关于对进一步改善民生问题的调查与思考

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提升发展优投入完善机制促均衡努力增强服务型政府的民生保障能力

—关于对进一步改善民生问题的调查与思考

全面改善民生是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的核心内容，也是各级政府施政的第一追求。胡锦涛总书记指出，构建社会主义和谐社会，要突出重点，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题；在今

年十一届全国人大一次会议上，温家宝总理所作的政府工作报告总共才40页，而民生问题就占了整整8页；2008年4月15日十二届省委第三次会议通过了《关于全面改善民生促进社会和谐的决定》。这些都充分说明了全面改善民生工作的极端重要性。在新的历史时期，各级政府务必加快从经济增长型向民生服务型转变，始终把民生问题铭记在心里、牢抓在手上、落实到具体工作中去，努力实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。现结合我市实际，对进一步改善民生问题作一些粗浅的调查与思考。

一、xx市民生工作的主要成效及亮点

近些年来，特别是十六大召开以来我市在加快经济发展的同时，切实强化了以人为本、民生至上的理念，在解决民生问题上作了积极探索和不懈努力，取得了明显成效。在国家统计局最近公布的百强城市排名中，我市列105位，其中我市的社会发展系统指标排在全国第52位，处于全国领先地位。如人均住房使用面积列全国第4位，职工基本养老保险参保率、三废综合利用产值、建成区绿地覆盖率、生态建设分别列全国第19位、26位、47位和60位。具体工作中主要有以下几个亮点：

（一）执政为民、改善民生已经成为各级政府的自觉行动。各级政府在工作中服务民生、改善民生的民本意识不断增强，在发展规划和工作计划制定时切实把改善民生、提高人民生活水平作为出发点和落脚点，明确了反映人口、资源、环境和公共服务、人民生活、社会安定等方面的民生指标，并细化落实到现实工作中。在政绩考核中，进一步突出了社会保障、群众就业、文化事业、节能减排等工作的权重，倒逼各级确立起“改善民生是最大政绩”的价值取向。各县（市、区）都全面建立了为民办实事的长效机制，每年确定一批与群众利益紧密相关的项目，集中财力加以建设。同时，全面推广了民情沟通日制度，开展了全国百强城市创建、创全省最安全城市、“五城联创”、“文化三下乡”、“三服务”、“811”环境整治、信访下访约访等系列活动，有效解决了群众关注的热点和难点问题，切实保障了群众的合法权益，进一步巩固了和谐社会的建设基础。

（二）公共服务、公共投资已经成为财政的最大支出。围绕构建公共服务型政府的目标，建立和完善了公共财政制度，财政支出结构不断优化，切实加大了公共服务、公共产品、公共投资等民生支出。xx市2007年民生支出占当年财政支出比重达70.2%，占比比上年提高了2.4个百分点,其中市本级占比为68.2%，比上年提高了4.5个百分点。在财政总支出中教育支出占比达24.5%、科技文化卫生支出占10.74%。（具体情况见pdf文档）

（三）社会保障、新农村建设已经成为全省典型。坚持城乡统筹、城乡一体的发展理念，切实加快公共服务向弱势群体、向农村延伸，既成为改善民生的一大亮点，也在全省创造了典型经验。2003年起我市就在全省率先开展了“农村五项社会保障体系”改革，同时对城乡居民社会保障进行了全面的提标扩面，目前已经基本形成了城乡一体的社会保障制度，各项社会保障的参保率在全省均名列前茅。（具体指标见pdf文档，截止2007年底）

在新农村建设上，通过统筹规划，整合资源，着力抓好农村环境整治、垃圾集中处理、农民饮用水、沼气利用、下山出库脱贫、康庄公路等六大工程建设，努力扩大惠及面，真正让广大农民共享改革发展成果。五年来，各级财政直接投入资金6.68亿元，整合部门项目资金3.87亿元，村级集体投入3.41亿元，极大地改善了农村环境，提高了农民生活质量(具体工作情况见pdf文档)。同时，在全国创新了农民技能培训和转移就业的工作机制。截止去年底，全市已累计培训农民54.9万人，其中技能等级培训32.04万人，转移就业23.6万人，去年农民工资性收入占比达50.8%。

（四）好字优先、集聚集约已经成为经济发展主模式。解决民生问题，发展是根本。近年来，全市各级坚持好字优先、量质并举的方针，坚持走高起点、特色化、跨越式的路子，努力扩大有质量的总量，既为民生事业发展提供了良好的物质支撑，也为群众生活留下了一片绿色环境。近几年来，全面实施了工业五大提升工程、“345”特色农业提升工程和服务业“三中心一枢纽”工程，促进了产业联动、快速、高效发展，全市gdp增幅近五年均保持两位数以上增长，实现了经济增长高于全省平均水平的目标。在加快发展的同时，坚持集约高效发展不松劲，强力推进节能减排，完成了“811”环境整治阶段性任务，并在全省率先建立和完善了项目决策咨询、评估、验收工作制度，坚决杜绝低效益、高能耗、高排放项目落地，腾出有限容量发展了一批优质项目，切实调整和优化了产业结构。通过多方努力，2007年全市化学需氧量削减4.5%,二氧化硫排放量削减4.6%。在此基础上，全市开发区入园项目亩均投资额提高15.4%、

工业产值和经济效益增幅均列全省第二。

（五）收入水平、幸福指数已经有了明显提升。近年来，各级政府坚持把提高城乡居民收入和生活幸福指数作为核心指标，作为保障和改善民生的关键点来加以突破。强化了“就业是民生之本”的认识，围绕“创业创新、富民强市”的战略要求，通过大力发展劳动密集型产业、社会服务业，大力发展农家乐旅游业，鼓励群众外出就业等多种形式，切实提高了群众就业率。2007年新增就业岗位2.3万个，转移农村劳动力6.9万人。通过比较充分的就业，促进了城乡居民收入的稳步增长，提升了群众生活水平和消费层次。（具体相关指标见pdf文档）

另外，我市在社会事业、生态环境和平安建设上继续保持全省领先地位。截止2007年底，每百人拥有卫生机构床位2.7张、拥有医护人员3.4个，广播和电视综合人口覆盖率分别达94.99%和96.12%，初中升高中比例达94.07%，低保家庭子女免费入学率达100%，农民健康体验率达94.4%；在生态建设上，率先实现了全市创建国家生态示范区的目标，空气质量持续保持二级水平以上，其中一级天数达126天，区域水环境功能区水质达标率达100%；在平安建设上，群众安全感满意度达到98.33%，列全省第一。

二、民生工作存在问题及原因透析

虽然我市在民生工作中取得了令人瞩目的成绩，但是与科学发展观的要求、与广大群众的呼声相比还有较大的差距，在工作中还存在一些不容忽视的矛盾与问题。主要表现在：

（一）经济总量不大与收入水平偏低的问题并存，民生发展缺乏强力支撑。加快发展是解决民生问题的基础与前提。但是由于发展起步晚，我市经济总量偏小、发展不充分的问题突出，在全国百强城市排名中我市列105位，但经济系统指标仅列191位，2007年gdp仅为全省的2.5%、地方财政收入仅为全省的1.78%，全市还是“养人型”的吃饭财政，客观上难以抽出更多的财力改善民生，民生事业发展的保障与支撑水平难以提高。同时，受产业基础和产业资源所限，我市产业结构不尽合理,与民生紧密相关的服务业、劳动密集型产业、农产品加工业等发展不充分，产业配套环境、创业环境还有待进一步改善和提升，群众本地就业率和全民创业率偏低，难以更好地带动群众发展致富。2007年城乡居民收入水平仅为全省的79%和73%，收入水平低从根本上制约了民生的改善。

（二）民生投入不足与投资效率不高的问题并存，民生发展基础仍然薄弱。由于财力所限，各地民生投入普遍不足。如2007年我市民生支出仅为38.9亿元，而全省高达1225亿元，我市仅为全省的3.2%。尤其是在科技、文化、教育、医疗等社会事业投入上存在明显欠账，一些应有的公共设施配套不到位，发展的普惠性不够。如全省各项社会事业投入占财政总支出的比例高达58.2%,而我市仅为35.2%；全省社会保障支出301亿元，而我市为3.4亿元,仅为全省的1.1%；在百强城市排名中我市万人拥有电影院数仅排在201位，燃气普及率仅列在200位，医疗床位总数列185位。与此同时，投入民生的资金也没有很好地用在刀刃上，存在浪费的问题，一些地方仍存在一定的政绩思想，热心于搞一些“政绩工程”、“精品工程”，很多如体育馆、大广场、大马路、培训中心等工程受益面不广，有限的投入起不到普降甘霖的效果。另外由于部门利益作祟，一些民生投入缺乏统筹性和集中性，“跑冒滴漏”严重，如在新农村投入上存在各自为政、多头管理、分散投入的问题，投资效率还有待提高。

（三）发展不均衡与内生动力不足问题并存，民生发展还存在恶性循环的现象。长期以来的城乡二元结构和资源要素的市场化配置，导致农村发展与投入明显不足，贫富差距、区域差距逐步扩大，不均衡性一时还难以消除。如我市城乡居民收入比近五年来均在2.6:1以上；“十五”时期，全省25个欠发达地区人均gdp从相当于全省平均水平的45.8%下降到38.7%，我市gdp和地方财政收入在全省占比分别下降了0.02和0.17个百分点。同时，在市场规律下，城乡弱势群体配置和运作资源要素的能力明显偏弱，自我创业、自我发展的内生性动力不足，弱势群体一时还难以扭转“低弱”的格局。

（四）政府转型不到位与长效机制不完善问题并存，民生发展缺乏制度保障。各级政府的职能还没有完全从经济调节、市场监管为主转向社会管理、公共服务为主上来，还没有实现经济增长型向民生服务型转变，区域发展模式也还没有向民生导向型转型。同时，在改善民生方面的制度建设还不健全，如公共财政制度、城乡一体的社会保障制度、群众合法权益维护制度、农村公共设施的长效管理制度等还不尽完善，对如何更好地发挥市场机制作用改善民生的问题研究和探索得还不够，民生工作的公平性和效率还有待进一步提高。

三、进一步改善民生的目标取向、工作理念与主要措施

改善民生既是一个社会问题，同时也是一个经济问题、政治问题。因为只有民生得到全面改善，才能更好地促进群众消费，进而更有力地拉动内需、更好地促进经济持续发展；同样民生问题解决得好，社会才会安定、政权才会巩固，政通人和的和谐格局才能真正形成。因此，“改善民生是头等大事”。各级政府必须进一步明确目标，创新理念，落实更加务实的措施，切实解决好全面快速增长的公共需求与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的矛盾，全面提升服务型政府的民生保障水平。

（一）目标取向：基本公共服务均等化；广覆盖、保基本、多层次、可持续。

（二）工作理念

——坚持改善经济结构与优化再次分配并举。解决民生问题的关键，一靠提升发展水平，二靠调整分配格局。我们要坚持“提高平均数”与“缩小贫困面”两手抓。既要坚持发展至上，不断做大做强特色产业，大力发展与民生联系紧密的相关产业，积极引导群众就业和创业，努力改善经济构成，提升经济发展对民生的直接带动效应；又要坚持改善分配，不断优化财政支出结构，加大对民生事业、民生保障方面的投入，把发展成果合理地分配到群众手中。

——坚持保障生存条件与提升生活质量并举。民生问题包括保障生存、提高质量两个层面。我们既要强化保底责任，切实保障好弱势群体的衣、食、住、行等基本生活条件；又要增强品质意识，着力在生态环境建设、医疗教育服务、精神文化享受、合法权益保障等方面落实新举措，提高百姓的幸福感，真正实现人的全面发展。

——坚持解决实际问题与建立长效机制并举。全面改善民生是个长期的持续性工作，必须立足当前，着眼长远，统筹规划，稳步推进。我们既要整合资源，集中财力，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题；又要善于总结工作经验，找准问题根源，着力建立长效工作机制，通过制度约束和保障，促进问题的科学、彻底解决。

——坚持促进政府转型与强化市场运作并举。解决民生问题的外在动力主要来自政府与市场两个方面。我们既要加快转变政府职能，进一步强化社会管理与公共服务，根据财力可能与群众需求，更好、更全面地解决好民生问题，尽好政府的公共服务责任；同时要充分运用市场机制作用，调动多个积极性，引导更多的人承担社会责任，借助市场和社会的力量更好地推进民生问题的解决。

（三）主要措施

——在工作绩效评价上明确新导向。要切实打破gdp政绩观，全面确立起改善民生是最大政绩的理念。在经济社会发展规划编制和年度工作目标确定时，要坚持以人为本，坚持发展指标围绕民生指标转，切实把改善民生作为工作的最终归宿；要明确与民生利益攸关的城乡居民收入、医疗、教育、就业、住房、社会保障、环境质量、安全指数等指标，并全面落实到具体工作中。在工作决策上，凡是与群众利益相冲突的、不利于民生问题解决的都要坚决予以否决。在工作考核上，要自上而下全面淡化经济增长指标，进一步加大民生指标的考核权重与力度，形成正确的工作导向。在领导干部政绩评定和提拔任用时，要推崇“下评上”制度，更多地让老百姓来评价领导，重点要看民生问题的改善程度、看社会发展的和谐程度、看老百姓的满意度。通过正确的导向，倒逼科学发展、和谐发展理念的形成，真正让群众共享改革发展成果。

——在民生经济发展上开创新局面。发展始终是解决民生问题的金钥匙。发展既是民生事业的物质保障，也是解决民生问题的直接手段。在新时期发展经济，必须与资源环境可承受程度相适应、与广大社会成员基本公共需求相适应。重点要做好三方面工作：一是要优化结构。重点要研究三次产业联动发展问题，构筑跨产业部门的新型产业链条，形成产业协同效应，增强产业整体带动力。根据我市实际，重点要发展与群众创业密切相关、就业容量大的产业，如生产性和社会化服务业、农产品加工业和劳动密集型产业。据有关方面测算，每投资1亿元可提供的就业岗位，工业是500个，服务业是1000个，因此要大力发展现代物流和旅游、信息、商务、社区、文化、科技服务等服务业，切实提高服务业在gdp中的占比，充分发挥服务业对就业和经济增长的推动作用。二是要提升效益。就是要全面实施产业提升工程，强力推进节能减排，切实把好项目入口关，提高项目投资综合效益。同时加快完善产业创新体系和产业链条拓展体系，促进产业集群化、高端化发展，切实提高工业产出率、农业附加值和服务业贡献率，努力加快有效益的速度、壮大有质量的总量，为民生事业发展提供坚强的保障。三是要引导创业。创业是发展的动力源泉，也是改善民生的根本之举。要以更加开放的理念、更加宽松的政策、更加高效的服务，扶持群众投身创业、引导在外人员回归创业、激励成功人士二次创业，让更多的劳动者转化为创业者，逐步实现共同富裕。要通过全民创业的方法更好地解决全民生活保障问题。

——在公共服务投入上落实新举措。坚持公共设施向农村延伸、公共服务向弱势群体覆盖的原则，切实加大公共投入，推进公共服务均等化。重点要做好三件事：一是要完善公共财政制度。按照有进有退、有所为有所不为的原则，切实把财政资金从竞争性领域中退出，进一步压缩行政性支出，集中财力用于民生保障事业。坚持用预算的方法固化民生投入领域和比例，增强民生投入的刚性，保障民生投入不打折扣。要完善为民办实事机制，借鉴杭州市“破七难”的做法，排出一批群众受益面广的民生问题，落实专项资金，强化督查考核，狠抓工作落实，通过不断积累，逐步显化成效。要注重整合资源，把各种专项资金整合起来，统一规划，统筹使用，并实行直接拨付，切实减少中间跑冒滴漏。如在新农村建设上，要转变由农办、农业、水利、交通、建设、环保、文化等多部门分头报项目、分头拨资金转向由发改部门统一审核项目、财政部门直接拨款到项目的方法来操作，切实减少中间环节。二是要强化市场运作。在加大政府投入的同时，也必须防止政府全埋单、财政全兜底的大包大揽倾向，要注重运用市场化手段，深化投融资体制改革，调动多个积极性，来化解民生问题。如对一些准公共产品如污水处理厂等项目，可以采取政府贴补的方式交由市场主体来建设和运作；在经济适用房的建设上，可以采取向房地产商回购或直接发放补贴的方法来代替政府自建的模式；如在农村一些公共设施投入上可以发动群众集资、鼓励社会人士捐款等多种形式来解决资金问题，对已建成设施的维护和卫生保洁等可以导入城市物业管理的模式，进行市场化管理。三是要讲求投资效益。要坚持“少点轰动性、多点普惠性”、“有限财力发挥最大效能”的原则，严格把好公共投入关，切实提高投资效益。要确立不求大但求舒适、不求效应轰动但求解决问题的理念，杜绝“政绩工程”、“形象工程”上马，多雪中送炭、少锦上添花，把有限财力真正用到刀刃上。要完善项目科学决策、全程稽查和后评价制度，用“受益多少人”、“群众满意否”来衡量政府投入成效，对投资效益低的要进行问责。

——在公平制度构建上迈出新步伐。解决民生问题重在建立利益均衡机制，设计公平正义的制度空间。一是必须坚持人人平等、城乡一视同仁的原则，从社会公平的角度设定政策和制度；二是要坚持“提低、调高、扩中”并举，加强全社会统筹力度，促进共同富裕，使全体人民共享改革发展成果。三是要完善民情沟通、民主听证、民主恳谈等制度，畅通社情民意反映渠道，完善群众利益诉求表达机制，保障群众的合法权益不受侵犯。四是要提高政府决策的透明度与群众参与度，通过重大决策网上公开征求意见、市民代表列席政府常务会议、推进阳光政务等多种形式，真正让当事人的意见进入决策层，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，提高政府决策的操作性和实效性。

——在解决突出问题上取得新突破。当前，群众反映强烈的民生问题主要集中在就业、教育、医疗、住房、社保、生活环境等六个方面。要解决这些问题，既要创新方法、完善机制，也要持之以恒、狠抓落实。就业方面：要关注城镇居民转轨就业、大学生等青年就业与农民转移就业的“三碰头”问题，要实施“创业促进就业工程”、“就业援助工程”、“就业信息平台建设工程”、“就业岗位拓展工程”，促进富余劳动力充分就业，并全面消除零就业家庭。医疗方面：重点要解决医药改革滞后，特别是城乡卫生资源配置不合理、“医药不分”和“以药养医”等体制性问题，着力完善社区和农村医疗服务网络，加大公共医疗的保障力度，健全大病救助和惠民医疗制度，解决好看病难、看病贵的问题。教育方面：重点要解决好城乡教育资源配置不均衡问题，通过实施“名师名校共享工程”，推进城乡学校结对互助，加快教育布局调整，提高优质资源共享度，促进区域教育公平。社会保障方面：要按照“城乡统筹、全面覆盖、不留空白”的要求，尽快建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的新型社会保障体系，同时要关爱农村“留守儿童”、“空巢老人”的生活，总的目标是要探索区域间社会保障资金的流转机制、推进城乡社会保障的一体化并轨。住房方面：要合理安排开发规模，有效遏制炒房行为，严格控制商品房价格，同时要完善经济适用房、廉租房和民工公寓建设机制，确保居者有其屋。生活环境方面：重点要做好环境保护和安全保障工作，特别要保障城乡大气和水环境质量，保障城乡居民吃上放心食品、用上放心药品，维护好社会治安和公共安全。同时，要按照“公交优先、停车有位”和“城乡公交一体化”的要求，切实解决好“出行难”和“停车难”的问题。