创新大调解机制构筑大稳定格局

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根据省市政法工作会议和省市司法行政工作会议精神，我区积极探索、大胆实践，于今年2月20日在全市率先组建了区社会矛盾纠纷调处服务中心，基本建立大调解服务体系，初步形成党委政府统一领导、综治委组织协调、司法行政牵头实施、职能部门各司其职、全社会共同参与的矛盾纠纷大调解工作格局。得到省市职能部门的充分肯定，成为我区政法工作中的又一亮点。

回顾组建的思路历程，应当说整个大调解机制组建过程我们始终贯穿了创新这条主线。我区调处服务中心之所以成为亮点，并不是因为XX首家成立才成为亮点，而是创新了大调解机制，形成XX特色，才成为亮点。并且这个创新是建立在对传统调解模式和新型矛盾纠纷特点进行充分调研分析基础之上的。我们主要做了三个方面的专题调研。一是对新形势下社会矛盾纠纷基本特点、发展趋势进行了专题调研。传统社会矛盾纠纷主要以婚姻家庭、继承析产、邻里纠纷等平等主体之间的矛盾纠纷为主，具有单一性、内部性和不易扩散性等特点。新形势下，随着改革改制不断深入、城市建设不断推进，矛盾纠纷类型、轻重程度等都发生了质的变化，主要是征地补偿、拆迁安置、企业改制等平等主体之间的矛盾与不平等主体之间的矛盾相互交织，而且一定程度不平等主体之间的矛盾纠纷占多数，居主导地位，矛盾纠纷越来越多，越来越复杂，也越容易激化，具有复杂性、多样性、群体性、综合性等新特征。二是对现行人民内部矛盾纠纷调解模式进行专题调研。现有调解类型主要为三种，即人民调解、行政调解、诉讼调解。其中行政调解又可分为信访调解、治安调解、城管调解等。现行调解模式是与传统矛盾纠纷特点相应的，但应对新形势下矛盾纠纷的新情况新特点有四个方面的缺陷：

1、在组织体系上。存在上下分割、断头断腿现象。譬如区和街设立重大疑难矛盾纠纷调解中心，但在基层没有生根；街道和村居分别设立人民调解委员会，但在区级没有指导组织。而且上下级调解组织之间没有隶属、指导与被指导关系，上下没有合力。

2、在工作机制上。调解组织之间、涉案单位之间处理矛盾纠纷，存在条条分割、块块分割、条块分割的格局，各个调解组织都是单兵作战、各自为战，左右形不成合力。

3、在职能配置上。过去调解组织存在有职无权现象，没有按责权利相一致的原则配置职能权限，要发挥大作用有大作为较难。

4、在机构设置上。用庭式调解方式代替人民调解方式不合适，体现不了人民调解的基本特点，体现不了政府就是服务的理念。三是对近年来我区调处重大矛盾纠纷成功案例进行专题调研。近年来我区对重大社会矛盾纠纷，由区委区政府有关领导亲自组织协调，以涉案责任单位为主体，涉案部门包括政法部门共同参与，提高了对社会矛盾纠纷的调处能力和成功率，为建立大调解工作机制提供了可借鉴的经验和做法。根据新时期矛盾纠纷的特点，解决传统调解模式的弊端，结合解决矛盾纠纷各部门的职能分工，我区总结近年来调处矛盾纠纷的实践经验，创造性提出大调解模式，基本构架是以信访局的矛盾纠纷接访，综治办、司法局的矛盾纠纷排查，司法局的矛盾纠纷调处三大职能为基础，实行政法部门包括综治办、信访局联合办公受理调处矛盾纠纷，区委区政府主要部门包括区政府派出机构、涉案单位共同参与联动，形成联合联动办公、联合联动办事、联合联动接访、联合联动调处的人民内部矛盾纠纷排查调处服务模式。做到有案必受、有受必理、有理必果、有果必公，全面构建社会矛盾纠纷大接访、大排查、大调解工作格局。通过建立大调解服务体系，实现三个转变。由小调解向大调解的转变，真正实现整合社会各方资源、各方参与调解的新格局；由单一调解向综合调解转变，逐步形成民事调解、行政调解和司法调解协调发展的大调解机制；由随意调解向规范调解转变，从接待、咨询、受理到调处问题，规范化、制度化运作。最终达到四大工作目标，即调解资源大整合大集中、调解体系大健全大完善、调解机制大联动大运作、调解职能大提升大发展，以大调解保障大稳定，以大稳定促进大发展。具体讲有四个创新：

一、组织体系创新领导层面：成立XX区社会矛盾纠纷调解工作领导小组，指导、协调全区各类社会矛盾纠纷的调处工作。区委副书记、政法委书记任组长，区政府分管区长任第一副组长，区综治办主任、司法局局长、信访局局长任副组长，成员包括法院、检察院等19个部门和单位。具体工作由综治委牵头。机构设置：成立区街两级中心。区中心由司法局局长任主任，信访局、综治办、公安分局、司法局各派一名区管副职任中心副主任。综治办、公安分局各派1名干部，司法局派2名干部，信访局派3名干部常驻中心开展工作。区社会矛盾纠纷调解工作领导小组成员单位同时为区社会矛盾纠纷调处服务中心成员单位，其他部门、单位配合开展相关工作。具体工作由司法局牵头，政法部门联合办公，其他部门联动办公。街道原则上在原有重大疑难纠纷调处中心基础上，成立社会矛盾纠纷调处中心，中心设在司法所，由综治主任兼任中心主任，司法所所长兼任中心副主任，负责日常调处工作。网络覆盖：一是社区居委会（行政村）及100人以上的企事业单位建立健全人民调解委员会，并设调解窗口和首席调解员。二是居民小区楼幢、村民小组及100人以下的企事业单位建立健全民调小组。三是区管系统和行业协会建立健全调解办公室。四是区其他部门、直属单位建立健全民调信息员。新型组织体系打破了过去调解组织上下分割的格局

，以区中心为龙头，不断向下延伸，上下结合，上级组织对下级组织具有指导职能，从而形成了二级中心、三级组织、四级网络，纵向到底、横向到边、依托基层、多方参与的大调解组织体系，为建立大调解联动机制提供组织保证。

二、运作机制创新主要是四套机制：

1、分级调处机制。按照统一受理、集中梳理、分级办理、限期处理的原则，全区各类社会矛盾纠纷在区街两级中心统一受理后，应及时对所受理的矛盾纠纷进行梳理，区别案件的不同性质、涉及范围、难易程度、轻重缓急等情况，除重大、疑难矛盾纠纷由区中心直接调处外，对一般矛盾纠纷按分流处理，可指派街道社会矛盾纠纷调处中心调处，或指派归口单位民调办公室调处，对简单纠纷也可以直接指派社区（村）和企事业单位人民调解委员会（民调小组）调处。原则上大多数矛盾纠纷应在基层调处完毕。

2、联动调处机制。按照信息联网、部门联手、上下联动、条块联合的原则，对涉及跨地区、跨部门、跨行业的矛盾纠纷，或重大、疑难矛盾纠纷，在区中心的统一组织下，实行各涉案单位共同调解、联合调解方式进行调处。

3、配套调处机制。即社会矛盾纠纷调处工作应与法律服务热线配套，与律师参与配套，与公证确认配套，与法律援助配套，与法制教育配套，切实为群众提供便利、及时、周到、全面的调解服务。

4、定期排查机制。区调处服务中心应充分发挥大调解各级机构的作用，组织开展矛盾纠纷定期排查工作。各街道、系统原则上每半月排查一次；区中心每月排查一次，每季进行一次讲评，每半年进行一次小结，每年进行一次总结，了解群众关注的难点、热点问题，及时发现和掌握社会矛盾纠纷动态，完善工作预案，实行主动调解，避免矛盾纠纷激化。新型运作机制打破了过去调解组织左右分割格局，形成多种调解主体协同作战、联合作战，多种调解方式多管齐下、联动运作的新格局。增强了对矛盾纠纷的调处力度，保证了调处成功率。

三、职责权能创新区街两级中心具有七项职责、五项权能。七项职责主要是：①研究制定全区社会矛盾纠纷调解工作年度计划、工作制度和考评管理办法，推广成功经验，树立先进典型。②接待群众来信来访，提供法律咨询，做好矛盾纠纷非诉讼调解、分流处理和督查回访工作。③组织全区矛盾纠纷排查工作，主持重大、疑难矛盾纠纷调处工作，并为区年度综治考核提供有关依据。④指导、督促各部门、各街道及驻区企事业单位人民调解委员会的矛盾纠纷调处工作。⑤对全区民调人员进行业务培训和考核，实行持证上岗。⑥及时向区委、区政府报告工作开展情况和社会稳定信息。⑦完成区委、区政府交办的其他工作。为确保职责顺利履行，中心具有以下职权保障：①案件受理权。中心负责统一受理全区各类社会矛盾纠纷。②分流指派权。一般性矛盾纠纷经区调处服务中心梳理分流到有关街道、部门后，由相关街道、部门承担调处任务。③重大、疑难矛盾纠纷调处调度权。中心负责对重大、疑难矛盾纠纷案件直接进行调处，相关部门、街道负责同志应根据要求适时参加调处工作。④督办督查权。对于区调处服务中心分流指派的矛盾纠纷，有关街道、部门必须在规定时间内调解办结并书面报告调处结果，对基层调解确有困难的矛盾纠纷，中心可派人参与调处。⑤“一票否决”建议权。对因矛盾纠纷调处不力而造成矛盾激化、产生恶劣影响或造成重大损失的部门、单位，由区调处服务中心提出建议，经综治部门调查核实后，实行社会治安综合治理工作一票否决权。

四、内含机构及环境设置创新区社会矛盾纠纷调解服务中心是整个大调解体系的核心环节，为确保中心高起点、高标准运作，中心内设三科三室，“三科”包括综合科，负责中心综合协调、信息调研、后勤保障等工作，人员构成主要由政法委、综治办委派。接访科，负责群众来电来信来访的接待、登记和受理矛盾纠纷工作，人员构成主要由信访局委派。调处科，负责矛盾纠纷的调解、分流、督查工作，定期组织开展全区矛盾纠纷排查工作，人员构成主要由司法局委派。“三室”是指接访室、调解室和恳谈室。接访室作为接待人民群众、企事业单位来电来信来访的场所，实行“一门式”服务，做到进一家门，解百家纷。调解室采用了圆桌会议的布置形式，改变过去调解组织普遍采取的庭式调解模式，体现了调解员与当事人之间、当事人相互之间地位平等原则，彰显了服务型政府的精神。恳谈室为当事人之间心平气和地交流感情、交换意见提供了一个相对宽松的场所，体现了人性化服务的理念。XX市XX区司法局局长XX