创新执行机制提高执行能力

[创新工作机制,构建和谐社会]构建社会主义和谐社会，为做好新形势下的组织工作提供了拓展内涵、扩大影响、开拓创新的机遇，同时也对组织工作提出了新的挑战。我们鼎城区按照构建社会主义和谐社会，关键在人的...+阅读

执行难是一个长期困扰人民法院执行工作的顽症，严重阻碍了社会主义市场经济的健康发展和社会主义和谐社会的构建，损害了法律权威。近年来，无论是中共中央，还是社会各界，无论是司法实务界，还是法律理论界，均对化解执行难问题开出了一剂剂良药，可谓是仁者见仁，智者见智，特别是近几年来各级人民法院在各级党委领导下加大执行工作力度，推进执行工

作改革，执行难问题得到一定的缓解，然而面对人民日益不但增长的司法需求和人民法院落后的司法能力之间的矛盾的加剧，执行能力建设也日益成为制约执行工作有效开展的重要因素之一。执行能力建设是司法能力建设的重要内容，实践证明，法院强制执行效果如何，不仅取决于被执行对象履行裁判的实际能力，同时也取决于执行法院和执行人员的司法能力和司法水平。因此，加强人民法院司法能力建设和抑或加强人民法院民事执行能力建设，是强制执行的前提和基础。

一、我国目前执行能力建设的现状分析及加强执行能力建设的必要性

从目前来看，执行能力相对不足一直是困扰法院民事执行工作的一大问题。人民法院执行能力不足既有内部的原因，也有外部的因素。从内部来讲，一是对执行权的认识模糊，导致执行机构的设置和运作模式的缺陷，具体表现在现有执行机构的设置对外没能打破区域性的制约，难以根除地方保护主义的干扰，加大了“地缘”、“人缘”关系对执行工作的影响；对内仅体现了执行权的司法性，但很难体现执行权的行政性，使得执行效率低下，另因受“重审判轻执行”观念的影响，执行在法院职能体系结构中处在边缘化状态，执行机构在人员、装备等配制上与其他审判庭相比相对弱化，认为执行工作属附属性工作，是“莽汉”职业，法律性差，弱化了执行机构的执行能力。二是执行机构的执行力量、装备相对不足，特别是广大基层法院，执行机构的装备相对落后，交通、通信、音像、警械等装备较差或甚至没有，制约着执行工作的快速反应能力，远远不能完全满足形势发展的要求，严重影响了执行的效率和效果。三是执行监督管理体制还未理顺。近年来，随着执行改革的不断推进，地方法院纷纷撤庭设局，并在上下级法院的执行局纵向运行机制上提出了上级法院统一管理、统一指挥、统一协调的“三统一”的要求。但从实践来看，由于机构、人事和财务等均互不隶属，因而上级执行机构对下级执行机构管理、监督的力度有限，无法完全实现对本辖区执行工作的整体部署、执行力量的统一调度等目标，进而也就影响了执行系统整体效能的充分发挥。四是执行队伍结构性缺陷是导致执行能力不高的重要原因。具体表现两个方面：一方面在人员体系结构上，执行独任制的普遍性使得执行权力高度集中，权能不清晰且缺乏制约，造成法院内部的“执行乱”；二方面在人员组成上，数量庞大、整体素质不高的现状使执行队伍良莠不齐，缺乏战斗力，无法适应当前执行实践的需要，导致许多执行不规范、违法违纪等“滥执行”的问题，突出表现在执行人员的非专业化（主要是调干、转业军人），该类人员绝大多数虽经技能型、工匠型的成人教育培养出来，但缺乏宽厚、扎实、系统的理论人文素养，其知识的局限性和素质的缺陷性是一个不容回避的客观事实，另外现有执行队伍多呈现经验型和单一型人才，知识型和复合型人才不多，以至于面对疑难复杂的执行案件就显得束手无策，无法正确行使执行权，影响执行案件的质量和效率，甚至造成案件久拖不执，成为执行难的内在诱因之一。从外部来看，执行立法滞后、执行体制不畅是制约执行能力建设的主要因素。现行执行立法数量偏少、内容笼统原则、效力层次较低，使得目前执行工作无法可依的现象十分突出。而在当前法院的人财物均受制于地方的司法体制下，人民法院真正成了“地方的法院”，法院的执行工作很容易受到地方部门的不当干预，尤其是在遇到涉及地方利益的案件时，严肃执法就成了写在纸上的宣言书，很难付诸实效。

针对上述问题，人民法院要在立足现实的基础上，改革创新，在建设社会主义和谐社会的进程中，加强执行人员的司法能力建设显得尤为重要和紧迫。

（一）、强制执行法尚未制定出台，大量的程序操作无法可依。近几年陆续出台的执行司法解释也未能有效地填补空白，民事执行的新情况、新问题层出不穷，影响了执行工作的法律强制力。在现行执行法律不健全的情况下，迫切要求执行人员增强执行能力，提高执行水平。

（二）、执行方式遭遇挑战。在社会关系日益复杂的现代社会，人们的法律意识日渐增强，传统执行方式已经不能适应时代的需求，必须进行改革。特别是近年来当事人通过关联交易、长期出外务工等逃债的方式花样繁多，如果执行人员没有较高的执行素养和执行能力，就很容易让当事人巧借法律的手段达到非法的目的，严重亵渎了法律的严肃性。

（三）、建设和谐社会有新要求。在当前我国经济社会发展的关键时期，经济较快增长、政府职能转变、社会关系高度复杂和极强变动，社会价值和社会需求日益多样化和多元化，需要协调的社会矛盾相对集中，社会对法治的需求空前强烈，在这种特殊的矛盾和碰撞中，能否通过执行活动真正把纠纷最终化解，做到案结事了，维护稳定和谐的社会秩序，促进经济健康发展和社会全面进步，是对执行人员执行能力的重大考验。

二、执行能力建设的主要内容和具体内涵

从当前

来看，加强执行能力建设主要有两个方面的内容：

（一）、加强执行机构的执行能力建设。

近年来，随着司法体制改革的逐步深入，特别是中共中央对执行工作的高度重视，执行体制改革取得了巨大成就，各项执行法规及司法解释逐步完善，统一管理，统一指挥，统一协调的“三统一”模式已初步形成，特别是《民事诉讼法》修正案生效以后，为各级法院建立执行局提供了法律依据，为有效解决执行难扫除了部分法律障碍，应该说是巨大的历史性进步。然而仅就执行机构的设置和运作而言，因种种原因，目前执行机构的效能并没有达到预期的目的，有“穿新鞋走旧路”的嫌疑，特别是基层法院的执行机构更有“换汤不换药”的概念，因此，加强执行机构执行能力的建设是充分发挥执行机构效能的有效手段。具体而言执行机构的执行能力具体包括以下内容：

（1）执行快速反应能力。执行机构的设置和运作必须体现执行权的行政性，理顺上下级法院的关系，配置必要的人力资源和物质装备，使其具备高效、务实、快捷的反应能力。

（2）执行管理的能力。执行机构要努力培养把握大局、驾驭全局的能力，科学决策、正确指导的能力，组织协调、严格管理的能力，善于科学合理地整合各种资源，优化资源在各个环节的配置，善于适时建章立制，以有效、科学的管理机制保证执行工作顺利通畅开展，保证执行工作产生预期效益。

（3）执行协议的能力。一方面是向党委、人大等领导机关汇报寻求支持的能力。执行实践中的有些问题，单凭法院得力量难以解决，这就需要及时向党委、人大汇报，争取领导的支持，党委、人大的帮助与支持往往能产生良好的效果，使问题得到及时解决。同时在汇报过程中，也能使党委、人大了解法院执行的实际困难，为法院的执行工作创造良好的外部环境。另一方面是与各协助执行部门横向协调的能力。目前法院执行工作的社会性和复杂性较强，需要社会各界的有力支持，特别是目前我国绝大部分公民的法律意识有待进一步提高，在法律实施过程中不可避免的出现障碍，这就需要执行机构的整体横向协调能力的发挥。

（4）执行文化建设能力。执行文化是法院文化的重要组成部分，其建设成效对执行人员的影响巨大。执行机构建设执行文化应做到硬文化和软文化两不偏废，硬文化是执行人员应有的普遍意义上的执行精神、共同的价值观念、统一的行为准则、相同的职业道德等，要有扎实有效的团队精神，并用铁的纪律作为实施团队精神的有效保障；软文化则充分体现执行干警的个性，除了拥有共同的执行精神外，还有着各自不同的追求、独特的执行思维与执行思想、差异的文化素质、个性的爱好与习惯等等。

（二）、加强执行人员的执行能力建设

执行人员作为人民法院的一分子，既要具有和其他庭室的法官相同的素质和要求，又要具有作为执行人员的特殊能力。因为执行人员所从事的执行工作对抗性较强，风险性较大，往往是“落气落泪不落好，受屈受辱不受用”，相对来说和基层接触更多，面对各种各样的矛盾更多，所面对的矛盾冲突更加激烈，在有的时候甚至面临一定的危险。这就要求，作为一名执行人员，不仅要具备一名普通法官所应该具有的素质以外还要具备在执行工作中应对各种矛盾和突发事件的能力，不但要具有娴熟的法律知识和裁判技能，而且要求执行人员还要有广博的人文社会科学和自然科学知识，具体而言执行机构的执行能力具体包括以下内容：

（1）语言表达能力。执行法官在执行过程中，要口齿清晰，语言表达准确，内容丰富，用语规范，说理透彻，尽可能多地与被执行人进行语言交流，多做被执行人的思想工作，所讲语言要体现合法性、严肃性、通俗性、知识性，方能收到良好的效果。较强的语言表达能力有助于促使执行案件顺利执结，也是直接影响执行法官形象的重要因素。在执行中对于不同的当事人要区别对待，以当事人更容易接受的方式于其沟通，这往往使当事人更能理解执行工作的目的和意义，促进案件的解决。

（2）服务政治的能力。一方面要具备把握大局的能力，将执行活动寓于国家工作大局之中，要能将法律效果、政治效果、社会效果有机统一起来，始终做到主动服从和服务于党和国家的工作大局。另一方面要具备服务发展的能力。发展是党执政兴国的第一要务，人民法院肩负着运用法律武器促进经济发展的保障作用体现得更加明显，执行不当，既可能搞垮一个企业，又可能同时拖垮一个企业；执行得当，既可能保障申请人的合法权益，使其受损的经营能力得以及时弥补，又能使被执行人不因执行而陷入困境，使之在和谐中发展。

（3）灵活处置能力。执行人员在面临疑难问题和复杂局面时要有灵活、机智、果敢的处置能力，能善于观察，冷静分析，运用有效手段，控制复杂局面，处变不惊，临危不乱，运筹帷幄，决胜千里，最终平息事端。

（4）沟通协调能力。在个案执行中，往往会遇到形形色色的具体问题，碰到许多人为或非人为的障碍。此时，需要执行法官耐心地、艺术性的开展解释和沟通，加强纵向、横向协调，将这些障碍一一破解，进而顺利执结案件。

（5）调和斡旋的能力。执行人员不仅要理顺执行中的各种法律关系，还要细致地了解与案件有关人员的思想、性格、情绪乃至和周围的关系；既要明确指出执行依据要求他们履行的法律义务，还要循循善诱化解他们之间因纠纷产生的隔阂、对立的心理。所以，执行人员要善于掌握当事人的心理，灵活运用各种调处矛盾纠纷的技巧和方法，调和、斡旋当事人之间业已产生甚至激化的矛盾，尽量促使当事人互相谅解，达成和解协议，做到根除纠纷，案结事了。另外执行人员的执行是在熟人社会中开展的一项社会性极强的工作，往往会碰到领导、同事、朋友、亲戚的说情，这就需要执行法官要做到“外圆内方”,“内方”是指坚持原则，依法、及时、适当执行是我们的宗旨。“外圆”是对说情者不要拒人于千里之外，也不要卑躬屈膝，我们要不卑不亢，要耐心接待。只有这样不畏权势、不循私情、不卑不亢、外圆内方，才能在做好工作的基础上体现法律的至高无上和法官的浩然正气。

（6）法律适用能力。执行人员要了解法理，熟悉法律，吃透法律精神，准确地适用法律，能够熟练引用强制执行措施和方法，提高执行技巧和灵活运用执行技术，讲究执行艺术，提高执行水平。规范执行行为，才能保证执行的公正与效率。

同时执行人员还要具备一定的文字处理能力、调查研究能力、开拓创新能力等等。

三、当前加强执行能力建设的初步构想

执行是审判工作的延续，执行权是确保司法公正，树立司法权威的重要权能之一，执行权的权能实施主体的素质和能力是正确有效实施执行权的关键，如何树立起执行工作公正、严肃、文明、高效的形象，是现代法治社会的聚焦话题。因此，笔者认为加强执行能力建设还应注意以下问题，首先在执行机构的执行能力建设中，一是要进一步加大司法改革的力度，为执行机构的改革和完善创造制度化的环境，特别是结合执行权的性质，要充分体现执行工作的效率优先原则，创新执行工作机制，实现我国强制执行机构功能的价值回归；二是在执行机制上要切实落实“三统一”，要对执行机构领导成员实行地方和上级法院双重管理模式，并以上级法院审查批准为主，形成上级法院的执行机构下管一级的工作格局，切实贯彻中政委37号文件中关于执行工作由各高级人民法院“管人、管事、管案”的政策设想。必要时可考虑不按行政区划重置执行机构，弱化“地缘”、“人缘”关系对执行工作的影响，将执行权上收，尽量将民事执行权赋予中级以上人民法院，并将其上升为领导关系，执行局长由其上级法院执行局研究确定后推荐给院长提名，由上级法院的同级党委、人大任命进而提高法院执行机构的整体执行能力；三是要加强对法院执行工作的物质和经费保障，改革执行物资装备投入机制，改变执行装备制约执行工作的被动局面，为法院执行工作的开展解决后顾之忧，提高执行工作的快速反应能力。四是按照执行权的性质重建执行机构的横向组织结构，建立分工科学、高效、权威的执行内部组织体系。即在一个法院执行机构中，建立执行裁判、命令系统；执行措施实施系统；执行警力保障系统；执行后勤保障系统四个方面的系统构成，确保执行权能的有效发挥。五是要加强与地方政府的沟通协调。一方面要积极服务地方的经济发展，另一方面在遇到地方利益与法律发生冲突时要善于做好解释说服工作，为法院营造良好的外部执法环境。其次应加强执行人员的执行能力建设。人是执行改革的主要原动力，执行人员的执行能力是化解执行难的内动力。正如孟子所云：徒善不足以为政，徒法不足以自行。良好的执行工作就需要确立“惟仁者宜在高位”的权力结构。一是可尝试设立因权而置，人员分流的执行队伍模式，倡导执行人员专业化、警务化，即针对执行中裁判权、实施权的分权来分岗定位，合理配置执行资源，全方位推动执行人员体制改革；二是建立以法学素养为首席要件的精英执行队伍，优化现有执行人员结构，加强执行人员的教育和学习培训，提高执行人员素质，使执行人员具有较娴熟的法律知识和裁判技能。三是提高执行人员的社会操作能力，加大执行人员在人文社会科学和自然科学知识的知识储备，特别是社会科学知识的积累是检验一位执行人员办案效果的重要手段之一。四是提高执行艺术和谋略，改革创新执行方法。要在法律规定的范围内，大胆探索新的执行方式方法，如探索限制义务人高消费、强制管理义务人资产、协助调查令、网上执行、完善社会信用体系、建立执行威慑机制等新的举措。五是尽快明确执行人员的职称定位、晋升规则，目前对执行人员专属的业务资格认定没有明确界定，导致执行人员身份不明，处境尴尬，故确保执行人员体系的顺利转轨条件之一就是提供执行人员职级方面的规范和保障，以增强执行队伍的吸引力和竞争力。