利用国家西部开发的政策倾斜，积极向上争取人员编制。司法行政机关重建晚、基础差、保障弱，历史欠帐大，基层司法所和公安派出所分别从预防犯罪和打击犯罪两个方面共同承担着维护基层稳定的重要责任，任务相同，但力量配备悬殊。基层公安人员编制是按照万分之七的人口比例配备，而司法所人员编制却缺乏具体明晰的规定。这就需要党委政府从贯彻落实党的“打防结合，以防为主”的政法综治工作方针，科学配置政法力量的高度，用足用活国家西部开发的相关政策和倾斜支持，积极主动和上级编制主管部门协调，切实加大基层司法所人员编制投入力度。三是立足我州的具体情况，对管辖区域面积在100平方公里以上或辖区人口在2.5万人以上的司法所，要配备专门工作人员5人以上。在专项编制不足的情况下，可利用目前乡镇布局调整的机会，从乡镇政府机关暂借部分行政编制充实到司法所，解决辖区面积大、人口多的司法所人力不足的问题。

3、保障经费，消除制约工作发展的瓶颈。要将司法员的办公、业务和装备经费列入财政预算，由县市司法局统一管理，在经费保障上给予政策支持。根据我州经济状况，应保证按照司法员每年人平3.5万元的公用（办公、办案）经费标准列入财政预算，并随形势发展逐年增加标准。只有确立了独立的经费，才能摆脱司法员对乡镇政府的经费依赖，才能保证司法所的正常运转和业务工作的全面开展。

4、强化管理，规范司法所的运行机制。一是强化垂直管理。只有实行对司法所的垂直管理，才能促使司法所专业化和职业化建设，才能确保县市司法局各项业务工作落到实处。司法所作为县市司法局的派出机构，性质已经确定。当前，要着力解决收缩管理问题，使人、财、物、事全部由县市司法局统一管理，彻底改变因管理不顺畅、体制不统一而导致专职不能专用、工作不能落实的局面。二是要理顺司法所和乡镇党委政府的关系。垂直管理后，司法所依然是乡镇政府的工作机构，要自觉接受乡镇党委政府的领导，在开展好本职业务的前提下，要切实抓好和当地党委政府中心工作的融合，突出司法所为当地稳定和发展保驾护航的重要作用。三是要规范司法所内部管理。要就司法所的运行机制、工作程序、监督机制、文书档案台帐等制定统一标准，加强业务指导和工作考核。

5、坚持从优待警，提高整体素质，保持队伍稳定。一是强化教育管理，不断提高司法员队伍素质。建立健全教育培训制度，不断加大司法员队伍集中培训力度。司法所长每年集中培训时间不少于一个月，一般干警每年集中培训时间不少于20天。二是配齐配强司法所长。对符合任职条件的人员，要尽快提拔到司法所正、副所长工作岗位；按照湘办[2006]31号文件要求，对在司法员岗位工作年限较长，政治业务素质较强，工作成绩比较显著的司法员，及时解决副科级待遇。三是切实解决司法员工作津贴。鉴于司法行政的特殊情况，可借鉴张家界、常德、郴州等市的做法，采取评衔不授衔的方法，比照相应的警衔级别，解决司法员的工作津贴，努力缩小政法部门之间的待遇差距。