进一步推进城市软资源市场化配置的思考

[进一步规范村级安置留地管理的指导建议]各市、县（市、区）国土资源局：自2002年省政府下发《关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发〔2002〕27号）以来，全省许多地方因地制宜地开展了村级安置留地工作，对发展被征地农...+阅读

一个城市的资源范畴很广，涵盖土地、水、道路、生态环境、文物古迹、旅游资源等等，按照资源的利用周期和排他性有限程度、城市市容市貌的概念和城市管理行政执法部门对城市管理的范围，将城市资源分为硬资源和软资源两大类。通常我们将城市道路、广场、公共设施、园林绿地、广告设置、各种标志、贸易市场等构成的城市容貌以及由此延伸的范畴定义为城市软资源

。

一、优化配置**市区城市软资源的必要性

近年来，很多地方政府都提出并实践着“城市需要建设，更需要经营”的理念。所谓经营城市，就是把城市中的可经营资源如城市土地、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产，以及依附于其上的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形的资产，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场运作，最大限度地盘活存量、引进增量，广泛利用社会资金进行城市建设，以实现城市资源配置的最优化和效益的最大化，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值的新的城市建设和管理模式。基于这个概念，可以说“经营城市”的精髓就是城市资源市场化。

在市委市政府大力实施“三市并举”战略的背景下，拥有“浙江绿谷、秀山**”、绿色城市、生态城市等美誉的**已经成为长三角地区人们休闲、旅游观光胜地，我们更要加强**市区这个基础设施相对齐全，旅游、居住环境相对较好，并颇受来丽旅游休闲人士高度认可的窗口的建设，加大市区本级城市软资源的优化配置和有效利用，对于提升整个**市的旅游休闲品位具有举足轻重的作用。用经营城市理念盘活市区城市软资源，充分认可在城市软资源上发展起来的城市资源经济，并将其作为一种区域资源经济运行和管理模式，根据城市的区位、特色、技术、知识构成、人口、民族特色等诸多因素进行考量，采用市场化的方式优化配置城市软资源，进入城市软资源可持续发展和支撑日常运转功用的良性轨道。

在市二届人大一次会议上，市政府《关于**市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要报告》中，明确提出今后五年要进一步加快城市化步伐，加强和规范城市管理，加强社区建设，积极开展国家文明城市、卫生城市、环保模范城市、园林城市、优秀旅游城市“五城联创”活动。努力把**市区建设成为“长三角”南翼地区的山水人居与生态旅游城市、浙西南中心城市。“五城”是对我市市区未来五年发展的规划，此目标的实现对我们市区城市软资源的建设提出了更高的要求。

我市“十一五”规划期间要全面实施“六个一批”工程，这批工程中需要上马建设的工程很多，需要的投资很大。在建设当中如何实现城市软资源建设投入少而收益不减，如何加快城市软资源进入自我良性运转阶段，立足我市市区城市软资源现状，尝试用市场化的方式优化配置和维持城市软资源的持续发展不失为一条可行途径。

用市场化的方式优化配置市区城市软资源，表面上看仅仅是提高了政府的财政收入，使得管理更为方便快捷了，但其更深的意义在于实现了从无限权力政府向有限权力政府的转变,从政府包办代替一切市场行为到主要依靠市场调节经济活动的转变,从行政命令型政府向以提供有效管理和公共服务为主型的政府转变，并将从根本上改变城市居民和公务人员对城市软资源有限价值和有限利用的认识误区。

二、**城市软资源市场化配置状况

（一）市区拥有城市软资源基本情况

**市撤地设市后的“十五”建设期间，迎来了发展史上崭新的一页，尤其是**市区建成区面积从2000年的9.2平方公里扩展到23平方公里；全市城市化率从33.1提高到了38.2。包括道路、广场、园林绿地、广告资源等在内的城市软资源明显增加，近年来，**市区城市软资源得到有效利用和优化配置，这对于改善市区人居环境，提高市区居民居住舒适程度和提升浙西南中心城市的魅力指数有着不可估量的作用。

据初步统计，目前**市区的城市环境软资源有：

1、“纵六横五”共22条市区主要街道的人行道；

2、罗马、晶都2条步行街；

3、纳爱斯、丽阳门、处州3大广场（不含居民区休憩公园）；

4、园林绿地，分布在各主街道和广场；

5、市区内140余个公交车站点（包括各路公交车停靠点）；

6、有100余个灯箱广告（以解放街街道为主，不含商家店面灯箱）；

7、闹市区主街道横幅广告点300余个；

8、大型建筑墙面广告点20余个；

9、夜市点6个；

10、其他，有公共设施冠名、绿化点、转盘广告及冠名资源等等。

（二）市区推进城市软资源市场化配置进展情况。

近年来，**积极探索城市软资源的市场化配置，在城市公交特许经营权、户外广告经营权、环卫保洁权、设施管护权、绿化养护权、道路客运线路经营权、道路养护权等方面，进行了以市场化配置的成功实践。目前市区操作成功的案例主要有：

1、2003年市本级按照“国有主导、特许经营、有序竞争、统一管理”的原则，采用公开招投标方式，对市区4条公交线路特许经营权进行竞标出让，政府未作任何投入就完成了四条线路公交车辆的更新，而且取得了1200多万元的特许出让收入；

2、市区从2001年开始进行城市环卫保洁权招投标。目前市区170万平方米的保洁区中有100万平方米的新

增保洁区和市环卫处所属的35座公厕全面纳入了市场化运作；

3、开展了一条城市道路--寿尔福路和一个广场--纳爱斯广场冠名权的有偿出让，其中纳爱斯广场的有偿出让基本解决了整个广场的建设资金。

4、其他。从2004年开始对小车特殊号牌进行公开拍卖已累计成交150多万元；开展了城市户外广告经营权公开出让等。

总的来看，市区城市软资源配置市场化工作取得了较明显的成效，但仍然存在着一些问题和薄弱环节。**城市软资源配置市场化尚处于起步阶段，其步伐远远落后于硬资源的市场化配置。这不仅仅表现在人们对城市软资源的价值认识不够，还表现在管理和开发上各自为政，缺少整体规划，市场混乱，处置程序不到位，不能形成规模效应，持续发展后劲不足等问题。

三、用市场化理念优化配置**市区城市软资源的几点建议

随着市场经济体制的确立和城市化发展战略在我国的展开，每个城市都在探索城市建设、发展及其资金来源等问题，各级政府和政府职能部门面对建设项目多、投资资金少这一“僧多粥少”的发展格局，在扮演公共服务和管理角色的同时，往往表现出思想解放、行动缩手缩脚的矛盾现象。要打破这种格局，当前要立足我市市区城市软资源的实际，大胆借鉴其他城市优化配置城市软资源的经验和做法，多方入手，积极探索一条适合**市本级城市资源的优化配置方式。

（一）利用城市规划指导开发，实行公园、广场、闹市区的车辆停放点招标管理

按照新的**市城市总体规划（2004-2020）合理科学开发城市软资源。城市规划是城市建设的总体安排，它全面地、科学地展示了城市空间各个层次的发展前景及其分工与作用，由此勾勒和塑造出不同区域、不同区位、不同地区的预期增值，直至构造出其各自的宜人居住、宜人工作、宜人娱乐休憩的自然与人文协调景观。要在此基础上进行优化配置城市软资源，在公园、广场、闹市区的汽车、摩托车、自行车停放点实行招标竞争，为城市发展建设置换一笔可观的资金。利用城市规划这一有力手段，可以说是优化配置城市资源最根本、最有效、最富吸引力的方式、方法。

（二）利用招投标方法，对闹市区部分地段实行使用权、经营权的招投标统一规范管理

招投标方法常用于工程建设中，而优化配置城市软资源运用这种方法可以最大限度地发挥城市软资源的价值。具体说就是对现有闹市区地段的使用权、经营权、广告设立权、公共服务经营权和公共设施（公交站点）冠名权等资源进行公开出售。比如我市市区继光街夜市路段和府前路段是城市管理行政执法、工商等部门的管理难点，该地段不许摆摊，而摊贩几乎天天与执法人员开展“老鹰抓小鸡”。如果采用阳光招标的方式，并加以统一规范，则既给下岗和生活困难群体一个有序的经营环境，又不至于对该路段管理陷入“游击战”现象。市本级在火车站边统一改建夜排挡，实行经营权招标的方式，从而使资源、资产变现，置换出维持软资源有效运行和进一步开发的建设资金。

（三）利用多维开发资源的形式，充分挖掘城市空间资源的效益

我们**市本级的新闻媒体不多，仅有两报纸三电台三电视频道，尤其是在前几年，依托此类媒体广告资源更少，于是主街道的横幅广告资源、灯箱广告资源得到了淋漓尽致的开发，到现在还是市区最主要的广告资源。要进一步开发和规范市区城市空间广告资源，以空间资源收益扮靓和建设城市空间，可让城市上空更加宜人、协调，城市夜空更加明亮、多彩。

（四）利用公开拍卖方式，筹集新项目的建设资金和公用设施的管理资金这种方法是对城市中若干设施的经营权、使用权等进行公开拍卖，实现所有权与经营权的分离，置换（筹集）新项目的建设资金。例如山东省泰安市为吸引城市公用设施建设资金，打破政府垄断，放宽市场准入，按照“谁投资，谁受益”的原则，拍卖和出让城市公用事业和基础设施建设的经营权。2000年该市城区沿街改造，建设公厕，政府决定采用土地无偿使用30年，免收一切行政收费，各种入网费、增容费减半征收，并允许同步建设1-3倍面积的商业用房等优惠政策，鼓励外资、个体私营经济成份参与，经过不长时间即吸引1亿多元社会资金，建设、改造公厕2196个，彻底改变了该城市反映极为强烈的公厕脏、乱、差的面貌，同时也在很大程度上减轻了城市财政资金短缺的困难。

（五）利用资源置换方式，盘活闲置的软资源存量，提高软资源的运转效率用现有的城市软资源的产权（实际上还有巨大潜在的价值）置换出投资资金，来加速城市建设或城市新兴产业发展。这种方法对于盘活许多闲置的软资源存量，优化资源配置，提高软资源的运转效率，都起着不可低估的作用。比如颇具影响的北京密云县用广告经营权换取绿化建设资金的做法，就很值得我们借鉴。地处密云县城东侧道路交汇处的长城环岛，占地50亩，加上基础设施、灯光、绿化等，总投入需1500万元。为筹集建设资金，该县政府决定拍卖环岛四周广告经营权。经过协商，世豪公司投入300万元，包下该环岛的整体绿化任务，地下管网和所有的灯光明亮工程建设，以绿化建设投入换取广告经营权，为政府解决了部分环岛建设资金。同样在该县，江苏新能源以30万元买断桥梁冠名权，这些都是城市软资源置换突现的功用和商机。纵观我市对城市软资源置换运行情况，市区还存在许多可置换的软资源有待开发，比如紫金大桥、大小转盘的冠名权、出租车牌的冠名权等等。

（六）采用整合—浓缩—再现方式，建立**优势资源特色街道

**市幅员辽阔，辖一区一市七县，景宁是全国唯一的畲族自治县，9县(市、区)均为"革命老根据地县"，地理环境以中山、丘陵地貌为主。全市土地面积17298平方公里。这种历史和地理形势决定了**孕育的自然景观优美而零散，各县市区的文化资源、地方特产丰富而有韵味。而丰富的文化资源和美丽的自然景观，限于零散和游玩时间等因素却往往使得游客不能尽兴。如果能够设立一条**景观文化优势软资源特色街，将目前只设在大港头、**学院的巴比松油画展室，以及开设于中东路的一些石雕、宝剑、青瓷店等，进行统一整合，形成集聚的效应，更好地展现**文化的魅力。虽然现在**民俗乐园内建设有民俗一条街，但内容比较单一，如云和的木制玩具、摄影、巴比松行画等都还没有很好地归纳，也还没有形成规模，产生不出软资源所特有的效益。生态的形象要在城市软资源上体现，首先是宣传，设立一条**景观文化优势软资源特色街，给游人一个浓缩**景色的街道或者室内展馆，让游客在观看中自我产生兴趣，采用以整合—浓缩—再现和特色街建设的方式，全方位地将生态**、绿色**展示给游人，减少他们因为时间因素不能前去游览而留下的遗憾，在弥补游人的遗憾中增加市区的魅力，盘活县市零散的文化和旅游资源。